ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4008/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII -a contencios administrativ și fiscal la data de 11.05.2018, reclamanta A. a contestat Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat cu numărul x/29.09.2017, precum și Decizia nr. x/11.12.2017 privind soluționarea contestației depuse de Universitatea "Spiru Haret", înregistrată la organismul Intermediar Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale cu nr. x/10.11.2017, solicitând, în contradictoriu cu pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale (OI POCU MEN) anularea, în tot, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat cu numărul x/29.09.2017, precum și a Deciziei nr. x/11.12.2017 privind soluționarea contestației și obligarea pârâtei la revocarea măsurii de plată a creanței bugetare în cuantum de 209.625,92 RON și a penalităților și dobânzilor eventual calculate la valoarea debitului, precum și obligarea pârâtei și la plata cheltuielilor de judecată generate de litigiul pendinte.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 4414 din 31 octombrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII -a contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman-Ministerul Educației Naționale, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2 anterior, a declarat recurs reclamanta A., solicitând, întemeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., casarea hotărârii atacate și, în rejudecare cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată. În motivarea căii de atac, a susținut, în esență, recurenta că hotărârea pronunțată de instanța de fond cuprinde motive contradictorii și străine de natura pricinii, ce contravin atât prevederilor Ghidului solicitantului - Cadrul legal de implementare a proiectelor finanțate din fonduri structural europene, cât și documentelor doveditoare prezentate de către recurentă în dovedirea afirmațiilor sale. A arătat recurenta că prima instanță a motivat hotărârea adoptată doar din perspectiva reținerii de către pârâtă a suspiciunii de neregulă, iar nu un fapt dovedit de către echipa de control, care nu a prezentat o cauză concretă a calificării sumelor solicitate spre rambursare prin cererile nr. x și nr. 2 ale Proiectului Europa, drept neeligibile, apreciind, totodată partea că judecătorul fondului a încălcat prevederile art. 22 C. proc. civ. ce stabilesc rolul activ al acestuia. Totodată a menționat recurenta că Ghidul solicitantului reprezintă cadrul legal care stabilește regulile de implementare a proiectelor finanțate din fonduri structurale europene, iar prevederile acestuia, inclusiv cele ale capitolului 3.1.4, ce vizează criteriile de determinare a modului de remunerare a experților implicați în procedura de implementare a unui proiect și plafoanele de plată zilnice și lunare, au fost respectate în întregime de către recurentă, în contextul în care dovada timpului de lucru efectuat de fiecare expert, în cadrul proiectului, a fost realizată prin prezentarea contractelor individuale de munca încheiate cu beneficiarul de proiect, din care rezultă faptul că aceștia au lucrau cu timp parțial și nu cu normă întreagă, dar și a fișelor de pontaj, rapoartelor lunare de activitate, listei cu personalul administrativ și auxiliar, etc.. Învederează că toate aceste documente au fost verificate si analizate de către echipa care a validat la plata cheltuielile solicitate spre rambursare (echipă specializată în demersul de verificare a documentelor justificative aferente cererilor de solicitare la plata și care deține o competență exclusivă pe aceasta latură). Mai afirmă recurenta că dispozițiile Ghidului solicitantului prevăd expres situația remunerației experților care lucrează cu timp parțial, în sensul în care calculul acesteia nu se realizează într-o singură tranșă, ci prin raportare la media de 8 ore pe zi și 21 de zile lucrătoare pe lună, iar detalierea tarifului orar (salariu pe ora) și a numărului de ore expert lucrate lunar (ore raportate) în ștatul de plată aferent fiecărei luni din cele 2 perioade de raportare dovedește, fără echivoc, că salariile brute plătite lunar personalului din echipa de proiect (management, implementare, personal administrativ și auxiliar) nu au depășit plafoanele maxime de referință, prevăzute de Ghidul Solicitantului - Condiții Generale 2013, capitolul 3.1.

