ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 832/2023

Ședința publică din data de 16 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/16.06.2020, emis de către pârâtă.

Curtea de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 19 din 26 februarie 2021, a respins acțiunea formulată de reclamant, ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. Hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul că motivarea este insuficientă și nu răspunde tuturor motivelor contestației – art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant susține nemotivarea sentinței recurate în privința motivului de nulitate parțială a raportului de evaluare cu privire la Cap. 3 pct. B lit. c), în partea dedicată identificării conflictului de interese la pct. 1 lit. a) precizându-se că în perioada 17.06.2016 – 05.07.2019, reclamantul a îndeplinit acte prin care s-au obținut foloase patrimoniale pentru afinul de gradul 2, B., care, prin societatea pe care o administrează a încasat de la UAT Prăjești suma în cuantum de 114.710,28 RON.

Recurentul-reclamant, deși a arătat că pentru perioada menționată conflictul de interese era reglementat exclusiv de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 ce limitează sfera persoanelor care realizează foloase materiale, la soț și rudele de gradul I, rezultă că extinderea făcută de intimata-pârâtă excede legii, însă prima instanță nu a răspuns la aceste susțineri.

Pe fondul cauzei, recurentul-reclamant consideră că hotărârea primei instanțe este nemotivată în privința perioadei 05.07.2019 -16.05.2020, când au fost reziliate, până la data judecății, contractele nr. x/2020 și nr. y/2020 și nu au produs efecte juridice între părți, astfel încât evaluarea trebuia restrânsă exclusiv la contractul nr. x/2019.

Instanța de fond nu a răspuns, prin considerentele sentinței atacate, la motivul conform căruia actele de executare aferente contractului, nu sunt acte administrative, în înțelesul prev. de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, și anume: aprobat referat de necesitate, aviz proces-verbal recepție, bun de plată pentru factura fiscală; semnare OP și semnare ordonanțare de plată.

3.2. Hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept materială – art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant susține că actele juridice, respectiv contractele de prestări servicii nr. x/2019, nr. y/2020 și nr. 304/2020 au fost încheiate cu o persoană juridică (societate comercială), cu patrimoniu distinct de cel al persoanei fizice, afinul de grad II.

Încheierea actului juridic nu a produs folos material pentru persoana fizică, deoarece aceasta nu a încasat venituri sau dividende de la societate, prin urmare nu sunt incidente disp. art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019.

Recurentul-reclamant consideră că normele referitoare la conflictul de interese cuprinse în Legea nr. 161/2003, Titlul IV cap. 2, Secțiunea 3, art. 76, sunt norme speciale în raport cu disp. O.U.G. nr. 57/2019, ca urmare a unei interpretări teleologice și sistematice.

Prin urmare, primarul se află în conflict de interese în condițiile prevăzute de art. 76 din Legea nr. 161/2003, deoarece norma prevăzută de art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 este o normă care face trimitere la Titlul IV.

Tratamentul Codului administrativ diferă pentru primari în calitate de aleși locali față de consilierii locali în aceeași calitate.

Primarului, în calitatea de ales local îi sunt aplicabile, potrivit art. 227 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, regimul incompatibilităților din Cartea I, titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu referire la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În cuprinsul disp. art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ se folosește noțiunea generală de ales local, care include, pe lângă primar și pe consilierii locali, când se precizează că alesul local, aflat în conflict de interese, în condițiile Titlului IV din Legea nr. 161/2003, are obligația de abținere sau neparticipare.

Potrivit disp. art. 77 din Legea nr. 161/2003, cu referire la consilierii locali, conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute la art. 46 din Legea nr. 215/2001, respectiv art. 228 din O.G. nr. 57/2019.

Așadar, Legea nr. 161/2003 tratează diferit aleșii locali, respectiv pe primari, conform art. 76, iar pe consilierii locali conform art. 77.

În acest context, recurentul-reclamant susține că se poate interpreta că prevederile art. 228 alin. (2) sunt cele aplicabile consilierilor locali, iar cele ale art. 228 alin. (1) primarilor, dar în condițiile integrale prevăzute de art. 76 din Legea nr. 161/2003.

În reglementarea O.U.G. nr. 57/2019, cu referire la art. 228 alin. (1) lit. a), primarul, în calitate de ales local, are obligația să se abțină de la emitere, participare ori adoptarea unui act administrativ care ar putea produce un folos material pentru sine, soț, rude sau afini până la gradul II.

