ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 986/2023

Ședința publică din data de 22 februarie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 02.08.2022 pe rolul Curții de Apel Oradea – secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Autoritatea Vamală Română - Direcția Regională Vamală București - Serviciul proceduri vamale și în domeniul produselor accizabile - Biroul Autorizări Mari Contribuabili, a solicitat anularea actului emis de pârât sub nr. x/13.07.2022 și obligarea acestuia la emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună admiterea cererilor reclamantei având numerele 238, 240 și 242 din 18.05.2022 și, pe cale de consecință, eliberarea autorizațiilor de utilizator final pentru oțet, alcool etilic complet denaturat și alcool etilic tehnic complet denaturat.

Prin sentința nr. 221/CA/2022 din data de 12 octombrie 2022, Curtea de Apel Oradea – secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale invocată din oficiu și a declinat competența de soluționare a acțiunii formulate de reclamanta S.C. A. S.A. Păntășești, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Autoritatea Vamală Română - Direcția Regională Vamală București - Serviciul proceduri vamale și în domeniul produselor accizabile - Biroul Autorizări Mari Contribuabili, în favoarea Tribunalului Bihor, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel Oradea a reținut că prin adresa nr. x/13.07.2022 pârâta a refuzat eliberarea autorizației de utilizator final în favoarea reclamantei pe motiv că nu ar fi îndeplinită condiția ca solicitantul să nu înregistreze obligații fiscale restante la bugetul general consolidat.

Împotriva acestui refuz pe care reclamanta l-a apreciat ca fiind nejustificat, aceasta a formulat plângere prealabilă care a fost respinsă de pârâtă prin Decizia nr. 30/19.08.2022 .

Conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ... "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Din interpretarea acestei dispoziții legale rezultă că legiuitorul a instituit două criterii de determinare a competenței materiale în cazul litigiilor de contencios administrativ, respectiv criteriul rangului autorității publice emitente a actului administrativ atacat și criteriul valoric.

De asemenea, instanța a constatat că din interpretarea aceluiași text de lege rezultă că primul criteriu, cel al rangului autorității emitente este unul general, comun acțiunilor în contencios administrativ, pe când criteriul valoric este unul special, aplicabil numai în privința acțiunilor având ca obiect taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

În speță, instanța a constatat că acțiunea are ca obiect obligarea pârâtei la emiterea unui act administrativ, nefiind o cauză având ca obiect taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

Prin urmare, nu este aplicabil criteriul valoric ci criteriul rangului autorității publice emitente.

În ceea ce privește emitentul actelor administrative atacate precum și persoana care se solicită a fi obligată la emiterea unor acte administrative, instanța a constatat că din cuprinsul adresei nr. x/13.07.2022 și a Deciziei nr. 30/19.08.2022 reiese că acesta este Direcția Regională Vamală București, chiar dacă în cuprinsul antetului actelor menționate se menționează și Ministerul Finanțelor și Autoritatea Vamală Română.

Potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 237/2022 privind organizarea și funcționarea Autorității Vamale Române și pentru modificarea pct. 1 de la lit. C) din cadrul anexei nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 791/2009 privind condițiile pentru certificarea aeroporturilor civile internaționale sau deschise traficului aerian internațional "Autoritatea Vamală Română, denumită în continuare Autoritatea, se organizează și funcționează în subordinea Ministerului Finanțelor, ca organ de specialitate al administrației publice centrale în domeniul vamal, instituție publică cu personalitate juridică".

Conform art. 10 alin. (1) - (3) din același act normativ, "Autoritatea este formată din aparat central și structuri teritoriale, fără personalitate juridică.

(2) Structura organizatorică a Autorității este prevăzută în anexa nr. 2.

(3) Direcțiile regionale vamale și aria de competență a acestora sunt cele prevăzute în anexa nr. 3."

