ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1319/2022

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel Galați sub nr. x/2015, reclamanta Universitatea "Dunărea de Jos" Galați a formulat contestație împotriva notificării privind verificarea procedurii de achiziție publică nr. x emisă de Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice, prin care i-a fost aplicată o corecție de 25% din valoarea contractului de achiziție nr. x/18.12.2014, solicitând anularea actului contestat. Prin sentința nr. 78 din 31 martie 2016 a Curții de Apel Galați– secția de contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția inadmisibilității invocată de pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice București. S-a respins acțiunea formulată de reclamanta Universitatea "Dunărea de Jos" Galați, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice București, ca inadmisibilă. Instanța a reținut în esență că Notificarea privind verificarea procedurii de achiziție publică înregistrată la ANCSI sub nr. x/24.03.2015 este o verificare ex ante, reprezentând un control de prevenție asupra operațiunilor care afectează patrimoniul și/sau fondurile publice/fondurile europene, și care se exercită înainte de autorizarea acestora de către autoritatea competentă. Aceasta nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii ei nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica reclamantei existența unor fapte și împrejurări din activitatea sa, în vederea valorificării lor cu ocazia controlului ulterior, de către organele competente. Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ. Prin decizia nr. 161/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost admis recursul formulat de reclamanta Universitatea "Dunărea de Jos" din Galați împotriva sentinței civile nr. 78/2016 din 31 martie 2016 a Curții de Apel Galați– secția de contencios administrativ și fiscal. A fost casată sentința recurată și trimisă cauza spre rejudecare.

Hotărârea primei instanțe Prin încheierea din 12.09.2019, instanța a respins excepția prescripției dreptului la acțiune și a amânat pronunțarea in cauză. Prin sentința civilă nr. 142 din 26 septembrie 2019 a Curții de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal s-a admis acțiunea formulată de reclamanta Universitatea Dunărea de Jos, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării. S-a anulat Notificarea nr. x/24.03.2015 emisă de Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice și s-a dispus exonerarea reclamantei de la plata sumei ce a făcut obiectul corecției financiare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 și împotriva încheierii de ședință din data de 12.09.2019 prin care a fost amânată pronunțarea, a formulat recurs pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării – Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare (Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării), solicitând casarea sentinței și a încheierii si, în rejudecare să se dispună admiterea excepției prescripției dreptului la acțiune, iar pe fond respingerea acțiunii reclamantei. S-a arătat că interpretarea dată de instanța de fond textelor legale incidente în cauză este eronată. A susținut recurentul-pârât, în combaterea soluției pronunțate cu privire la excepția prescripției dreptului la acțiune, că termenul de 6 luni a început să curgă de la data de 5 mai 2015 și se calculează de la data primirii adresei nr. x/29.04.2015, ce constituie răspunsul la plângerea prealabilă. Faptul că împotriva acestei adrese reclamanta a ales să formuleze o nouă contestație, respectiv Contestația nr. 15076/0.05.2015, nu face ca termenul de 6 luni să curgă de la data primirii răspunsului nr. x/04.06.2015 la această nouă contestație. Referitor la aprecierea instanței cu privire la ultimul răspuns primit de reclamantă la data de 04.06.2015, în raport de care acțiunea se încadrează în termenul de 6 luni, s-a apreciat că este dată cu greșita interpretare a textelor legale incidente. Această notificare nu înlocuiește Nota de constatare/procesul-verbal de constatare emise în urma controlului derulat ulterior efectuării plăților în baza O.U.G. nr. 66/2011, și care reprezintă titlu de creanță. Corecțiile financiare se stabilesc la finalul verificărilor administrative efectuate în temeiul art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/2011, finalizate fie prin emiterea unui Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, fie prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, art. 