ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1599/2022

Ședința publică din data de 17 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 28 decembrie 2016 pe rolul Curții de Apel București – veche – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești au solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional:

- anularea Informării privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, înregistrată la autoritatea emitentă sub nr. x/04.05.2016 și comunicată autorității contractante la 04.05.2016, sub nr. x;

- anularea Deciziei nr. 187/29.06.2016 emise de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice;

- obligarea pârâtului la plata diferențelor neachitate, conform Cererii de plată nr. x finală.

Prin sentința civilă nr. 2041 din 19 iunie 2019, Curtea de Apel București – veche – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția tardivității și a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrație Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional.

Împotriva sentinței civile nr. 2041 din 19 iunie 2019, pronunțate de Curtea de Apel București – veche – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea integrală a cererii de chemare în judecată.

Într-o primă critică arată că invocarea autorității de lucru judecat într-o procedură administrativă, respectiv în soluționarea contestației înregistrate sub nr. x/14.06.2015, reprezintă o încălcare a competențelor instanței, deoarece această excepție reprezintă un mijloc procedural folosit în cadrul unei proceduri judiciare, respectiv în cadrul unui proces aflat pe rolul instanțelor judecătorești, neputând fi invocată în cadrul unei proceduri administrative în raport cu o altă decizie administrativă. Astfel, apreciază că prin respingerea contestației în baza autorității de lucru judecat, autoritatea de management a emis Decizia nr. 208/08.07.2016 în mod nelegal, cu exces de putere.

Consideră că instanța de fond în mod greșit a respins cererea de chemare în judecată cu aplicarea principiului autorității de lucru judecat în ceea ce privește anularea măsurilor de aplicare a reducerilor procentuale de 5% din valoarea contractului nr. x/28.09.2012 și de 25% din valoarea contractului de lucrări nr. x/21.08.2014, aspectele invocate fiind deja tranșate prin Decizia nr. 158/12.06.2015, în condițiile în care nu este îndeplinită tripla identitate, respectiv obiectul dedus judecății este diferit.

Critică faptul că, în ceea ce privește suma de 1036,06 RON referitoare la cererea de plata nr. x, reducerea a fost aplicată în baza Notei de neconformitate nr. x/10.10.2013, iar Municipiul Ploiești nu a contestat această notă, motiv pentru care instanța a apreciat că în mod corect pârâtul a făcut aplicarea acesteia la fiecare cerere subsecventă, instanța îngrădind în acest mod posibilitatea sa de a formula contestații împotriva actelor administrative emise de pârât și de a contesta viitoarele cereri de plată.

Față de cele menționate, susțin că instanța de fond și-a depășit atribuțiile cu care a fost investită.

Pe fondul cauzei, recurenții-reclamanți prezintă în mod detaliat starea de fapt, solicitând anularea actului administrativ "Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală", înregistrat la autoritatea emitentă sub nr. x/04.05.2016, în ceea ce privește Decizia de încadrare în categoria cheltuielilor neeligibile, ca urmare a aplicării unei corecții financiare de 5%, a sumelor de 1.036,06 RON (contravaloare servicii dirigenție de șantier) și 248,65 RON, reprezentând TVA și 462,51 RON (contravaloare servicii dirigenție de șantier) și 111,00 RON reprezentând TVA, având în vedere că: niciun alt ofertant nu a contestat rezultatul procedurii de achiziție publică; la data depunerii contestației de către S.C. A. S.R.L., respectiv 22.08.2012, atât oferta contestatoarei, cât și celelalte oferte declarate admise, precum și garanțiile de participare aferente acestora erau valabile; prin Decizia CNSC nr. 3206/Cl/3615/14.09.2012 nu s-a dispus reevaluarea ofertelor, contestația depusă de S.C. A. S.R.L. fiind respinsă ca nefondată, iar împotriva deciziei CNSC nu a fost formulată plângere.

