ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1007/2022

Ședința publică din data de 22 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta DIRECȚIA ORGANISMUL INTERMEDIAR PENTRU PROGRAMUL OPERAȚIONAL CAPITAL UMAN-MINISTERUL EDUCAȚIEI NAȚIONALE, a formulat contestație împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programe operaționale în cadrul obiectivului convergență înregistrat cu numărul x/09.10.2017 și a Deciziei de soluționare a contestației nr. x/18.12.2017, privind proiectul x cu titlul "CLIO – Program masteral în Valorizarea Patrimoniului", cod SMIS 53214, solicitând anularea în tot a actelor atacate; obligarea OI POCU MEN să revoce măsura de plată a creanței bugetare în cuantum de 215.766,4922 RON, precum și a penalităților și dobânzilor eventual calculate la valoarea debitului; plata cheltuielilor de judecată generate de prezentul litigiu.

Prin sentința civilă nr. 4917 din 27 noiembrie 2018, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta DIRECȚIA ORGANISMUL INTERMEDIAR PENTRU PROGRAMUL OPERAȚIONAL CAPITAL UMAN-MINISTERUL EDUCAȚIEI NAȚIONALE, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2 anterior, a declarat recurs reclamanta A., solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., casarea hotărârii atacate și, în rejudecare cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea căii de atac, a susținut, în esență, recurenta că hotărârea pronunțată de instanța de fond cuprinde motive contradictorii și străine de natura pricinii, ce contravin atât prevederilor Ghidului solicitantului - Cadrul legal de implementare a proiectelor finanțate din fonduri structural europene, cât și documentelor doveditoare prezentate de către recurentă în dovedirea afirmațiilor sale.

A arătat recurenta că prima instanță a motivat hotărârea adoptată doar din perspectiva reținerii de către pârâtă a suspiciunii de neregulă, iar nu un fapt dovedit de către echipa de control, care nu a prezentat o cauză concretă a calificării sumelor solicitate spre rambursare prin cererile nr. x și nr. 2, drept neeligibile, apreciind, totodată că judecătorul fondului a încălcat prevederile art. 22 C. proc. civ. ce stabilesc rolul activ al acestuia.

Totodată, a menționat recurenta că Ghidul solicitantului reprezintă cadrul legal care stabilește regulile de implementare a proiectelor finanțate din fonduri structurale europene, iar prevederile acestuia, inclusiv cele ale capitolului 3.1.4, ce vizează criteriile de determinare a modului de remunerare a experților implicați în procedura de implementare a unui proiect și plafoanele de plată zilnice și lunare, au fost respectate în întregime de către recurentă, în contextul în care dovada timpului de lucru efectuat de fiecare expert, în cadrul proiectului, a fost realizată prin prezentarea contractelor individuale de munca încheiate cu beneficiarul de proiect, din care rezultă faptul că aceștia au lucrau cu timp parțial și nu cu normă întreagă, dar și a fișelor de pontaj, rapoartelor lunare de activitate, listei cu personalul administrativ și auxiliar, etc.. Învederează că toate aceste documente au fost verificate si analizate de către echipa care a validat la plata cheltuielile solicitate spre rambursare.

Mai afirmă recurenta că dispozițiile Ghidului solicitantului prevăd expres situația remunerației experților care lucrează cu timp parțial, în sensul în care calculul acesteia se realizează prin raportare la media de 8 ore pe zi și 21 de zile lucrătoare pe lună, iar detalierea tarifului orar (salariu pe ora) și a numărului de ore expert lucrate lunar (ore raportate) în ștatul de plată aferent fiecărei luni din cele 2 perioade de raportare dovedește, fără echivoc, că salariile brute plătite lunar personalului din echipa de proiect (management, implementare, personal administrativ și auxiliar) nu au depășit plafoanele maxime de referință, prevăzute de Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, capitolul 3.1.4.

Un alt motiv de recurs vizează aspectele reținute de echipa de control drept suspiciuni de neregulă, respectiv faptul că A. nu a respectat prevederile Ghidului solicitantului și că, în cererea de finanțare și în bugetul detaliat nu a fost menționată baza retribuției echivalente pe ora și timpul de lucru/numărul de ore lucrate pentru a se putea verifica încadrarea în plafoanele maxime decontate prevăzute de Ghidul solicitantului.