21 alin. (12) din O.U.G. nr. 66/2011. Verificarea ex-ante nu înlocuiește nici verificarea administrativă a cererilor de plată sau de rambursare și nici verificarea la fata locului prevăzută de art. 20 și următoarele din O.U.G. nr. 66/2011. Nici nelegalitatea semnalată de către instanța de fond potrivit căreia Notificarea nr. x/24.03.2015 nu cuprinde datele prevăzute de art. 13 și 21 din O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi reținută, întrucât acestei notificări nu îi sunt aplicabile dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, iar textele legale citate de către instanța de fond, nu au legătură cu actul contestat. Nici actul subsecvent acestei notificări, respectiv notificarea privind situația cererii de plată nr. x/24.03.2015 nu trebuia să îndeplinească condițiile obligatorii de formă prevăzute de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 (inclusiv mențiunile referitoare la posibilitatea și termenul de contestare așa cum menționează expres instanța de fond), întrucât prin acesta nu s-a stabilit vreo creanță bugetară ce urma să fie recuperată de la beneficiar (intimatul din prezentul dosar). Prin Notificarea atacată se propune aplicarea unei corecții (precizându-se ca se va aplica când va fi verificată cererea de rambursare/plată), ceea ce s-a și întâmplat, la verificarea cererii de plată nr. x Prin urmare, intimata-reclamantă nu a fost obligată la plata nici unei sume de bani pentru a fi exonerată de către instanță prin sentința pronunțată. Având în vedere caracterul de act administrativ al Notificării stabilit de către Înalta Curte de Casație și Justiție, cu putere de lucru judecat, procedura de contestare a acesteia, în etapa administrativă urmează etapele și termenele stabilite de Legea nr. 554/2004. In ceea ce privește fondul cauzei, s-a arătat că instanța de fond a interpretat eronat susținerile pârâtei, care a reținut că intimata reclamantă a încălcat dispozițiile art. 35 alin. (5) din O.G. nr. 34/2006, întrucât echipamentele ofertate care au fost considerate conforme de către intimata reclamantă, sunt realizate de un singur producător. Totodată, prin clarificările solicitate de la S.C. A. prin ignorarea unor posibile clarificări transmise către un alt ofertant S.C. B. S.R.L., reclamanta nu a respectat prevederile art. 201 alin. (2) din O.U.G. nr. 35/2006 potrivit cărora prin clarificările solicitate, autoritatea contractantă nu are dreptul de a determina un avantaj în favoarea unui candidat. S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea excepției prescripției dreptului la acțiune, iar pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată ca netemeinică și nelegală. În drept, recursul este întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă Universitatea "Dunărea de Jos" din Galați a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. S-a arătat că prima instanță a pronunțat o soluție corectă în ceea ce privește respingerea excepției prescripției, întrucât, în lipsa termenului de contestare în actul administrativ atacat, depunerea acțiunii se încadrează în termenul de 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângerea prealabilă. Recurenta – pârâtă avea posibilitatea de a nu răspunde la cea de-a doua contestație, ori să invoce faptul că plângerea administrativă a fost soluționată prin primul răspuns. De asemenea, s-a arătat că recurenta – pârâtă nu a respectat procedura prevăzută de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, invocând o falsă verificare ex-ante. Instanța de fond a admis în mod corect cererea de anulare a actului contestat întrucât nu întrunește condițiile de formă prevăzute de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011. În mod corect instanța de fond a admis anularea notificării nr. x/24.03.2015, întrucât solicitarea de clarificări și stabilirea clarificărilor necesare în cadrul procedurii de atribuire sunt atributul exclusiv al comisiei de evaluare.