Din interpretarea sistematică a acestor dispoziții legale rezultă că organul de specialitate al administrației publice centrale în domeniul vamal este Autoritatea Vamală Română pe când direcțiile regionale vamale, printre care se regăsește și pârâta Direcția Regională Vamală București, sunt structuri teritoriale ale autorității, adică autorități publice locale în sensul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 1 alin. (1) și (2) din Ordinul nr. 1329/2022 privind procedura și condițiile în care se realizează autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistrați, a expeditorilor înregistrați și a importatorilor autorizați, statuează că:

(1) Autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistrați, a expeditorilor înregistrați și a importatorilor autorizați se realizează de către direcția regională vamală în a cărei rază de competență își are sediul/domiciliul solicitantul.

(2) Prin excepție de la alin. (1), în cazul persoanelor încadrate în categoria mari contribuabili, autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistrați, a expeditorilor înregistrați și a importatorilor autorizați se realizează de către Direcția Regională Vamală București.

Din interpretarea sistematică a acestor dispoziții legale rezultă că regula în materia autorizării antrepozitelor fiscale o constituie competența direcției regionale vamale în a cărei rază de competență își are sediul solicitantul iar excepția o constituie competența Direcției Regionale Vamale București în cazul cererilor depuse de marii contribuabili.

Instanța a avut în vedere că deși pârâta are o competență specială, la nivel national, în ceea ce privește cererile depuse de marii contribuabili, existența unei astfel de atribuții speciale nu determină consecința conferirii rangului de autoritate publică centrală în favoarea pârâtei.

Sub acest aspect, instanța a reținut că pentru determinarea rangului autorității publice emitente în sistemul administrației publice este necesar să fie avut în vedere locul respectivei autorități publice în sistemul administrativ, așa cum i-a fost acesta conferit de legiuitor, și ansamblul atribuțiilor conferite de lege.

Prin urmare, existența unei singure atribuții speciale care este similară cu atribuțiile unei alte categorii a administrației nu poate avea consecințe cu privire la rangul autorității publice, nici chiar dacă litigiul se poartă tocmai în legătură cu îndeplinirea respectivei atribuții.

Astfel, instanța a reținut că pârâta Direcția Regională Vamală București, în calitate de emitentă a actelor atacate și de autoritate publică competentă să emită acte administrative de natura celor solicitate de reclamantă, este o autoritate teritorială, adică locală și nu una centrală, astfel că îi revine tribunalului competența soluționării acțiunii.

Prin urmare, instanța a admis excepția necompetenței materiale invocate din oficiu și a declinat competența în favoarea Tribunalului Bihor, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor – secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 17.10.2022, în urma declinării de competență, dispusă prin sentința nr. 221/CA/12.10.2022 a Curții de Apel Oradea, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Ministerul Finanțelor Publice – Autoritatea Vamală Română - Direcția Regională Vamală București - Serviciul Proceduri Vamale și în Domeniul Produselor Accizabile - Biroul Autorizări Mari Contribuabili ca, prin sentința ce se va pronunța să se dispună anularea actului administrativ nr. 10255/13.07.2022 și obligarea pârâtei la emiterea unui nou act administrativ prin care să dispună admiterea cererilor cu nr. x din 18.05.2022 cu consecința eliberării autorizațiilor de utilizator final ale societății reclamante pentru produsele finite: oțet, alcool etilic complet denaturat și alcool etilic tehnic complet denaturat.

De asemenea, prin modificarea acțiunii introductive reclamanta a solicitat, la data de 15.09.2022 și anularea Deciziei nr. 30/19.08.2022, prin care a fost respinsă contestația administrativă îndreptată împotriva actelor mai sus menționate.

Prin sentința nr. 795/CA/2022 din data de 13 decembrie 2022, Tribunalul Bihor – secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Bihor – secția de contencios administrativ și fiscal și în consecință a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Oradea – secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul Bihor – secția a III-a contencios administrativ și fiscal a reținut că în conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Văzând acest text de lege și ținând cont de obiectul dedus judecății Tribunalul Bihor a reținut că, litigiul supus analizei privește acte administrative încheiate de autorități publice, nefiind un litigiu care privește taxe și impozite, contribuții datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

Divergența de opinie între Tribunalul Bihor și Curtea de Apel Oradea rezidă în calificarea naturii autorității publice emitente a actului administrativ, în timp ce Curtea de Apel Oradea a apreciat că Direcția Regională Vamală București este structură teritorială a autorității, adică autoritate publică locală în sensul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar Tribunalul a apreciat că în speța dedusă judecății Direcția Regională Vamală București operează ca o autoritate publică centrală în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (1) – Teza a II-a din Legea nr. 554/2004, stabilirea rangului autorității neputându-se face printr-o simplă analiză a denumirii autorității emitente, ci trebuie privită în ansamblu prin raportare la atribuțiile respectiv competențele teritoriale atribuite acelei autorități.