Recurenta arată că cererea de finanțare, aprobată anterior semnării Contractului de finanțare, nu a fost modificată, toți indicatorii tehnici ai proiectului au fost îndepliniți, iar bugetul detaliat a reprezentat un formular anexă a contractului de finanțare, care cuprindea sumele de bani alocate și acceptate de către Minister pentru implementarea Proiectului.

Mai susține recurenta că la momentul implementării cererilor de rambursare nr. x și nr. 2, formularele de raportare (cererea de finanțare și bugetul detaliat) nu prevedeau cele doua rubrici/coloane, respectiv retribuția pe ora și timpul de lucru efectiv lucrat de experți, aceste formulare de raportare modificându-se după 1 an de la momentul demarării proiectului, când cererile de rambursare nr. x și nr. 2 fuseseră deja soluționate. În opinia recurentei, adăugarea celor două coloane nu poate fi interpretată drept o modificare adusă Contractului de finanțare de Beneficiar, fiind relevant faptul că Ministerul (AMPOSDRU) este cel care a modificat formularul ce evidenția modalitatea de împărțire a bugetului alocat proiectului respectiv.

Procedeul de calcul al retribuției, pentru fiecare membru/expert, s-a menținut în aceeași modalitate ca și cea aplicată anterior intervenirii modificării, astfel că demersul autorității pârâte, de a aprecia drept neeligibile cheltuielile reținute prin actul administrativ atacat, nu are suport legal sau procedural.

Modificarea, în sine, a reprezentat o îmbunătățire a formularului, nu o modificare substanțială care să pericliteze implementarea proiectului.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei, intimata – pârâtă Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman – Ministerul Educației a invocat, în principal, excepția nulității recursului, apreciind că argumentele menționate de recurentă nu pot fi încadrate în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar în subsidiar, pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că motivul de recurs ce se circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") nu are incidență în cauză, judecătorul de fond folosind, în redactarea sentinței pronunțate, un raționament logico juridic lipsit de contradicții și care, justifică, în final, soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat privește situațiile în care instanța de control judiciar nu poate desluși starea de fapt reținută de prima instanță sau nu poate stabili motivele care au stat la baza soluției, din cauza lipsei motivării ori a motivelor contradictorii sau străine de natura pricinii.

Relativ la considerentele pretins contradictorii și străine de natura cauzei ale hotărârii primei instanțe, susținerile recurentei nu se confirmă; expunerile instanței de fond nu sunt contradictorii, iar nemulțumirile recurentei față de considerentele primei instanțe ce au condus la soluția pronunțată în cauză, nu se pot traduce prin faptul că aceasta a utilizat o motivare contradictorie sau că motivele sunt străine de natura cauzei.

Totodată, prima instanță s-a pronunțat asupra cererii de chemare în judecată, în limita învestirii, neexistând temeiuri pentru a-i reproșa că ar fi încălcat prevederile art. 22 din C. proc. civ., în cauză fiind respectate dispozițiile legale care guvernează desfășurarea procesului civil.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit normele de drept material cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013.

Înalta Curte reține că problema litigioasă din speță, asupra căreia a fost chemată să se pronunțe instanța de contencios administrativ, este, în principal, cea a verificării manierei în care recurenta a implementat, în perioada 14.05.2014 - octombrie 2014, din perspectiva cheltuielilor cu personalul implicat (resurse umane și personal administrativ), Proiectul x, intitulat "CLIO – Program masteral în Valorizarea Patrimoniului", respectiv dacă sumele solicitate prin cererile de rambursare nr. x, înregistrată la OIPOSDRU MENCS cu nr. x/19.08.2014 și nr. 2, înregistrată la OIPOSDRU MENCS cu nr. x/03.12.2014, îndeplinesc condițiile reglementate de capitolul 3.1.4 din Ghidului solicitantului – Condiții generale 2013, coroborate cu prevederile contractului de finanțare x, înregistrat la OIPOSDRU MECS cu nr. x/19.05.2014, spre a fi considerate drept cheltuieli eligibile, cum susține recurenta, sau, în limita sumei de 220.169,89 RON, drept plată necuvenită la momentul validării cererilor de rambursare, cum intimata-pârâtă a reținut prin titlul de creanță reprezentat de Procesul Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/09.10.2017.