Recurenții-reclamanți consideră că decizia de aplicare a unei reduceri procentuale de 25% în conformitate cu Nota de constatare nr. x/04.03.2016, la valoarea lucrărilor de amenajări pentru protecția mediului, a lucrărilor de construcții și instalații și a celor pentru dotări de specialitate, ca fiind, de asemenea, netemeinică și nelegală, apreciind că autoritatea contractantă a acționat conform prevederilor legale care reglementează dreptul operatorilor economici de a se asocia pentru a participa la procedura de achiziție publică, precum și cu cele privind obligațiile autorității contractante, prevăzute de art. 44, art. 186 alin. (3) teza I și art. 190 alin. (3) teza I din O.U.G. nr. 34/2006, precum și în concordanță cu cerințele Anexei 2 la Ordinul ANRMAP nr. 509/2011 conform cărora, în cazul unei oferte comune, experiența similară se cumulează.

Critică aspectele reținute de către organul de control prin nota de constatare, apreciind în esență că a respectat cerințele în ceea ce privește dovedirea experienței similare; că cerințele de calificare se raportează la valoarea estimată a contractului; că cerințele privind experiența profesională erau necesare pentru executarea contractului.

Astfel, susțin că nu s-au solicitat cerințe minime care să conducă la restrictionarea participării la procedură; nu s-au impus cerințe care să nu aibă legătura cu obiectul contractului; nu s-au stabilit cerințe disproporționate și nu s-au solicitat informații care să nu prezinte relevanță pentru îndeplinirea contractului. În acest sens, invocă dispozițiile art. 8 alin. (1) și art. 9 din H.G. nr. 925/2006, precum și art. 178 din O. U.G. nr. 34/2006.

Pe de altă parte, arată că notele justificative au însoțit documentația de atribuire la transmiterea acesteia în SEAP și au făcut obiectul verificării Autorității Naționale de Reglementare și Monitorizare a Achizițiilor Publice și, ulterior, a Unității pentru Coordonarea și Verificarea Achizițiilor Publice, iar în situația în care ANRMAP ar fi constatat că anumite prevederi din Fișa de date a achiziției nu sunt conforme reglementărilor legale aplicabile, ar fi respins motivat documentația, recomandând modificări/completări ori justificări suplimentare. Precizează că ANRMAP a respins documentația de atribuire nr. x din data de 22.02.2013, dar între motivele respingerii nu se regăsește și cel pe care structura de control l-a reținut drept motiv de neconformitate.

Consideră că cerințele au fost justificate, nerestrictive și au urmărit ca autoritatea să reducă riscurile de neîndeplinire a contractului, iar confirmarea faptului că procedura nu a fost viciată și nu au fost impuse condiții minime restrictive este faptul că s-au depus 11 oferte, dintre care 8 au fost admise.

În ceea ce privește eroarea referitoare la subcontractanții ofertantului declarat câștigător, arată că acest fapt a fost remediat prin erata publicată în SEAP sub nr. x/30.10.2015, în care au fost menționați cei 4 subcontractanti declarați: S.C. B. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.A., S.C. E. S.R.L. și procentele din contract pe care aceștia urmau să le execute.

De asemenea, consideră că în cauză nu a fost încălcat principiul proporționalității și nici cel al tratamentului egal.

Susțin că în speță, observatorii UCVAP desemnați pentru urmărirea procedurii de achiziție publică nu au constatat nereguli în derularea acesteia, iar Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, în temeiul atribuției prevăzute de art. 3 lit. c) din O.U.G. nr. 74/2005, a verificat documentația de atribuire și notele justificative care o însoțesc, a hotărât publicarea documentației în SEAP, fiind astfel confirmată respectarea tuturor principiilor prevăzute de art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006.

Menționează că în cadrul prezentei proceduri de achiziție publică au fost depuse la Consiliul National de Soluționare a Contestațiilor două contestații împotriva documentației de atribuire și șapte contestații împotriva deciziei de atribuire a contractului de lucrări ori a altor înscrisuri elaborate în procesul de evaluare a ofertelor, fără a fi reținută vreo neconformitate, iar împotriva deciziilor pronunțate de CNSC, ofertanții au formulat plângeri care au fost soluționate de Curtea de Apel Ploiești, care nu a reținut vreo neregulă. De asemenea, Agenția pentru Dezvoltare Regională Sud-Muntenia și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice au procedat la verificări repetate ale dosarului achiziției publice, fără a se reține vreo neconformitate.

