ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 484/2023

HOTĂRÂRE

02.03.2023

CAMERĂ

civil_2

RĂSFOIEȘTE: Înalta Curte de Casație și Justiție · 2023
DESCARCĂ: PDF · DOCX 🔒 Pro

Citează această cauză

ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 484/2023 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2023)

Ședința publică din data de 2 martie 2023

Asupra conflictului negativ de competență de față, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 1 noiembrie 2021 pe rolul Tribunalul Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții MUNICIPIUL HUNEDOARA, CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, PRIMARUL MUNICIPIULUI HUNEDOARA și B. S.R.L., a solicitat anularea în parte a procesului-verbal nr. x/07.09.2021, emis de CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, respectiv în ceea ce privește calificarea ofertei nr. 1 înregistrată sub nr. x/06.09.2021, depusă de B. S.R.L., ca ofertă valabilă, anularea procesului-verbal nr. x/07.09.2021, emis de CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, anularea raportului nr. x/07.09.2021, întocmit de comisia de evaluare a ofertelor și anularea deciziei comisiei de evaluare de declarare a ofertei câștigătoare și comunicării aferente nr. 70050/08.09.2021, toate emise în cadrul procedurii de licitație publică deschisă, organizată în data de 7 septembrie 2021 de MUNICIPIUL HUNEDOARA, în vederea concesionării terenului în suprafață de 3.837 mp situat în MUNICIPIUL HUNEDOARA, B-dul. x nr. 5, județul Hunedoara, înscris în C.F. nr. x Hunedoara, nr. cadastral x, aparținând domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA, în vederea construirii unui complex comercial; obligarea autorității administrative să emită o decizie prin care să desemneze oferta numărul 2 înregistrată sub nr. x/06.09.2021 depusă de reclamantă ca ofertă câștigătoare și în consecință să încheie contractul de concesiune vizând terenul în suprafață de 3.837 mp, situat în MUNICIPIUL HUNEDOARA, B-dul x nr. 5, județul Hunedoara, înscris în C.F. nr. x Hunedoara, nr. cad. x, aparținând domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA, cu cheltuieli de judecată.

Pârâta B. S.R.L., prin întâmpinare, a invocat excepția necompetenței materiale și teritoriale a Tribunalului Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal. A arătat că litigiul privește strict atribuirea unui contract de concesiune având ca obiect un teren din domeniul privat al Unității Administrativ-Teritoriale Municipiul Hunedoara.

Și pârâții MUNICIPIUL HUNEDOARA PRIN PRIMAR, PRIMARUL MUNICIPIULUI HUNEDOARA și CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA au formulat întâmpinare, prin care au invocat excepția necompetenței materiale a Tribunalului Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal, arătând că terenul ce va fi concesionat, ca urmare a licitației organizate la 7 septembrie 2021, aparține domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA, conform extrasului de carte funciară nr. x Hunedoara.

Tribunalul Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 233/PI din 4 martie 2022, a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții MUNICIPIUL HUNEDOARA, CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, PRIMARUL MUNICIPIULUI HUNEDOARA și B. S.R.L., în favoarea Tribunalului Hunedoara.

Tribunalul Timiș a observat că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public, iar conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raport uri juridice.

Autoritatea publică este definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

Întrucât este în discuție un bun ce aparține domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA, Tribunalul Timiș a considerat că pârâtul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA nu a acționat în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, ci în calitate de administrator al domeniului privat al localității, practic în exercitarea atribuțiilor de proprietar.

Astfel, instanța de judecată a arătat că actele întocmite de Comisia de licitație nu pot fi calificate ca și acte administrative, deoarece nu sunt emise în regim de putere publică, CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA comportându-se ca și un proprietar care a decis să concesioneze bunul și a stabilit cerințele impuse pentru concesiune, cu procedura de urmat, în acest sens fiind și prevederile art. 354 din Codul administrativ. Prin urmare, concesionarea terenurilor proprietate privată a municipiului nu face obiectul contractelor administrative în accepțiunea Legii nr. 554/2004, pentru a se supune acestei legi, iar o atare competență a instanței de contencios administrativ nu este prevăzută în privința acestor bunuri nici prin legi speciale.

