Decizia nr. 965/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 03.12.2020, sub numărul x/2020, reclamantul Patronatul Peștelui din România, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 361 din 18 august 2020 privind stabilirea modului de calcul a redevenței minime aplicabile contractelor de concesiune care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură emisă de Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, publicată în Monitorul Oficial nr. 785 din 27.08.2020, care va opera până la momentul la care instanța se va pronunța, în fond asupra cererii de anulare a Deciziei nr. 361 din 18 august 2020 și va pronunța o soluție în această privință. De asemenea, a solicitat anularea Deciziei nr. 361din 18 august 2020 emisă de Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, privind stabilirea modului de calcul al redevenței minime aplicabile contractelor de concesiune care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 1231 din data de 15 iunie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a actului ca neîntemeiată. A admis excepția lipsei de interes și a respins acțiunea formulată de reclamantul Patronatul Peștelui din România, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, ca lipsită de interes.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 1231 din data de 15 iunie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Patronatul Peștelui din România. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, instanța de fond a făcut o greșită interpretare și aplicare a art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată." Reclamanta Patronatul Peștelui din România a formulat acțiune în nume propriu, în raport de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 (structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și alte asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative). Acest tip de structuri pot avea calitatea de persoană vătămată raportat la art. 2 alin. (1), care prevede că persoana vătămată este orice persoană titular a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată — de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea - în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invoca vătămarea prin actul administrativ atacat, fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Astfel, Patronatul Peștelui din România este o asociație interesată care poate promova o acțiune în contencios administrativ, având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar posibilitatea de a solicita despăgubiri. Instanța de fond a făcut o greșită aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 8 alin. (1) (1^1) și (1^2), raportat la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, reținând ca organismul interesat nu are un drept de tutelă administrativă și prin urmare nu poate solicita soluționarea numai a unei nelegalități obiective a actului administrativ, sancțiunea nulității urmând a fi aplicată numai cu condiția existenței unei vătămări actuale, concrete, produse într-un drept subiectiv sau într-un interes legitim. Prin acțiunea formulată recurenta-reclamantă a invocat lezarea unui interes legitim și dovedit, prin producerea efectelor Deciziei nr. 361/2020, nivelul redevenței s-a majorat de cel puțin 5 ori, prin aplicarea creșterii prețului peștelui la kilogram, ceea ce ar conduce la falimentarea societăților, fiind pusă în aplicare în prezent, prin emiterea Actelor Adiționale (care au fost întocmite și nu au fost puse la dispoziția instanței), recurenta-reclamantă având un interes legitim, personal și direct, născut și actual, modul de calcul nu se aplică retroactiv, însă se aplică prin întocmirea actelor adiționale la contractele deja existente. Intimata Agenția Națională pentru pescuit și acvacultură, pentru punerea în aplicarea a Deciziei nr. 361/2020, a redactat Actele Adiționale enumerate în Adresa nr. x/2020, de majorare a redevenței, deci sunt afectate toate contractele în curs, astfel că se impunea respingerea excepției lipsei de interes. Precizează că Decizia nr. 361 din 18.08.2020 are ca obiect modificarea modului de calcul al redevenței minime aplicabile contractelor de concesiune care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură, adică pentru contracte noi și pentru contracte aflate în derulare, ori adoptarea unei asemenea decizii are o relevanță majoră pentru firmele care au ca obiect de activitate cod CAEN 0322 – Acvacultura în ape dulci și care au în derulare contracte de concesiune încheiate cu Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultura. Instanța de fond a făcut o greșită interpretare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, astfel că recurenta-reclamantă Patronatului Peștelui din România are legitimare procesuală activă, având interes în promovarea cererii, ca organism social interesat definit ca "structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative". Recurenta reclamantă Patronatul Peștelui din România reprezintă un organism social interesat, având ca obiect de activitate, printre altele, promovarea de acțiuni în instanță pentru obligarea autorităților statului și autorităților administrației publice locale la respectarea Constituției României, legilor, ordonanțelor și hotărârilor Guvernului - așa cum rezultă din statutul acesteia. Condiția vătămării, în sensul art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004, se face prin raportare la noțiunea de interes legitim, interes care, potrivit art. 1 alin. (1) din aceeași lege, poate fi "atât public, cât și privat". S-a reținut că, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004 cu prevederile art. 8 alin. (1^2) din aceeași lege, un organism social interesat poate promova o acțiune în contencios administrativ, având ca obiect anularea unui act administrativ sau obligarea autorității pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operațiune administrativă, în considerarea unui interes legitim public, legea îngrădindu-i doar posibilitatea de a solicita despăgubiri.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură a depus întâmpinare prin care a invocat excepția puterii de lucru judecat în raport de soluțiile pronunțate în dosarul nr. x/2020 al Curții de Apel Iași și dosarul nr. x/2020 al Curții de Apel București. Pe fond, intimata-pârâtă a solicitat admiterea excepției lipsei de interes și respingerea recursului, ca nefondat. Intimatul-pârât Ministerul Agriculturii a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 18 octombrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 22 februarie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 361 din 18 august 2020 privind stabilirea modului de calcul a redevenței minime aplicabile contractelor de concesiune care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură emisă de Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, publicată în Monitorul Oficial nr. 785 din 27.08.2020, precum și anularea Deciziei nr. 361din 18 august 2020 emisă de Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, privind stabilirea modului de calcul al redevenței minime aplicabile contractelor de concesiune care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură. Prima instanță a respins cererea de suspendare a actului ca neîntemeiată, a admis excepția lipsei de interes și a respins acțiunea formulată de reclamantul Patronatul Peștelui din România, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură, ca lipsită de interes. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Subsumat acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă invocă aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 în raport de care recurenta-reclamantă are legitimare procesuală activă, având interes în promovarea cererii ca organism social interesat. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată este definită ca fiind "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate", iar art. 2 alin. (1) lit. s) definește noțiunea de organisme sociale interesate ca fiind "structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative". În cauza de față acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este greșită. Înalta Curte amintește că potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., republicat, una din condițiile necesare pentru existența dreptului la acțiune este cea privind interesul de a promova acțiunea, condiție generală care vizează orice cerere formulată în justiție și care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces, pe tot parcursul soluționării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât și la momentul exercitării și soluționării căilor de atac. Așadar, prin interes se înțelege folosul practic imediat pe care urmărește a-l obține o persoană prin inițierea/continuarea unui demers judiciar, fiind necesar ca acesta să fie născut și actual (art. 33 C. proc. civ.), în sensul că partea s-ar expune la un prejudiciu numai dacă nu ar recurge în acel moment la acțiune. Or, interesul legitim definit de Legea nr. 554/2004 nu se confundă cu interesul procesual definit de C. proc. civ., iar analiza de mai sus vizează interesul legitim în sensul Legii nr. 554/2004. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 prin interes legitim privat se înțelege "posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat". Prin urmare, pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea/continuarea acțiunii, instanța trebuie să analizeze posibilitatea reclamatului de a pretinde o anumită conduită a pârâtului, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, pe care acesta l-ar obține în ipoteza admiterii acțiunii. Din economia dispozițiilor art. 52 din Constituția României și a normelor de ansamblu instituite de Legea nr. 554/2004, acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul unei autorități administrative de a-i soluționa o cerere legitimă. Prin urmare, reclamant poate fi, ca regulă generală, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei înseși sau altui subiect de drept. Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noțiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece, conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat. De asemenea, Înalta Curte constată că relevantă este dezlegarea dată prin Decizia nr. 8 din 02.03.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în dosarul nr. x/2019, prin care s-a stabilit că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) și s) și art. 8 alin. (1 1 ) și (1 2 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare: "În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului." Înalta Curte constată că, recurenta-reclamantă A. este o organizație nonguvernamentală, legal constituită pentru reprezentarea intereselor persoanelor juridice care desfășoară activități economice corespunzătoare codului CAEN (rev. 2) 0322 - Acvacultura în ape dulci, organizație a producătorilor din acvacultura recunoscută prin Certificatul nr. x din 10.08.2016. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că, prin Decizia nr. 361 din 18 august 2020, privind stabilirea modului de calcul al redevenței minime aplicabile contractelor de concesiune care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură, s-a aprobat modul de calcul al redevenței minime aplicabile contractelor de concesiune care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură, conform anexei care face parte integrantă din prezenta decizie, menționându-se în mod expres la art. 1 din Anexa la decizie că: "Redevența minimă aferentă contractelor de concesiune, precum și altor contracte care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură se calculează după următoarea formulă: Nr = Rz + Rz x (Tap + Taa + Sc + At + Cl + Tr) kg pește/ha/an, unde: Nr - nivelul redevenței; Rz - redevența zonei." În contextul celor anterior arătate, asociația recurentă a demonstrat că este un organism social interesat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 și faptul că reprezintă o persoană vătămată conform art. 2 alin. (1) lit. a), prima teză, din Legea nr. 554/2004, adică persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, context în care Înalta Curte constată că prin acțiunea formulată recurenta-reclamantă a invocat lezarea unui interes legitim privat și dovedit, având în vedere că nivelul redevenței minime aplicabile contractelor de concesiune care au ca obiect exploatarea în scop piscicol a terenurilor pe care sunt amplasate amenajări piscicole aflate în administrarea Agenției Naționale pentru Pescuit și Acvacultură, se schimbă prin producerea efectelor Deciziei nr. 361/2020, iar efectele acesteia pot fi extinse și asupra contractelor deja existente prin întocmirea actelor adiționale. Coroborând dispozițiile art. 52 din Constituția României cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 rezultă că acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană interesată ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ nelegal sau prin refuzul autorității administrative de a-i soluționa o cerere legitimă, iar interesul este actual dacă, în situația în care o persoană nu ar recurge la acțiunea în justiție la momentul respectiv, s-ar expune prin această pasivitate unui prejudiciu. Față de considerentele expuse mai sus, Înalta Curte constată că motivul de recurs este întemeiat, ceea ce va conduce la casarea sentinței cu trimitere. Soluția casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică: ea este impusă de faptul că prima instanță nu a cercetat fondul cauzei, ci s-a pronunțat pe excepția lipsei de interes, iar pe de altă parte, s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două grade de jurisdicție.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și trimite cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.