Totodată, consideră că declararea ca neeligibile a următoarelor sume: 83.382,85 RON cheltuială neeligibilă și 20.011,89 RON TVA aferentă, 700.038,39 RON cheltuială neeligibilă și 168.009,21 RON TVA aferentă, 229.123,41 RON cheltuială neeligibilă și 54.989,62 RON TVA aferentă, 198.088,81 RON cheltuială neeligibilă și 47.541,32 RON TVA aferentă, ca urmare a aplicării unei corecții de 25%, este o măsură netemeinică și nelegală.

Intimatul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat, apreciind că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale și că actele administrative atacate au fost emise cu respectarea art. 6 și 9 din O.U.G. nr. 66/2011.

Susține că abaterea a fost identificată și sancționată o singură dată, reducerea aplicată cererilor de rambursare ulterioare reprezentând doar executarea/recuperarea sumelor aferente măsurii.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional: anularea Informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x finală, înregistrată la autoritatea emitentă sub nr. x/04.05.2016 și comunicate autorității contractante la 04.05.2016, sub nr. x; anularea Deciziei nr. 187/29.06.2016 emise de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice; obligarea pârâtului la plata diferentelor neachitate, conform cererii de plată nr. x finală.

Prima instanță a respins ca nefondată acțiunea, iar împotriva acestei soluții au formulat recurs reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești.

Prin Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, înregistrată la autoritatea emitentă sub nr. x/04.05.2016, recurenții-reclamanți au fost informați cu privire la menținerea măsurii de aplicare a corecțiilor de 5% din valoarea facturilor aferente contractului de servicii nr. x/28.09.2012, încheiat cu Asocierea S.C. F. S.R.L. și S.C. G. S.R.L. și de 25 % din valoarea facturilor aferente contractului de lucrări nr. x/21.08.2014, încheiat cu Asocierea S.C. H. S.A., S.C. I. și S.C. J. S.R.L..

De asemenea, prin aceeași informare au fost excluse de la rambursare, fiind considerate neeligibile, cheltuielile cu motogenerator, pază și transport muncitori, precum și regularizarea aplicată conform Instrucțiunii 50-cip 16.

Prin Decizia nr. 187/29.06.2016, emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, s-a respins contestația formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Ploiești cu privire la Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, în baza aplicării principiului autorității de lucru judecat, reținându-se că asupra corecțiilor financiare de 5% din valoarea facturilor aferente contractului de servicii nr. x/28.09.2012, încheiat cu Asocierea S.C. F. S.R.L. și S.C. G. S.R.L. și de 25 % din valoarea facturilor aferente contractului de lucrări nr. x/21.08.2014, încheiat cu Asocierea S.C. H. S.A., S.C. I. și S.C. J. S.R.L., organul de soluționare a contestației s-a pronunțat prin Decizia nr. 158 din 12.06.2015 și prin Decizia nr. 129/16.05.2016.

Astfel, Înalta Curte constată că prin Informarea nr. x/23.01.2015 referitoare la cererea de plată nr. x s-a adus la cunoștința recurenților-reclamanți aplicarea reducerii de 5%, în baza Notei de neconformitate nr. x/10.10.2013, pe care recurenții-reclamanți nu au contestat-o. Contestația administrativă formulată de recurenții-reclamanți cu privire la Informarea nr. x/23.01.2015 a fost soluționată prin Decizia nr. 158 din 12.06.2015, în sensul respingerii acesteia, decizia nefiind atacată în instanță.

În ceea ce privește corecția de 25%, aceasta a fost aplicată prin Nota de constatare nr. x/04.03.2016, împotriva căreia recurenții-reclamanți au formulat contestație administrativă, respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 129/16.05.2016, ce a fost atacată în instanță de către recurenți.