Un alt motiv de recurs vizează aspectele reținute de echipa de control drept suspiciuni de neregulă, respectiv faptul că A. nu a respectat prevederile Ghidului solicitantului și că, în cererea de finanțare și în bugetul detaliat nu a fost menționată baza retribuției echivalente pe ora și timpul de lucru/numărul de ore lucrate pentru a se putea verifica încadrarea în plafoanele maxime decontate prevăzute de Ghidul solicitantului. Arată recurenta că cererea de finanțare, aprobată anterior semnării Contractului de finanțare, nu a fost modificata, toți indicatorii tehnici ai proiectului au fost îndepliniți, iar bugetul detaliat a reprezentat un formular anexă a contractului de finanțare, care cuprindea sumele de bani alocate și acceptate de către Minister pentru implementarea Proiectului. În continuare, susține recurenta că la momentul implementării cererilor de rambursare nr. x si nr. 2 ale Proiectului Europa, formularele de raportare (cererea de finanțare și bugetul detaliat) nu prevedeau cele doua rubrici/coloane, respectiv retribuția pe ora și timpul de lucru efectiv lucrat de experți, aceste formulare de raportare modificându-se după 1 an de la momentul demarării proiectului, când cererile de rambursare nr. x si nr. 2 fuseseră deja soluționate. În opinia recurentei, adăugarea celor doua coloane nu poate fi interpretată drept o modificare adusă Contractului de finanțare de Beneficiarul, fiind relevant faptul că Ministerul (AMPOSDRU) este cel care a modificat formularul ce evidenția modalitatea de împărțire a bugetului alocat proiectului respectiv. Modificarea, în sine, a reprezentat o îmbunătățire a formularului, nu o modificare substanțială care să pericliteze implementarea proiectului. Procedeul de calcul al retribuției, pentru fiecare membru/expert, s-a menținut în aceeași modalitate ca și cea aplicată anterior intervenirii modificării, astfel că demersul autorității pârâte, de a aprecia drept neeligibile cheltuielile reținute prin actul administrativ atacat, nu are suport legal sau procedural. 4. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei, intimata - pârâtă Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației a invocat, în principal, excepția nulității recursului, apreciind că argumentele menționate de recurentă nu pot fi încadrate în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar în subsidiar, din perspectiva fondului cauzei, reiterând, în esență, apărările formulate și în fața instanței de fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca fiind temeinică și legală.

Procedura în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494, art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 14 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 16 septembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Dintr-o primă perspectivă, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că, în cadrul procesual al recursului, instanța de control judiciar analizează doar motivele de nelegalitate a hotărârii atacate, conform art. 483, coroborat cu art. 488 C. proc. civ., iar nu și motivele de netemeinicie. Or, în cuprinsul cererii de recurs, reclamanta a prezentat, în repetate rânduri, argumente vizând modalitatea în care instanța de fond a interpretat și apreciat probatoriile administrate în cauză, din perspectiva reținerii caracterului dovedit al anumitor contexte, iar astfel de aspecte nu constituie critici de nelegalitate, ci de netemeinicie a sentinței recurate, astfel încât nu pot fi analizate în cadrul unei căi extraordinare de atac ce nu are caracter devolutiv. De asemenea, Înalta Curte constată că, deși reclamanta A. și-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., criticile expuse nu se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menționat, necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinței recurate ori la existența unor motive contradictorii sau străine cauzei în cuprinsul acesteia. Deși a susținut, pasager, că hotărârea atacată se întemeiază pe motive contradictorii și străine de natura pricinii, reclamanta nu a detaliat această critică, iar argumentația cererii de recurs se subsumează doar greșitei aplicări sau interpretării a dispozițiilor legale incidente, urmând a fi analizată din această perspectivă. Totodată, instanța de control judiciar nu apreciază fondate criticile cuprinse în memoriul de recurs prin intermediul cărora recurenta invocă o încălcare a prevederilor art. 22 C. proc. civ., câtă vreme rolul activ al judecătorului nu presupune ca acesta să se substituie, în orice condiții, în prerogativele părților, care sunt primele ținute să realizeze proba pretențiile deduse judecății, cu atât mai mult în materia contenciosului administrativ, pe calea căruia se tinde la răsturnarea unei prezumții de legalitate de care se bucură, ope legis, actele administrative atacate. Din perspectiva argumentelor ce au fost subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că