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este întemeiat, în limitele și pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta Universitatea Dunărea de Jos Galați a derulat, în baza contractului de finanțare nr. x/11.03.2014, proiectul "Centrul Român pentru Modelarea Sistemelor Recirculate de Acvacultură", finanțat prin Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice", Axa Prioritară 2 "Competitivitate prin cercetare, dezvoltare tehnologică și inovare", Domeniul de Intervenție 2.2 "Investiții în infrastructura de CDI", Operațiunea 2.2.1: Dezvoltarea infrastructurii CD existente și crearea de noi infrastructuri CD (laboratoare, centre de cercetare), iar în vederea implementării proiectului a demarat procedura de achiziție publică finalizată cu încheierea contractului de achiziție publică nr. x/18.12.2014. Prin Notificarea nr. x/24.03.2015 s-a comunicat reclamantei, ca urmare a verificării procedurii de achiziție publică finalizată prin contractul de achiziție publică nr. x, faptul că au fost constatate încălcări ale legislației, respectiv art. 35 alin. (5), art. 201 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, faptul că abaterea se încadrează într-una din situațiile menționate în Anexa 1 la O.U.G. nr. 66/2011, urmând a "se va aplica o corecție financiară de 25%" din valoarea contractului de achiziție nr. x/18.12.2014, în baza prevederilor Părții I, secțiunea A, subsecțiunea Anunțul de participare și documentația de atribuire, pct. 11 (Specificații tehnice discriminatorii) și subsecțiunea Evaluarea ofertelor, pct. 4 din Anexa la H.G. nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011, modificată și completată prin O.U.G. nr. 47/2014. S-a menționat că această corecție va fi aplicată când va fi verificată cererea de rambursare/plată în care se vor solicita la plată cheltuieli aferente contractului încheiat urmare a procedurii de achiziție. În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., susținând soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că a fost analizată în mod adecvat situația de fapt, precum și susținerile părților. Criticile circumscrise acestui motiv, care privesc modalitatea în care judecătorul fondului a argumentat soluția, reprezintă, în fapt, aprecieri de fond asupra considerentelor hotărârii, cărora instanța de recurs le va răspunde în cadrul analizei motivului prevăzut de pct. 8 al art. 488 din C. proc. civ. În ceea ce privește motivele de recurs circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Înalta Curte reține că prin încheierea de ședință din 12 septembrie 2019 instanța de fond a respins excepția prescripției dreptului la acțiune reținând, pe de o parte, că notificarea nu cuprinde datele prevăzute de art. 13 și 21 din O.U.G. nr. 66/2011, inclusiv posibilitatea și termenul de contestare, iar pe de altă parte, că, în raport de ultimul răspuns primit de reclamantă la data de 04.06.2015, intimata reclamantă se încadrează în termenul de 6 luni prevăzut de Legea nr. 554/2004. Instanța de control judiciar va avea în vedere dezlegarea dată prin decizia nr. 161/2019 de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal asupra naturii juridice a actului administrativ atacat în cauză. S-a reținut prin decizia instanței de recurs, că Notificarea nr. x/24.03.2015 întrunește elementele unui act administrativ, în sensul definiției prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că acțiunea în anulare împotriva acesteia este admisibilă. A constatat Înalta Curte că, urmare a cererii de plată x/10.03.2015, ulterior emiterii și comunicării Notificării nr. x/24.03.2015, pârâta a emis Notificarea aferentă cererii de plată nr. x/25.03.2015, precum și Notificarea privind situația cererii de plată nr. x/26.03.2015, prin care reclamantei i s-au adus la cunoștință dispozițiile legale încălcate și corecția financiară aplicată, fără a mai prezenta situația de fapt cu privire la neregula constatată, fiind doar aplicată în concret corecția financiară stabilită prin notificarea a cărei anulare se solicită. În aceste condiții, s-a arătat că nu se poate nega dreptul persoanei vătămate care se consideră vătămată să solicite anularea notificării care s-a regăsit ulterior în notificările cu privire la cererea de plată, prin care s-a aplicat corecția financiară stabilită prin actul contestat, notificare care a produs efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, constând în aplicarea corecției financiare asupra sumei solicitată prin cererea de plată. A mai reținut Înalta Curte că, indiferent de denumirea înscrisului prin care a fost constatată neregula și stabilită măsura admirativă, acesta este act administrativ susceptibil de a fi supus controlului judecătoresc. În raport de aceste dezlegări, obligatorii potrivit art. 501 raportat la dispozițiile art. 430 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că devin incidente în cauză dispozițiile Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește formularea plângerii prealabile și termenele de contestare în fața instanței