Prin sentința civilă nr. 1001/21.03.2017, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de pe reclamanții Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești, având ca obiect anularea Deciziei nr. 129/16.05.2016, ca neîntemeiată, soluție ce a rămas definitivă ca urmare a respingerii, ca nefondat, a recursului declarat de către reclamanți, prin decizia nr. 5792 din 21 noiembrie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 6 alin. (1) și (3) și art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea cu competență în gestionarea fondurilor europene are obligația aplicării de reduceri procentuale din sumele solicitate la plată de beneficiari, în situația în care se constată abateri înainte de efectuarea plății.

Înalta Curte mai reține că motivele de nelegalitate invocate cu privire la reducerea procentuală aplicată conform Informării nr. 34211/04.05.2016 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, a cărei anulare se solicită în cauza de față, sunt aceleași cu cele invocate în contestația formulată împotriva Informării nr. 107925/2015, soluționată de către organul autoritatea de management prin Decizia nr. 158 din 12.06.2015.

Prin urmare, față de aspectele anterior prezentate, Înalta Curte constată că prima instanță a constatat în mod corect că în speță operează puterea de lucru judecat față de hotărârile pronunțate în dosarul nr. x/2016, prin care s-a tranșat definitiv problema de drept referitoare la legalitatea reducerii procentuale de 25% din valoarea facturilor aferente contractului de lucrări nr. x/21.08.2014, încheiat cu Asocierea S.C. H. S.A., S.C. I. și S.C. J. SRL

De asemenea, tot în mod corect a reținut prima instanță că, în ceea ce privește reducerea procentuală de 5% din valoarea contractului nr. x/28.09.2012, aceasta a fost tranșată prin Decizia nr. 158/12.06.2015, emisă de organul de soluționare a contestației din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, decizia rămânând definitivă ca urmare a neatacării acesteia în instanță.

Raportat la dispozițiile art. 430 alin. (2) C. proc. civ., intră în autoritate de lucru judecat, alături de dispozitivul care tranșează litigiul, și motivele care susțin soluția, precum și motivele care conțin ele însele soluții pe aspectele litigioase invocate de părți și supuse dezbaterii acestora și care conturează efectul pozitiv al puterii de lucru judecat.

În consecință, prin Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală s-a procedat doar la reținerea etapizată a reducerii procentuale aplicate prin informările anterioare, motivele de nelegalitate fiind identice, astfel că, odată tranșat definitiv un anumit aspect (în speță, legalitatea reducerilor procentuale de 5 % și 25 %), această chestiune nu mai poate face obiectul unei noi analize în speța de față.

Cu alte cuvinte, reducerile procentuale în discuție nu au fost aplicate pentru prima dată prin Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, ci, așa cum s-a arătat anterior, această reducere a fost reținută etapizat și vizează toate cererile de plată emise în executarea contractelor față de care s-au aplicat corecțiile financiare.

Prin urmare, având în vedere confirmarea legalității actelor prin care s-au aplicat corecțiile financiare (de către organul de soluționare a contestației administrative și de către instanța de judecată), se impune reținerea puterii de lucru judecat în privința sancțiunilor aplicate, care, evident, trebuie să se reflecte și în cererea de rambursare finală.

În același context, Înalta Curte constată că în mod corect, prin Decizia nr. 187/29.06.2016, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a respins contestația formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Ploiești cu privire la Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, reținând că în speță corecțiile financiare de 5% din valoarea facturilor aferente contractului de servicii nr. x/28.09.2012 și de 25 % din valoarea facturilor aferente contractului de lucrări nr. x/21.08.2014 au rămas definitive.

În ceea ce privește critica recurenților-reclamanți referitoare la faptul că organul de soluționare a contestației nu putea proceda la reținerea autorității de lucru judecat, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată, în condițiile în care o a doua analiză a acelorași corecții financiare aplicate acelorași contracte nu este admisibilă, organul de soluționare a contestației pronunțându-se asupra acestora și cum soluțiile au rămas definitive, se impunea cu necesitate reținerea puterii de lucru judecat în privința acestora.