Înalta Curte constată că prima instanță a realizat o corectă interpretare a normei legale mai sus amintite, validând raționamentul și modalitatea de aplicare a legii de către intimați.

În concret, Ghidul Solicitantului 2013 prevede în capitolul 3.1.4. intitulat Plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul regulile generale de decontare a cheltuielilor cu personalul:

"Astfel, conform pct. 3.1.4. (Plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul):

"1. Reguli generale de decontare a cheltuielilor cu personalul

1.1 Pentru evidența corectă a personalului, beneficiarii vor întocmi și actualiza ori de câte ori este necesar lista experților implicați în implementarea proiectului.

Beneficiarul va completa lista experților pentru toți experții angajați.

1.2 În vederea justificării activităților derulate, experții implicați în realizarea proiectului, respectiv cei din echipa de implementare și cei din echipa de management, vor întocmi lunar fișe de pontaj și rapoarte de activitate.

Modelele fișei de pontaj și a raportului de activitate vor fi puse la dispoziția beneficiarilor de către Autoritatea de Management.

Fișele de pontaj și rapoartele de activitate ale experților se supun avizării managerului de proiect.

1.3 În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună."

Tot în această secțiune a Ghidului sunt inserate tabele în care sunt indicate nivelurile maximale ale remunerării personalului, fiind menționată expres "Remunerare maximă lunară" și "Remunerare maximă zilnică".

În aceste condiții, apare evident faptul că remunerarea maximă lunară are în vedere o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună, iar remunerarea maximă zilnică are în vedere ziua de lucru de opt ore.

Înalta Curte reține că în conformitate cu dispozițiile art. 112 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 Codul muncii, "Pentru salariații angajați cu normă întreagă durata normală a timpului de muncă este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.", iar potrivit art. 106 alin. (2) "Drepturile salariate se acordă proporțional cu timpul efectiv lucrat, raportat ta drepturile stabilite pentru programul normal de lucru."

O interpretare contrară contravine regulii generale de eligibilitate a cheltuielilor (prevăzute la pct. 3.1.3. din același Ghid), aceea de a fi "în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor și un raport optim cost-eficiență".

Înalta Curte va avea în vedere doar cu titlu informativ faptul că în Ghidul Solicitantului 2014 s-a detaliat prevederea din capitolul 3.1.4. Plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul, în sensul că "1.3 În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina in baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună, astfel că remunerația lunara se calculează proporțional în raport cu timpul lucrat."

Deși această detaliere nu exista în ghidul aferent perioadei 2007-2013, o astfel de specificare vine să întărească modul de interpretare a normei anterioare, interpretare care rezulta însă cu suficiență din modul de reglementare folosit de legiuitor, prin stabilirea unui nivel maxim al remunerației, aplicabil evident în cazul în care și activitatea este prestată integral, cu un contract individual de muncă încheiat pentru 21 de zile lucrătoare pe lună și o zi de lucru de 8 ore.

Mai reține Înalta Curte faptul că dispozițiile Ghidului Solicitantului-Condiții Generale nu specifică că paragraful 3.1.4 se aplică doar în situația în care ulterior încheierii contractelor individuale de muncă, pe durata implementării proiectului, pentru experții proiectului se schimbă durata timpului de lucru de la 8 ore/zi la o normă de lucru fracționata. Cu alte cuvinte, aplicabilitatea acestui paragraf situației experților în cauză nu este exclusă de plano.

Nu în ultimul rând, trebuie avut în vedere și argumentul de interpretare logică prin reducerea la absurd, folosit de către intimat: într-o interpretare contrară, s-ar ajunge la situația potrivit căreia activitatea normată de 8 ore/zi ar fi împărțită între doi salariați cu fracțiune de normă de 4 ore/zi, ambii putând beneficia de plafonul maxim, ceea ce nu poate fi acceptat.