Este adevărat că, luând ca drept reper exclusiv denumirea pârâtei ca "Direcția Regională Vamală București" ne-ar conduce la ideea că această entitate juridică vizează, exclusiv, competența din circumscripția teritorială a Municipiului București, fiind o veritabilă autoritate publică locală. Ori, prin Ordinul Ministerului Finanțelor nr. 1329/30.05.2022 publicat în M. Of. nr. 559/08.06.2022 se instituie o excepție de la regula prevăzută de art. 1 alin. (1) conform căreia autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistrați, a expeditorilor înregistrați și a importatorilor autorizați se realizează de către Direcția Regională Vamală în a cărei rază de competență își sediul/domiciliul solicitantul, stipulând, în mod expres în aliniatul 2 al art. 1 din același act normativ, că persoanele încadrate în categoria marilor contribuabili, autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistrați, a expeditorilor înregistrați și a importatorilor autorizați se realizează de către Direcția Regională Vamală București.

Prin acest ordin s-a realizat o extindere a competenței teritoriale a Direcției Regionale Vamale București în sensul că această entitate juridică este competentă în a soluționa cererile de autorizare formulate de către toate persoanele încadrate în categoria marilor contribuabili de pe întreg teritoriul țării.

Or, reclamanta din cauza dedusă judecății este încadrată la categoria marilor contribuabili, astfel încât, ca urmare a extinderii competenței teritoriale prin ordinul mai sus menționat, pârâta Direcția Regională Vamală București, având o competență generală pe întregul teritoriu al României, operează în mod indiscutabil ca o autoritate publică centrală, neavând o competență teritorială limitată la circumscripția teritorială a Municipiului București. Or, ordinul de extindere a competenței teritoriale este în vigoare și produce efecte, nefiind anulat prin-o hotărâre judecătorească pronunțată de o instanță competentă, astfel încât se impune a fi respectat cu strictețe.

Față de aceste considerente raportat la obiectul dedus judecății Tribunalul Bihor a reținut că, în speță, sunt aplicabile dispozițiile art. 10 alin. (1) Teza a II-a din Legea nr. 554/2004, pârâta Direcția Regională Vamală București beneficiind de o extindere a competenței teritoriale pe teritoriul întregii Românii, astfel încât acționează ca o autoritate publică centrală.

Prin urmare, litigiile privind actele emise de autoritățile publice centrale fiind de competența curților de apel raportat și la sediul reclamantei ca fiind în județul Bihor, în baza art. 132 C. proc. civ. a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Bihor, în baza art. 133 C. proc. civ. a constatat existența conflictului negativ de competență, în baza art. 134 C. proc. civ. a suspendat, din oficiu, judecarea cauzei și a înaintat dosarul instanței competente să soluționeze conflictul.

Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea acestuia.

În ceea ce privește cadrul procesual se constată că, cererea de chemare în judecată vizează anularea actului administrativ nr. 10255/13.07.2022 și obligarea pârâtului la emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună admiterea cererilor reclamantei având numerele 238, 240 și 242 din 18.05.2022 și, pe cale de consecință, eliberarea autorizațiilor de utilizator final pentru oțet, alcool etilic complet denaturat și alcool etilic tehnic complet denaturat.

Problema care a generat conflictul de competență între cele două instanțe privește stabilirea competenței materiale și teritoriale procesuale, din perspectiva obiectului cauzei și a naturii actului juridic de drept administrativ dedus judecății.

Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referință, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Dispozițiile enunțate mai sus instituie două criterii de determinare a competenței instanței de fond, respectiv criteriul valoric și criteriul rangului autorității emitente în cadrul sistemului administrativ.

În cauza dedusă judecății, atât Curtea de Apel Oradea, cât și Tribunalul Bihor au apreciat că în cauză nu este incident criteriul valoric, întrucât pretențiile reclamantei nu fac parte din categoriile enumerate de textul de lege (taxe și impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora), urmând a da prevalentă criteriului rangului autorității emitente. Totuși, aplicând acest criteriu, cele două instanțe au dat dezlegări diferite asupra competenței de soluționare a cauzei, pornind de la interpretarea diferită a rangului autorității emitente a actului administrativ supus cenzurii instanței.

În speță, Înalta Curte reține că în ceea ce privește criteriul rangului autorității publice, actul administrativ vătămător este reprezentat de adresa nr. x/13.07.2022 emisă de Direcția Regională Vamală București - Serviciul proceduri vamale și în domeniul produselor accizabile și, în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) – (3) din H.G. nr. 237/2022 privind organizarea și funcționarea Autorității Vamale Române rezultă că organul de specialitate al administrației publice centrale în domeniul vamal este Autoritatea Vamală Română, iar direcțiile regionale vamale, printre care se regăsește și Direcția Regională Vamală București, sunt structuri teritoriale ale autorității, adică autorități publice locale, în sensul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Relevante sunt și dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) din Ordinul nr. 1329/2022 privind procedura și condițiile în care se realizează autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistrați, a expeditorilor înregistrați și a importatorilor autorizați conform cărora: (1) "Autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistrați, a expeditorilor înregistrați și a importatorilor autorizați se realizează de către direcția regională vamală în a cărei rază de competență își are sediul/domiciliul solicitantul." (2) "Prin excepție de la alin. (1), în cazul persoanelor încadrate în categoria mari contribuabili, autorizarea antrepozitelor fiscale, a destinatarilor înregistrați, a expeditorilor înregistrați și a importatorilor autorizați se realizează de către Direcția Regională Vamală București."

Din interpretarea sistematică a acestor dispoziții legale rezultă că regula în materia autorizării antrepozitelor fiscale o constituie competența direcției regionale vamale în a cărei rază de competență își are sediul solicitantul iar excepția o constituie competența Direcției Regionale Vamale București în cazul cererilor depuse de marii contribuabili.

Faptul că cererile depuse de marii contribuabili sunt de competența exclusivă a Direcției Regionale Vamale București nu poate schimba rangul acestei autorități administrative având în vedere că aceasta este o structură teritorială a autorității vamale și este competentă pentru emiterea autorizației de utilizator final al societății reclamante pentru produsele finite: oțet, alcool etilic complet denaturat și alcool etilic tehnic complet denaturat.

Decizia autorității vamale teritoriale competente pentru autorizare este act administrativ și poate fi contestat, potrivit legislației privind contenciosul administrativ, la direcția cu atribuții de management al domeniilor reglementate specific din cadrul Ministerului Finanțelor.

În consecință, având în vedere că actul administrativ vătămător producător de efecte juridice este adresa x/13.07.2022 emisă de Direcția Regională Vamală București - Serviciul proceduri vamale și în domeniul produselor accizabile, competența materială de soluționare a cauzei aparține tribunalului administrativ-fiscal, fiind determinată de poziționarea în sistemul autorităților publice a emitentului actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că în raport de dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 conform cărora: "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său" iar reclamanta A. S.A., persoană juridică de drept privat are sediul în Oradea, județul Bihor, competența materială și teritorială aparține tribunalului administrativ-fiscal în raza căruia își are sediul reclamanta.

Față de toate considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența soluționării cauzei în primă instanță în favoarea Tribunalului Bihor – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta A. S.A. și pârâtul Min. Fin. Publice-Aut. Vamală Română-Direcția Regională Vamală București-Serviciul Proceduri Vamale în domeniul produselor accizabile-Biroul Autorizări Mari Contribuabili în favoarea Tribunalului Bihor – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 22 februarie 2023.