Cu alte cuvinte, recurenții-reclamanți nu pot pretinde analizarea de către organul de soluționare a contestației a unor aspecte asupra cărora s-a mai pronunțat, într-o asemenea ipoteză impunându-se a se reține puterea de lucru judecat și în privința chestiunilor dezlegate în procedura contestației administrative și rămase definitive.

De altfel, recurenții-reclamanți nu au argumentat în concret cu privire la motivele pentru care apreciază că actele administrative jurisdicționale din speță nu se bucură de putere de lucru judecat.

De asemenea, Înalta Curte constată că este nefondată susținerea recurenților-reclamanți conform căreia li se îngrădește posibilitatea de contestare a actelor administrative emise de pârât și a viitoarelor cereri de plată, dat fiind faptul că recurenții au avut posibilitatea contestării fiecărei măsuri luate de către autoritatea cu atribuții de management și control, însă reducerile procentuale de 5 % și 25 %, pe care practic le contestă și în prezenta cauză, au rămas definitive, motiv pentru care se impune aplicarea acestora cu privire la fiecare cerere de rambursare ce vizează contractele afectate de aceste corecții, reducerile aplicându-se la întreaga valoare a contractului.

Pe de altă parte, se constată că prin cererea de recurs, recurenții-reclamanți au criticat și măsura dispusă prin Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală, înregistrată sub nr. x/04.05.2016, de excludere de la rambursare a cheltuielilor considerate neeligibile, cu motogenerator, pază și transport muncitori, precum și regularizarea aplicată conform Instrucțiunii 50-cip 16.

Cu toate acestea, deși au arătat că este nelegală stabilirea ca neeligibile a acestor sume, recurenții-reclamanți nu au arătat în concret care sunt argumentele pentru care au apreciat în acest mod, pentru ca instanța de recurs să poată analiza punctual criticile formulate.

Având în vedere faptul că prin Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală au fost stabilite în mod corect reducerile procentuale aplicate fiecărui contract și au rămas definitive după cum s-a arătat anterior, Înalta Curte constată că celelalte aspecte învederate prin cererea de recurs referitoare la împrejurările de fond ce au condus la sancționarea sa, nu prezintă relevanță și nu pot fi analizate în prezenta cauză, ce are ca obiect Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală.

În ceea ce privește susținerea reprezentantului recurenților-reclamanți făcută în ședința publică din data de 17.03.2022, conform căreia pentru cererea de rambursare nr. x i s-a aplicat o corecție de 5 %, și nu de 25 %, iar ulterior, prin cererea de rambursare finală nr. 17 i s-a aplicat o corecție ce nu se regăsește în informarea cu privire la cererea de plată nr. x, Înalta Curte constată că este nefondată.

Astfel, corecția de 25 % din valoarea contractului de lucrări nr. x/21.08.2014 a fost aplicată în conformitate cu Nota de constatare nr. x/04.03.2016, rămasă definitivă ca urmare a respingerii contestației administrative prin Decizia nr. 129/16.05.2016 și a respingerii acțiunii în instanță prin sentința civilă nr. 1001/21.03.2017 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și decizia nr. 5792 din 21 noiembrie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal.

Faptul că această corecție nu se regăsește în Informarea privind cererea de plată nr. x nu prezintă relevanță, în contextul în care, pe de o parte, reducerea de 25% vizează doar plățile efectuate în baza contractului de lucrări nr. x/21.08.2014, iar pe de altă parte, această corecție a fost stabilită prin Nota de constatare nr. x/04.03.2016 și nu prin Informarea privind cererea de plată nr. 1.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenții-reclamanți prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești împotriva sentinței civile nr. 2041 din 19 iunie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București – veche – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Municipiul Ploiești și Primarul Municipiului Ploiești împotriva sentinței civile nr. 2041 din 19 iunie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București – veche – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 17 martie 2022.