problema litigioasă din speță, asupra căreia a fost chemată să se pronunțe instanța de contencios administrativ, este, în principal, cea a verificării manierei în care recurenta a implementat, în perioada 14.05.2014 - octombrie 2014, din perspectiva cheltuielilor cu personalul implicat (resurse umane și personal administrativ), Proiectul x, intitulat "Europa 2020" - Program masteral în Diplomație Publică ("Proiectul"), respectiv dacă sumele solicitate prin cererile de rambursare nr. x, versiunea 2, înregistrată la OIPOSDRU MENCS cu nr. x/19.09.2014 și nr. 2, înregistrată la OIPOSDRU MENCS cu nr. x/03.12.2014, îndeplinesc condițiile reglementate de capitolului 3.1.4 din Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013, coroborate cu prevederile contractului de finanțare x, înregistrat la OIPOSDRU MECS cu nr. x/19.05.2014 ("Contractul de finanțare nr. x/19.05.2014") spre a fi considerate drept cheltuieli eligibile, cum susține recurenta, sau, în limita sumei de 213.904 RON, drept plată necuvenită la momentul validării cererilor de rambursare, cum intimata pârâtă a reținut prin titlul de creanță reprezentat de Procesul Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.09.2017. Însușindu-și raționamentul juridic expus de instanța de fond în hotărârea pronunțată, pe care îl apreciază legal și temeinic, Înalta Curte reține că din interpretarea sistematică a prevederilor capitolului 3.1.4, pct. 1.3, pct. 3 și pct. 4 din Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013 rezultă că mecanismele de decontare a cheltuielilor cu personalul sunt structurate în funcție de două principale repere: (a) cel al unei remunerări determinate în considerarea unei activități efectuate integral - echivalentul unui contract de muncă cu normă întreagă și (b) cel al unei remunerări determinate în considerarea unei activități zilnice efectuate parțial - echivalentul unui contract de muncă cu timp parțial. Fiecare dintre aceste repere implică un mecanism distinct de calcul al cheltuielii realizate cu personalul, în sensul că în ipoteza încadrării expertului cu normă întreagă remunerarea maximă prevăzută de ghid este calculată prin raportare la retribuția zilnică/lunară, în timp ce în cazul încadrării expertului cu timp parțial, decontarea se va realiza pe baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună (respectiv o împărțire a bugetului detaliat la 168 ore/lună). Pe de altă parte, identificarea mecanismului aplicabil procedurii de calcul a cuantumului cheltuielilor eligibile, în cadrul fiecărui proiect în parte, este determinată de individualizarea dată de solicitant duratei muncii pe care echipa de implementare urmează să o desfășoare în cadrul proiectului, în cuprinsul cererii de finanțare și a bugetului detaliat al proiectului. Relevante din această perspectivă sunt și prevederile art. 105 alin. (2) din Codul muncii care reglementează o prezumție legală, potrivit căreia în condițiile în care nu este specificată durata muncii și repartizarea programului de lucru, condițiile în care se poate modifica programul de lucru și interdicția de a efectua ore suplimentare, cu excepția cazurilor de forță majoră sau pentru alte lucrări urgente destinate prevenirii producerii unor accidente ori înlăturării consecințelor acestora, se prezumă existența unui raport de muncă încheiate pentru o normă întreagă. Or, întrucât în cuprinsul cererii de finanțare nr. x, recurenta nu a specificat faptul că încadrarea resursei umane și a personalului administrativ implicat în implementarea proiectului era una cu timp parțial (neexistând astfel de mențiuni nici în rubrica Managementul proiectului, nici în rubrica Justificarea bugetului cererii de finanțare și nici în altă rubrică a cererii de finanțare), raționamentul judecătorului fondului ce a fost construit în jurul prezumției unei încadrări a personalului într-o activitate cu normă întreagă este unul în conformitate cu spiritul și litera Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013, dar și cu prevederile Contractului de finanțare nr. x/19.05.2014. Din această perspectivă, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 15 alin. (1) din sus indicatul contract de finanțare: Următoarele documente sunt anexate la prezentul Contract și constituie parte integrantă a contractului de finanțare, având aceeași forță juridică: Anexa 1 - Cererea de finanțare, Anexa 2 - Bugetul proiectului sintetic și detaliat, Anexa 3 - Acord de parteneriat, Anexa 4 - CV-urile echipei de management și experților pe termen lung. Totodată, potrivit art. 4 - Eligibilitatea cheltuielilor, din Contractul de finanțare nr. x/19.05.2014: Cheltuielile angajate în perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condițiile stabilite de: ... Ghidul Solicitantului - condiții generale și specifice, Instrucțiunile și deciziile AMPOSDRU." Nu pot fi reținute alegațiile recurentei privind o modificare a structurii