De asemenea, plafonul maxim prevăzut de Ghidul solicitantului - Condiții generale 2013 privește costurile per activitate, adică un cost generic al resursei umane pentru implementarea proiectului, astfel că, atunci când activitatea presupune un volum de muncă de 1 oră/zi, ar fi excesiv - și vădit contrar principiului raportului optim cost - eficiență - a se considera că bugetul alocat activității beneficiarului poate rămâne același ca în cazul în care activitatea ar fi presupus un volum de muncă de 8 ore/zi. Prin urmare, opțiunea reclamantei de a-și desfășura activitatea cu angajați part-time nu poate determina o altă abordare a modului de calcul al costurilor eligibile.

Prin urmare, Înalta Curte reține că din interpretarea sistematică a prevederilor capitolului 3.1.4, pct. 1.3, pct. 3 și pct. 4 din Ghidului solicitantului – Condiții generale 2013 rezultă că mecanismele de decontare a cheltuielilor cu personalul sunt structurate în funcție de două principale repere: (a) cel al unei remunerări determinate în considerarea unei activități efectuate integral – echivalentul unui contract de muncă cu normă întreagă și (b) cel al unei remunerări determinate în considerarea unei activități zilnice efectuate parțial - echivalentul unui contract de muncă cu timp parțial.

Fiecare dintre aceste repere implică un mecanism distinct de calcul al cheltuielii realizate cu personalul, în sensul că, în ipoteza încadrării expertului cu normă întreagă, remunerarea maximă prevăzută de ghid este calculată prin raportare la retribuția zilnică/lunară, în timp ce, în cazul încadrării expertului cu timp parțial, decontarea se va realiza pe baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună (respectiv o împărțire a bugetului detaliat la 168 ore/lună).

Pe de altă parte, identificarea mecanismului aplicabil procedurii de calcul a cuantumului cheltuielilor eligibile, în cadrul fiecărui proiect în parte, este determinată de individualizarea dată de solicitant duratei muncii pe care echipa de implementare urmează să o desfășoare în cadrul proiectului, în cuprinsul cererii de finanțare și a bugetului detaliat al proiectului. Relevante din această perspectivă sunt și prevederile art. 105 alin. (2) din Codul muncii care reglementează o prezumție legală, potrivit căreia în condițiile în care nu este specificată durata muncii și repartizarea programului de lucru, condițiile în care se poate modifica programul de lucru și interdicția de a efectua ore suplimentare, cu excepția cazurilor de forță majoră sau pentru alte lucrări urgente destinate prevenirii producerii unor accidente ori înlăturării consecințelor acestora, se prezumă existența unui raport de muncă încheiate pentru o normă întreagă.

Or, întrucât nici în cuprinsul cererii de finanțare și nici în bugetul detaliat, recurenta nu a specificat faptul că încadrarea resursei umane și a personalului administrativ implicat în implementarea proiectului era una cu timp parțial, raționamentul judecătorului fondului ce a fost construit în jurul prezumției unei încadrări a personalului într-o activitate cu normă întreagă este unul în conformitate cu spiritul și litera Ghidului solicitantului – Condiții generale 2013, dar și cu prevederile Contractului de finanțare nr. x/19.05.2014.

Din această perspectivă, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 15 alin. (1) din sus indicatul contract de finanțare: "Următoarele documente sunt anexate la prezentul Contract și constituie parte integrantă a contractului de finanțare, având aceeași forță juridică: Anexa 1 – Cererea de finanțare, Anexa 2 – Bugetul proiectului sintetic și detaliat, Anexa 3 – Acord de parteneriat, Anexa 4 – CV-urile echipei de management și experților pe termen lung."

Totodată, potrivit art. 4 – Eligibilitatea cheltuielilor, din Contractul de finanțare nr. x/19.05.2014: "Cheltuielile angajate în perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condițiile stabilite de: ... Ghidul Solicitantului – condiții generale și specifice, Instrucțiunile și deciziile AMPOSDRU."