Intimata-pârâtă reține exclusiv conflictul de interese consemnat prin încheierea și emiterea unor acte, ipoteză în care sunt incidente disp. art. 76 din Legea nr. 161/2003, conflictul de interese potențial fiind astfel incorporat de conflictul de interese consumat.

Prin urmare, pentru contractul nr. x/2019, singurul nereziliat, sunt incidente exclusiv dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Recurentul-reclamant precizează și că prin Ordonanța de clasare din 11.03.2021 pronunțată în Dosarul nr. x/2020 al Parchetului de pe lângă Judecătoria Bacău, s-a dispus clasarea cauzei penale, pentru săvârșirea infracțiunii de folosire a funcției pentru favorizarea unei persoane, prevăzută de art. 301 C. pen.

O altă critică susține faptul că instanța de fond nu a avut în vedere disp. art. 154 alin. (2) și (6) din O.U.G. nr. 57/2019, cu privire la rolul și atribuțiile primarului, din care rezultă că acesta reprezintă UAT la încheierea contractelor și că acesta lucrează prin aparatul de specialitate, care nu a identificat existența conflictului de interese.

Recurentul-reclamant critică și raționamentul primei instanțe, în sensul că disp. art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003 au valoare de principiu ce reprezintă condiții de exercitare a demnităților și funcțiilor publice, însă, în acest caz, legiuitorul ar fi făcut expres acest lucru, pe când, în realitate, trimiterea este făcută la întreg Titlul IV, care include și art. 76, cu referire exclusiv la primari.

La termenul de judecată din data de 13 octombrie 2022, recurentul-reclamant a depus la dosar cerere privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, conform art. 519-521 din C. proc. civ., cu următoarele întrebări:

II. Considerentele Înaltei Curți în privința cererii de sesizare și asupra recursului

Prin cerere de sesizare a Înaltei Curți în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, recurentul-reclamant nu solicită interpretarea disp. art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și cele ale art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, ci solicită pe de o parte, lămuriri cu privire la aplicarea legii în timp, iar pe de altă parte, chestiunea de la prima întrebare nu este nouă, aceasta găsindu-și dezlegarea în nenumărate decizii de speță pronunțate definitiv.

Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant susține că prima instanță nu a răspuns la anumite susțineri din acțiunea formulată în fața instanței de contencios administrativ, respectiv extinderea cercetării pentru perioada 17.06..2016 – 05.07.2019, când nu era în vigoare O.U.G. nr. 57/2019; efectele rezilierii Contractelor nr. x/2020 și nr. y/2020 și faptul că actele de executare aferente contractelor nu sunt acte administrative.

Recurentul-reclamant arată că aceste susțineri ce reprezintă cauze de nulitate parțială a raportului de evaluare au fost menționate la pag. 2 alin. (1)-(3) din încheierea de ședință din data de 12.02.2021 (amânarea de pronunțare).

Înalta Curte reține că pronunțarea și motivarea sentinței de fond s-a făcut în raport de susținerile invocate de reclamant în cuprinsul cererii introductive, unde nu se regăsesc și cele expuse în cuprinsul cererii de recurs, subsumate criticilor întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Încheierea de ședință din data de 12.02.2021 a consemnat concluziile orale ale apărătorului reclamantului, extrase din concluziile scrise depuse la dosar, însă instanța de fond, în mod corect a expus considerentele sentinței pronunțate numai în raport cu ceea ce a invocat partea prin acțiune.

În vederea lămuririi părții recurente, Înalta Curte arată că, prin raportul de evaluare, deși se indică drept perioadă evaluată 2016 – 2019, în concret se fac referiri numai la contractele prestări servicii încheiate după data de 05.07.2019, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, respectiv contractele nr. x/2019, nr. y/2020 și nr. 3041/2020, precum și la semnarea unor documente în legătură cu executarea acestor contracte.

Nicăieri în cuprinsul raportului de evaluare nu se arată că sunt incidente disp. art. 76 din Legea nr. 161/2003, ci doar cele ale art. 70, art. 71 din Lege nr. 161/2003 și art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 87/2019.

Din acest motiv și prima instanță a avut în vedere numai contractele încheiate după data de 05.07.2019, precum și dispozițiile legale incidente acestei perioade.

Referitor la efectul juridic al rezilierii Contractelor nr. x/2020 și nr. y/2020, Înalta Curte reține că aceasta nu are relevanță în cauză, conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

Prin urmare, norma legală nu cere ca folosul material să se producă efectiv, fiind sancționată inclusiv potențialitatea producerii acestui folos, aceeași precizare fiind făcută și în cuprinsul disp. art. 228 alin. (1) teza ultimă din Codul administrativ.