formularelor de raportare (cererea de finanțare și bugetul detaliat), ce ar fi survenit ulterior emiterii cererilor de rambursare nr. x și nr. 2, câtă vreme nimic nu a împiedicat recurenta să insereze mențiuni privind durata muncii în rubricile deja existente în formularul cererii de finanțare nr. x, la data formulării acesteia, aspectele dezvoltate de recurentă prin memoriul de recurs, pe tema modificărilor aduse formularelor, fiind, în esență, străine de neregula reținută prin actul administrativ atacat în litigiul pendinte, după cum corect a reținut, de altfel și prima instanță. De asemenea, Înalta Curte observă că, deși recurenta evocă prevederile art. 15 alin. (2) din Contractul de finanțare nr. x/19.05.2014, tinzând la susținerea tezei unei contradicții între prevederile Contractului de finanțare și cele ale anexelor, aceasta nu dezvoltă un astfel de argument în sensul indicării contradicțiilor, motiv pentru care invocarea unui astfel de text contractual este una pur formală. În acest context, nu este relevant dacă acel calculul realizat de recurentă în vederea formulării cererilor de rambursare nr. x și nr. 2 a fost sau nu conform mecanismului incident ipotezei activității zilnice efectuate parțial, câtă vreme nu acesta era mecanismul prevăzut contractual, anterior semnării Actului Adițional nr. 1, în vederea determinării cuantumului cheltuielilor eligibile cu resursă umană și personal administrativ (mecanismul incident fiind cel aferent activități cu normă întreagă). Tratamentul diferențiat al cererilor de rambursare implementate anterior încheierii Actului Adițional nr. 1, față de cele ulterioare unui astfel de moment, este justificat de modificarea mecanismului de calcul al sus indicatelor cheltuieli, modificare generată de stabilirea bazei retribuției echivalente pe oră. Pe cale de consecință, chiar dacă recurenta a prezentat înscrisuri pentru fiecare cheltuială de personal, nu se poate susține teza unui caracter eligibil al celor ce au fost calculate prin aplicarea unui mecanism străin de prevederile contractului de finanțare, în vigoare la momentul emiterii cererilor de rambursare nr. x și nr. 2, lipsa, la data emiterii acestora, a mențiunilor privind retribuția echivalentă pe oră, generând o imposibilitate a verificării încadrării în plafoanele maxime decontate, conform Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2013, capitolului 3.1.4. Nu poate fi ignorat nici faptul că potrivit art. 6, lit. A) alin. (1) din Contractul de finanțare: Beneficiarul, în calitate de semnatar al contractului, are responsabilitatea pentru implementarea proiectului, iar analiza realizată de echipa de verificare și aprobarea la plată a cererilor de rambursare nu pot nici exonera beneficiarul de o astfel de răspundere și nici consolida documentele implementării într-o manieră care să excludă controlul ulterior realizat conform art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, mai ales în ipoteza apariției unei suspiciuni de neregulă. Din această din urmă perspectivă, contrar celor afirmate de recurentă, Înalta Curte reține că, astfel cum de altfel a învederat și judecătorul fondului, emiterea Procesului Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/29.09.2017 nu s-a realizat exclusiv în considerarea unei simple suspiciuni de neregulă (ce, în esență, reprezintă doar actul de învestire al autorității pârâte) ci a fost rezultatul unei proceduri efective de control realizate în mod concret de echipa de control din cadrul Direcției Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației. Pe cale de consecință, întrucât calculul cheltuielilor cu personalul implicat în implementarea proiectului "Europa 2020" - Program masteral în Diplomație Publică (resurse umane și personal administrativ) a fost realizat de recurentă prin aplicarea unui mecanism eronat, extrinsec prevederilor contractului de finanțare, ce a generat o imposibilitate a verificării sumelor solicitate prin cererile de rambursare nr. x și nr. 2 în plafoanele maximale decontate conform prevederilor Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2013, în mod legal prima instanță a statuat că sunt îndeplinite condițiile stipulate în art. 2 alin. (1) lit. a). din O.U.G. nr. 66/2011, spre a califica sus indicatele cereri de rambursare drept abateri ce intră în categoria neregulilor reglementate de un astfel de text normativ, cheltuielile în sumă totală de 213.904 RON având natura juridică a unor cheltuieli neeligibile. În concluzie, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, aceasta fiind apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivelor de casare invocate de aceasta, legalitatea soluției pronunțate de judecătorul fondului fiind confirmată de către instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 4414 din 31 octombrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII -a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,