Tribunalul Timiș a apreciat că sunt relevante în speță prevederile art. 355 din Codul administrativ, potrivit cărora bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel. Așadar, contractele privind bunurile din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale sunt supuse jurisdicției de drept comun.

Pentru aceste considerente, Tribunalul Timiș a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Hunedoara, concluzionând în sensul că actele a căror anulare se solicită prin cererea introductivă nu sunt acte administrative și, pe cale de consecință, nu pot fi cenzurate de jurisdicția de contencios administrativ.

Prin sentința civilă nr. 519/CA/2022 din 11 octombrie 2022, pronunțată de Tribunalul Hunedoara – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2021, s-a admis excepția necompetenței materiale funcționale a secției a II-a civile, de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Hunedoara și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea secției I civile a Tribunalului Hunedoara; s-a respins ca neîntemeiată excepția necompetenței teritoriale.

În argumentarea acestei soluții s-a arătat că reclamanta contestă rezultatul procedurii de licitație publică deschisă, organizată în vederea concesionării terenului în suprafață de 3837 mp situat în Municipiul Hunedoara. De asemenea, solicită obligarea autorității administrative să desemneze câștigătoare oferta reclamantei și să încheie cu aceasta contractul de concesiune vizând imobilul respectiv. S-a reținut că bunul ce face obiectul concesiunii aparține domeniului privat al Municipiului Hunedoara, conform mențiunilor din cartea funciară nr. x Hunedoara.

Fiind în discuție un bun ce aparține domeniului privat, rezultă că pârâtul CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA nu a acționat în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, ci în calitate de administrator al domeniului privat al localității, practic în exercitarea atribuțiilor de proprietar.

În aceste condiții, actele întocmite de Comisia de licitație nu reprezintă acte administrative, întrucât nu sunt emise în regim de putere publică, CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA comportându-se ca un proprietar care a decis să concesioneze bunul și a stabilit cerințele impuse pentru concesiune, cu procedura de urmat. Au fost evocate prevederile art. 354 din Codul administrativ, potrivit cărora: "(1) Domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor și care nu fac parte din domeniul public. (2) Asupra acestor bunuri, statul sau unitățile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată".

Prin urmare, concesionarea terenurilor proprietate privată a municipiului nu face obiectul contractelor administrative în accepțiunea Legii nr. 554/2004, pentru a se supune acestei legi, iar o atare competență a instanței de contencios administrativ nu este prevăzută în privința acestor bunuri nici prin legi speciale.

Tribunalul Hunedoara – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a mai reținut incidența prevederilor art. 330 din O.U.G. nr. 57/2019 (Codul administrativ), conform cărora: "soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislației privind contenciosul administrativ".

Art. 355 din același act normativ prevede că: "bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel".

În concluzie, contractele privind bunurile din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale sunt supuse jurisdicției de drept comun.

Contrar susținerilor reclamantei, art. 362 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, potrivit căruia "dispozițiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea și darea în folosință gratuită a bunurilor aparținând domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se aplică în mod corespunzător", nu stabilește că procedurii de concesionare a bunurilor proprietate privată i se aplică aceeași procedură pentru concesionarea bunurilor proprietate publică, deoarece sintagma "în mod corespunzător" face ca aceste prevederi să fie aplicabile numai dacă nu contravin altor dispoziții legale, cum sunt cele prevăzute de Legea nr. 554/2004, redate de Tribunalul Hunedoara – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în considerentele sentinței civile nr. 519/CA/2022 din 11 octombrie 2022. Faptul că în cuprinsul documentației de atribuire se face trimitere la competența instanței de contencios administrativ, pentru soluționarea litigiilor ivite în procedură, nu poate avea un asemenea efect, cât timp competența de soluționare a litigiilor este stabilită prin lege.