Cu privire la necesitatea ca actele încheiate în cauză să aibă natura juridică a unor acte administrative, teza susținută de recurentul-reclamant este contrazisă de disp. art. 228 alin. (1) din Codul administrativ care are în vedere "încheierea sau participarea la încheierea actului juridic", fără să se limiteze obligația numai la actele administrative.

Referitor la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prima critică, în sensul că actele juridice au fost încheiate cu o societate comercială și nu cu persoana fizică, afin de gradul II, urmează să fie respinsă ca nefondată.

Dispozițiile art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 stipulează ca alesul local aflat în conflict de interese în condițiile prevăzute de Cartea I Titlul IV din Legea nr. 101/2003, cu modificările și completările ulterioare, are obligația să se abțină de la emiterea sau participarea la emitere ori adoptarea unui act administrativ de la încheierea sau participarea la încheiere a actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru a) soț, soție sau rude ori afini până la gradul II inclusiv.

Noțiunea "folos material pentru afinul până la gradul al II-lea inclusiv" este folosită de legiuitor în sens larg, pentru a acoperi toate situațiile ce se pot ivi în practică, inclusiv existența unei societăți comerciale la care asociat unic și administrator este persoana fizică.

Folosul material sau potențialitatea obținerii unui folos material în această situație este evidentă, administratorul și asociatul unic al societății comerciale având posibilitatea să crească puterea financiară a societății și să obțină în viitor dividende.

În ceea ce privește calificarea disp. art. 76 din Legea nr. 161/2003 ca fiind norme speciale în raport cu norma generală cuprinsă în O.U.G. nr. 57/2019, Înalta Curte va respinge ca nefondată această critică.

O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede la art. 228 alin. (1), intitulat Regimul general aplicabil conflictului de interese pentru aleșii locali – condițiile și cazurile, numerotate de la lit. a) la lit. f), pentru existența conflictului de interese în situația aleșilor locali.

Textul sus-menționat se referă la toți aleșii locali, fără să existe vreo excepție în privința primarilor.

Aceeași normă prevede că alesul local este în conflict de interese în condițiile prevăzute de cartea I Titlul IV din Legea nr. 161/2003.

Condițiile reținerii unui conflict conform Legii nr. 161/2003 sunt cele prevăzute laart. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003 și anume existența unui interes de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor, potrivit Constituției și altor acte normative.

Față de acestea, Înalta Curte constată că după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 57/2019, condițiile conflictului de interese ale aleșilor locali, inclusiv ale primarului, sunt prevăzute la art. 70 și art. 71 din Legea nr. 1691/2003, însă cazurile concrete sunt enumerate la art. 228 alin. (1) lit. a)-f) din O.U.G. nr. 57/2019.

Prin urmare, după data intrării în vigoare a Codului administrativ în privința aleșilor locali, nu se mai aplică disp. art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, acestea fiind abrogate implicit.

Tratamentul Codului administrativ este identic atât pentru primari, cât și pentru consilierii locali, nemaiputându-se aplica prevederile Legii nr. 215/2001, cum susține recurentul-reclamant, întrucât acest act normativ a fost abrogat prin dispozițiile art. 597 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019.

Referitor la existența unei ordonanțe de clasare din data de 11.03.2021, în Dosarul nr. x/2020 al Parchetului de pe lângă Judecătoria Bacău, pentru infracțiunea de folosire a funcției pentru favorizarea unei persoane, art. 301 din C. pen., la dosarul de recurs s-a depus extras din ecris, prin care s-a confirmat redeschiderea urmăririi penale.

Înalta Curte va respinge ca nefondat și argumentele aduse de recurentul-reclamant în privința neinformării de către aparatul de specialitate despre existența conflictului de interese, răspunderea în această privință fiind personală și nu poate fi transmisă unei alte entități juridice.

Cu privire la faptul că disp. art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 sunt norme generale deoarece legiuitorul a făcut trimitere la întregul Titlu IX din Legea nr. 161/2003 și nu la art. 70 și 71 din aceeași lege, s-a răspuns prin considerentele anterioare, trimiterea fiind făcută la condițiile expuse la Titlul IV și nu la cazurile concrete de conflict de interese.

Față de acestea, nefiind întrunite motivele de nelegalitate invocate, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de către recurentul-reclamant.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 19 din 26 februarie 2021 a Curții de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 februarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.