Nu pot fi reținute alegațiile recurentei privind o modificare a structurii formularelor de raportare (cererea de finanțare și bugetul detaliat), ce ar fi survenit ulterior emiterii cererilor de rambursare nr. x și nr. 2, câtă vreme nimic nu a împiedicat recurenta să insereze mențiuni privind durata muncii în rubricile deja existente în formularul cererii de finanțare, la data formulării acesteia.

De asemenea, Înalta Curte observă că, deși recurenta evocă prevederile art. 15 alin. (2) din Contractul de finanțare nr. x/19.05.2014, tinzând la susținerea tezei unei contradicții între prevederile Contractului de finanțare și cele ale anexelor, aceasta nu dezvoltă un astfel de argument în sensul indicării contradicțiilor, motiv pentru care invocarea unui astfel de text contractual este una pur formală.

În acest context, nu este relevant dacă acel calcul realizat de recurentă în vederea formulării cererilor de rambursare nr. x și nr. 2 a fost sau nu conform mecanismului incident ipotezei activității zilnice efectuate parțial, câtă vreme nu acesta era mecanismul prevăzut contractual, anterior semnării Actului Adițional nr. 1, în vederea determinării cuantumului cheltuielilor eligibile cu resursă umană și personal administrativ (mecanismul incident fiind cel aferent activități cu normă întreagă). Tratamentul diferențiat al cererilor de rambursare implementate anterior încheierii Actului Adițional nr. 1, față de cele ulterioare unui astfel de moment, este justificat de modificarea mecanismului de calcul al sus indicatelor cheltuieli, modificare generată de stabilirea bazei retribuției echivalente pe oră.

Pe cale de consecință, chiar dacă recurenta a prezentat înscrisuri pentru fiecare cheltuială de personal, nu se poate susține teza unui caracter eligibil al celor ce au fost calculate prin aplicarea unui mecanism străin de prevederile contractului de finanțare, în vigoare la momentul emiterii cererilor de rambursare nr. x și nr. 2, lipsa, la data emiterii acestora, a mențiunilor privind retribuția echivalentă pe oră, generând o imposibilitate a verificării încadrării în plafoanele maxime decontate, conform Ghidului Solicitantului – Condiții Generale 2013, capitolului 3.1.4.

Nu poate fi ignorat nici faptul că potrivit art. 6, lit. A) alin. (1) din Contractul de finanțare: "Beneficiarul, în calitate de semnatar al contractului, are responsabilitatea pentru implementarea proiectului", iar analiza realizată de echipa de verificare și aprobarea la plată a cererilor de rambursare nu pot nici exonera beneficiarul de o astfel de răspundere și nici consolida documentele implementării într-o manieră care să excludă controlul ulterior realizat conform art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, mai ales în ipoteza apariției unei suspiciuni de neregulă.

Din această din urmă perspectivă, contrar celor afirmate de recurentă și în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că emiterea Procesului Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/09.10.2017 nu s-a realizat exclusiv în considerarea unei simple suspiciuni de neregulă (ce, în esență, reprezintă doar actul de învestire al autorității pârâte), ci a fost rezultatul unei proceduri efective de control realizate în mod concret de echipa de control din cadrul Direcției Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației.

Pe cale de consecință, întrucât calculul cheltuielilor cu personalul implicat în implementarea proiectului "CLIO – Program masteral în Valorizarea Patrimoniului" a fost realizat de recurentă prin aplicarea unui mecanism eronat, extrinsec prevederilor contractului de finanțare, ce a generat o imposibilitate a verificării sumelor solicitate prin cererile de rambursare nr. x și nr. 2 în plafoanele maximale decontate conform prevederilor Ghidului Solicitantului – Condiții Generale 2013, în mod legal prima instanță a statuat că sunt îndeplinite condițiile stipulate în art. 2 alin. (1) lit. a). din O.U.G. nr. 66/2011, spre a califica cererile de rambursare drept abateri ce intră în categoria neregulilor reglementate de un astfel de text normativ, cheltuielile în sumă totală de 220.169,89 RON având natura juridică a unor cheltuieli neeligibile.

Față de aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul formulat în cauză va fi respins ca nefondat, iar hotărârea atacată va fi păstrată ca legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 4917 din 27 noiembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 februarie 2022.