În considerarea celor ce preced, Tribunalul Hunedoara – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a constatat că litigiul dedus judecății nu este unul de drept public, de competența instanței de contencios administrativ, ci este unul de drept privat, de competența instanței civile de drept comun, motiv pentru care, a admis excepția necompetenței materiale funcționale a secției a II-a civile, de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Hunedoara și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea secției I civile a Tribunalului Hunedoara.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Hunedoara – secția I civilă, sub nr. x/2021*, la data de 9 noiembrie 2022.

Prin sentința civilă nr. 1789/2022 din 23 decembrie 2022, pronunțată de Tribunalul Hunedoara – secția I civilă, în dosarul nr. x/2021, s-a admis excepția de necompetență materială a Tribunalului Hunedoara și, pe cale de consecință, s-a declinat competența de soluționare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții B. S.R.L., CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, MUNICIPIUL HUNEDOARA și PRIMARUL MUNICIPIULUI HUNEDOARA, în favoarea Tribunalului Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal; s-a constatat existența unui conflict de competență, s-a suspendat judecarea cauzei și s-a trimis dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea pronunțării regulatorului de competență.

Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul Hunedoara – secția I civilă a reținut că obiectul cauzei îl constituie legalitatea actelor administrative unilaterale emise de pârâtul MUNICIPIUL HUNEDOARA, prin reprezentanții săi, în cadrul procedurii de licitație publică organizată pentru concesionarea unui imobil - teren -, aparținând domeniul său privat, în scopul edificării unui complex comercial, precum și corectitudinea desfășurării acestei licitații în urma căreia a fost declarată câștigătoare oferta nr. 1, depusă de pârâta B. S.R.L. Timișoara.

Așadar, obiectul litigiului vizează actele administrative prealabile încheierii unui contract de concesiune și, nicidecum, legalitatea și temeinicia unui asemenea contract - concesiunea, ca drept real a proprietății publice, reglementat de prevederile C. civ.

Mai mult, prin acțiunea inițiată reclamanta tinde la obligarea autorității administrative concedente de a emite o decizie, prin care să desemneze oferta sa de concesionare a terenului respectiv, ca fiind oferta legal câștigătoare a licitației, astfel încât să încheie cu aceasta contractul de concesiune, cererea sa, în acest sens, vizând instituirea unei obligații de a face.

Or, potrivit art. 362 din Codul administrativ, dispozițiile referitoare la concesionarea bunurilor ce aparțin domeniului public al statului sau unității sale administrativ teritoriale se aplică corespunzător și concesionării bunurilor proprietate privată a statului sau unității sale administrativ teritoriale, iar potrivit art. 330 din același cod, soluționarea litigiilor care vizează atribuirea contractelor de concesiune se soluționează potrivit legislației privind contenciosul administrativ.

Prin urmare, indiferent dacă obiectul concesiunii aparține domeniului public sau privat al statului ori unităților sale administrativ-teritoriale, legalitatea procedurii concesionării acestuia intră în competența instanței de contencios administrativ, fiind, prin esența ei, de natură administrativă, iar actele emise, în toate etapele pe care această procedură le presupune, sunt de sorginte administrativă.

Apreciind că nu e competent material să soluționeze cauza și nici teritorial, raportat la prevederile Legii nr. 554/2004, Tribunalul Hunedoara – secția I civilă a concluzionat că aparține instanței inițial sesizate, respectiv Tribunalului Timiș – secția contencios administrativ și fiscal, competența de soluționare a cauzei.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția a II-a Civilă la data de 20 ianuarie 2023.