de contencios administrativ. Se constată că Notificarea privind verificarea procedurii de achiziție publică nr. x ce face obiectul prezentei acțiuni a fost primită de către reclamantă cel mai târziu la data de 1 aprilie 2015, dată la care a fost formulată de către reclamantă contestația împotriva sancțiunii de aplicare a unei corecții financiare de 25% din valoarea contractului de achiziție nr. x/18.12.2014. Contestația, care reprezintă plângerea prealabilă conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, a fost înregistrată la reclamantă sub nr. x/01.04.2015 și înregistrată la ANCSI sub nr. x/02.04.2015. Recurentul – pârât a răspuns contestației prin Adresa nr. x/29.04.2015. Deși pârâtul nu a putut face dovada datei comunicării răspunsului la plângerea prealabilă către reclamantă, rezultă din formularea celei de a doua contestații, înregistrată sub nr. x/05.05.2015 și înregistrată la ANCSI sub nr. x/06.05.2015, că cel mai târziu la această dată, respectiv data de 5 mai 2015, intimata – reclamantă a avut cunoștință de conținutul Adresei nr. x/29.04.2015. Recurentul – pârât a răspuns și acestei noi contestații prin adresa din 04.06.2015, considerând, însă, că răspunsul la plângerea prealabilă îl constituie Adresa nr. x/29.04.2015. Reține Înalta Curte că acțiunea în contenciosul administrativ se exercită în condițiile și termenele prevăzute din Legea nr. 554/2004, recurentul – pârât criticând sentința instanței de fond din perspectiva greșitei aplicări a legii cu privire la momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 din Legea contenciosului administrativ. În raport de soluția de casare amintită și de dispozițiile Legii nr. 554/2004, se constată că la data de 4.12.2015, data formulării prezentei acțiuni, termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004 era depășit, raportat la de data de 5 mai 2015, arătată anterior. În ceea ce privește împrejurarea că în cuprinsul actului contestat nu se regăsesc mențiunile prevăzute de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, cu trimitere la termenul de contestare, Înalta Curte reține că, în lipsa unei prevederi exprese, aceasta nu atrage nulitatea actului și nici repunerea în termenul de a formula contestația administrativă. De asemenea, se impune a se reaminti considerentele deciziei de casare pronunțate în primul ciclu procedural, prin care s-a arătat că pârâtul nu a emis, în procedura prevăzută de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, un proces-verbal de constatare sau notă de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, corecția financiară de 25 % fiind aplicată concret prin notificarea aferentă cererii de plată nr. x/25.03.2015, precum și notificarea privind situația cererii de plată nr. x/26.03.2015, prin care reclamantei i s-au adus la cunoștință dispozițiile legale încălcate și corecția financiară aplicată, astfel că nu pot fi reținute dispozițiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, avute în vedere de instanța de fond, cu privire la actul atacat în prezenta cauză. Împrejurarea că după ce a primit răspuns la plângerea prealabilă (Adresa nr. x/29.04.2015), reclamatul a revenit cu o nouă plângere, nu este de natură să modifice modul de calcul al termenului de prescripție, o astfel de sesizare neputând avea decât natura juridică a unei încercări de soluționare amiabilă a litigiului. Acceptarea tezei contrare în sensul că orice petiție ulterioară prorogă momentul de început al acestui termen de prescripție a dreptului de sesizare a instanței ar contraveni principiului securității și stabilității raporturilor juridice. Față de toate aceste aspecte constatate, reține Înalta Curte că prima instanță, cu încălcarea prevederilor art. 7 și 11 din Legea nr. 554/2004 a apreciat că acțiunea reclamantei se încadrează în termenul de 6 luni, calculând în mod greșit începutul termenului ca fiind momentul primirii Adresei nr. x/04.06.2015, și nu momentul luării la cunoștință de conținutul răspunsului la plângerea prealabilă, prin Adresa nr. x/29.04.2015, cum ar fi fost corect, moment în raport de care, acțiunea este prescrisă. Constatând că excepția prescripției dreptului la acțiune este întemeiată, Înalta Curte în considerarea dispozițiilor art. 248 din C. proc. civ., nu va mai analiza motivele de recurs și apărările intimatei ce vizează anularea pe fond a actului atacat, în raport de abaterile constatate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge acțiunea formulată de reclamantă, ca prescrisă.