Înalta Curte, constatând existența unui conflict negativ de competență între cele două instanțe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeași pricină, în temeiul dispozițiilor art. 135 alin. (1) și (4) din C. proc. civ., va pronunța regulatorul de competență și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.R.L. a solicitat anularea în parte a procesului-verbal nr. x/07.09.2021, emis de CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA (în ceea ce privește calificarea ofertei nr. 1 înregistrată sub nr. x/06.09.2021, depuse de B. S.R.L. ca ofertă valabilă) și a procesului-verbal nr. x/07.09.2021, emis de CONSILIUL LOCAL AL MUNICIPIULUI HUNEDOARA. De asemenea, a solicitat anularea raportului nr. x/07.09.2021, întocmit de comisia de evaluare a ofertelor, a deciziei comisiei de evaluare de declarare a ofertei câștigătoare și a comunicării aferente nr. 70050/08.09.2021, toate emise în cadrul procedurii de licitație publică deschisă, organizată în data de 7 septembrie 2021 de MUNICIPIUL HUNEDOARA, în vederea concesionării terenului în suprafață de 3.837 mp situat în MUNICIPIUL HUNEDOARA, B-dul. x nr. 5, jud. Hunedoara, înscris în C.F. nr. x Hunedoara, nr. cadastral x, aparținând domeniului privat al MUNICIPIULUI HUNEDOARA.

Art. 362 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ reglementează modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată și are următorul conținut:

"(1) Bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, concesionate ori închiriate.

(2) Bunurile proprietate privată a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în folosință gratuită, pe termen limitat, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.

(3) Dispozițiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea și darea în folosință gratuită a bunurilor aparținând domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se aplică în mod corespunzător".

Înalta Curte reține că procedura de licitație publică deschisă organizată în data de 7 septembrie 2021 de MUNICIPIUL HUNEDOARA a fost realizată în conformitate cu regulile de drept public, potrivit prevederii exprese din cuprinsul art. 362 alin. (3) din Codul administrativ.

Prin urmare, părțile implicate în acest demers nu s-au aflat pe poziție de egalitate, autoritatea publică care a organizat licitația publică fiind într-o postură superioară, avându-se în vedere, pe de o parte, obiectul concesiunii, iar pe de altă parte, procedura urmată.

În aceste condiții, nu se poate susține cu temei că părțile se află în raporturi juridice de drept privat.

Procesele-verbale a căror anulare se solicită și decizia comisiei de evaluare de declarare a ofertei câștigătoare constituie acte administrative, și anume acte unilaterale cu caracter individual (ce vizează ofertele declarate valide, respectiv adjudecatarul licitației) emise de o autoritate publică (autoritatea contractantă – concedentul), în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii (concedentul fiind obligat să urmeze procedura de concesiune stabilită prin dispozițiile Codului administrativ), care dau naștere (vocație adjudecatarului la încheierea contractului de concesiune), modifică sau sting raporturi juridice.

În conformitate cu dispozițiile art. 330 din Codul administrativ, "soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislației privind contenciosul administrativ".

De asemenea, art. 355 din cod stabilește că "bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel".

Or, prin lege se prevede altfel, întrucât dispozițiile art. 362 alin. (3) din Codul administrativ, vizând concesionarea bunurilor din domeniul privat, fac trimitere expresă la procedura de concesionare a bunurilor proprietate publică, nefiind excluse din cuprinsul trimiterii prevederile art. 330 din același cod, legate de competența instanței de contencios administrativ în soluționarea litigiilor ivite în procedura de concesionare.

Se cuvine a fi menționat și faptul că în cuprinsul documentației de atribuire aferente licitației, la secțiunea "Modul de utilizare al căilor de atac", autoritatea contractantă precizează că soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate privată, precum și a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislației privind contenciosul administrativ.

Cu privire la competența teritorială, Înalta Curte reține că potrivit art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, "reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său".

Întrucât reclamanta A. S.R.L. are sediul în Municipiul Timișoara, în mod corect a fost sesizat Tribunalului Timiș.

Față de cele arătate, în aplicarea dispozițiilor art. 330 și art. 362 alin. (3) din Codul administrativ, art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecății.