ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5396/2022

Ședința publică din data de 15 noiembrie 2022

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel București, reclamantul A. a formulat plângere împotriva Raportului de evaluare cu nr. x/22.10.2018 în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Prin sentința civilă nr. 1270 din 2.04.2019, Curtea de Apel București a admis excepția necompetenței teritoriale exclusive și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Bacău.

Prin sentința nr. 73/2020 din 21 octombrie 2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Integritate, Agenția Națională de Administrare Fiscala și Oficiul Național al Registrului Comerțului, ca nefondată .

Împotriva sentinței nr. 73/2020 din 21 octombrie 2020 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., prin care a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În drept, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, se susține că, în prezenta cauză, nu a avut loc o judecată asupra fondului și de aceea se impune casarea sentinței recurate și trimiterea spre rejudecare, în temeiul art. 20, alin. (3) din Legea 554/2004.

Recurentul consideră că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea dreptului intern, a CEDO și a CDFUE, în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil, în componenta sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată, instanța de fond analizând în concret aceste argumente, nepronunțându-se în niciun fel asupra acestora.

Sentința recurată este pronunțată cu încălcarea dispozițiilor imperative de drept material privitoare la prescripția extinctivă, dat fiind faptul că în cauză a intervenit prescripția extinctivă a răspunderii administrative, prin împlinirea termenului de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii faptelor imputate și pentru ultima dintre faptele imputate termenul împlinindu-se la 23.05.2019.

Recurentul mai arată că prin Decizia nr. 449/2015, Curtea Constituțională a stabilit:

"Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate".

Pe cale de consecință, în materia administrativ-disciplinară a incompatibilităților, termenul de prescripție a răspunderii este termenul general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii faptei, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., privitor la prescripția extinctivă, sau, după caz, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă.

Prin raportul de evaluare contestat, intimata-pârâtă reține că exercitarea calității de comerciant persoană fizică, de către recurent derivă din faptul că acesta a semnat "diverse documente", respectiv:

- Cerere de plată, identificare financiară, raport de execuție, tabel privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declarație pe propria răspundere, fișă de verificare tehnică și financiară - toate aferente cererii de plată tranșa II înregistrată la data de 22.08.2012;

- Cerere de plată, identificare financiară, raport de execuție, declarație pe propria răspundere, fișă de verificare tehnică și financiară - toate aferente cererii de plată tranșa III înregistrată la data de 27.08.2013;

- Cerere de plată, identificare financiară, raport de execuție, tabel privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declarație pe propria răspundere, fișă de verificare tehnică și financiară, borderou de achiziții din data de 26.03.2014, registru-jurnal de încasări și plăți pentru perioada 2011-2014, registrul exploatației, registrul fermei pentru perioada 2011-2014, registrul fermei venituri și subvenții, fișa de verificare privind menținerea criteriilor de eligibilitate și selecție - toate aferente cererii de plată tranșa IV înregistrată la data de 01.09.2014;

- Cerere de plată, identificare financiară, certificat privind înscrierea în Registrul Fermierilor, identificare financiară, raport de execuție, tabel privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declarație pe propria răspundere - toate aferente cererii de plată tranșa V înregistrată la data de 22.10.2015;

- Declarația 221/22.05.2013;

- Declarația 221/23.05.2016.

În opinia recurentului, sentința recurată este dată cu încălcarea dispozițiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în fața ANI, Raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanției dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea completă și evidentă a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

Recurentul mai arată că la momentul la care a fost ales în funcția de primar al Orașului Târgu Ocna (18.06.2012) se afla deja (încă din anul 2010) în desfășurarea Proiectului Ferma de semi-subzistență.

Astfel, recurentul precizează că a înființat în anul 2010 (cu aproximativ 2 ani înainte de a fi ales în funcția de Primar) Întreprinderea Individuală A. strict pentru a se putea încadra în Proiectul menționat anterior, proiect care de altfel a fost aprobat la data de 10.08.2011 (conform deciziei de finanțare).

La momentul alegerii în funcția de Primar, Întreprinderea Individuală A. se afla în al 2-lea an de derulare a Proiectului, adică deja primise ajutoarele financiare aferente primei tranșe.

Proiectul Ferma de semi-subzistență, în care era implicată Întreprinderea Individuală A., se derula pe o perioadă de 5 ani, motiv pentru care era necesară/obligatorie menținerea Întreprinderii Individuale pe toată această perioadă.

Se mai susține că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din legislația Uniunii Europene privind protecția datelor cu caracter personal cuprinse în Directiva 95/46 față de dispozițiile din dreptul românesc cuprinse în art. 15 din Legea 176/2010.

După cum a reiterat și ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia 45/2016 (pct. 83), instanța trebuie să aplice dreptul, care îi este cunoscut, inclusiv dreptul european și hotărârile interpretative ale CJUE, care au caracter obligatoriu pentru instanțele statelor membre și se bucură de prioritate în aplicare, potrivit art. 148 alin. (2) din Constituție.

• Efectele Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara asupra evaluărilor efectuate de Agenția Națională de Integritate - ANI

Astfel, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducătorii autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării.

Aceste prevederi se aplică în mod corespunzător și în cazul evaluării conflictului de interese sau incompatibilității [art. 20 alin. (5) din Legea nr. 176/2010].

În prezenta cauză, intimata-pârâtă ANI a solicitat și obținut date cu caracter personal ce îl vizează pe recurent, așa cum se reține în Raportul contestat.

•Articolul 15 din Legea nr. 176/2010 nu poate constitui o informare prealabilă, în sensul art. 10 din Directivă.

Soluția care solicită să fie pronunțată în prezenta cauză - anularea actului administrativ emis cu încălcarea legislației UE privind datele cu caracter personal, așa cum a fost interpretată prin Hotărârea Bara - a fost confirmată de Înalta Curte de Casație și Justiție, care prin Decizia nr. 2041/17.05.2018 a respins recursurile declarate de pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 64 din 14.12.2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

În consecință, sentința Curții de Apel Cluj, prin care s-a anulat protocolul dintre Agenția Națională de Administrare Fiscală și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, pentru că încălca dreptul UE, așa cum a stabilit CJUE prin Hotărârea Bara, a fost menținută de Înalta Curte de Casație și Justiție.

Recurentul mai arată că sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene față de normele cuprinse în legislația națională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum și a legislației naționale de implementare a Deciziei sus-amintite, în speță Legea 176/2010.

Problema care se pune este în ce măsură Decizia MCV se mai încadrează în limitele competențelor Uniunii, după reașezarea acestora prin Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1.12.2009.

Dacă Decizia MCV este caducă după 1.12.2009, atunci legislația națională de implementare a Deciziei, în speță Legea 176/2010, este la rândul ei caducă, fiind lipsită de efecte juridice, și atunci și procedura de evaluare a intimatei-reclamante B., desfășurată în baza acestei legi, este lovită de nulitate.

Discuția privind temeiul legal al Deciziei MCV este cu atât mai relevantă cu cât unul din elementele-cheie ale procesului de reformă a UE care a condus la Tratatul de la Lisabona a fost clarificarea competențelor Uniunii .

De asemenea, recurentul apreciază că sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003 în sensul că Recurentul-reclamant nu a exercitat efectiv calitatea de comerciant persoană fizică.

Or, în prezenta speță, concluziile raportului de evaluare sunt eronate. Așa cum am arătat, veniturile din activități agricole au fost înregistrate în nume propriu (pe CNP) și nu prin intermediul Întreprinderii Individuale, lucru care rezultă cu evidență din declarațiile depuse care la rubrica "identificarea contribuabilului/asocierii fără personalitate juridică" cuprind numele A. identificat cu CNP și nu Întreprinderea Individuală A. identificată cu cod de identificare fiscală (CIF).

Din scurta motivare a sentinței, rezultă că instanța se raportează doar la 2 ani în care recurentul ar fi realizat venituri din activitățile agricole (2013 și 2016). Or, recurentul a realizat venituri din activități agricole si în alți ani, ani ce nu au fost luați în considerare de către prima instanță, nefiind menționați în cuprinsul sentinței. Astfel singura concluzie care poate fi trasă este că veniturile agricole realizate in alți ani, în afară de 2013 și 2016, nu generează o stare de incompatibilitate. Practic, prin sentința recurată, aceeași situație este interpretată diametral opus, ceea ce este de neconceput, motiv pentru care se impune casarea sentinței apelate.

Mai mult decât atât, chiar și în ipoteza reținută de prima instanță că a realizat venituri din activități agricole), acest aspect trebuia să fie analizat coroborat cu alte motive invocate de către recurentul-reclamant, respectiv că ulterior momentului în care a fost ales în funcția de Primar, acesta a împuternicit-o pe numita C. să administreze și să reprezinte Întreprinderea Individuală A. în relația cu terții, conform Procurii speciale autentificată sub nr. x/07.06.2012.

Interpretând coroborat aceste argumente, prima instanță ar fi ajuns la concluzia că scopul prevăzut de lege/finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii, respectiv asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției nu este îndeplinit în ceea ce-l privește pe recurentul-reclamant D..

În opinia recurentului, împrejurarea că a împuternicit-o pe soția sa, printr-o procură autentică, să se ocupe de administrarea și reprezentarea "Întreprinderii Individuale A.", în mod evident a împiedicat existența stări de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003.

4.1. Reclamantul a solicitat ca următoarele întrebări să fie adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene:,,1. Posibilitatea (perspectiva) exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităților și a conflictelor de interese, de către Agenția Națională de Integritate - ANI, în privința judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluționează contestațiile tuturor persoanelor vizate de rapoartele Agenției și în care Agenția este parte - posibilitate care nu este îngrădită sau însoțită de garanții - este contrară articolului 2 TUE, privind statul de drept, și articolului 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) și (2) CDFUE, privind dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, pentru că nu exclud orice îndoială legitimă privind existența unei influențe exterioare asupra activității de judecată a acestor contestații și nu înlătură astfel o lipsă a aparenței de independență sau de imparțialitate a acestora, care aduce atingere încrederii pe care justiția trebuie să o inspire justițiabililor într-o societate democratică și într-un stat de drept?

În motivarea cererii s-a arătat că la 13 decembrie 2016 Comisia Europeană a adoptat Decizia 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (denumită în continuare și Decizia MCV), după data aderării la Uniunea Europeană (denumită în continuare și UE sau "Uniunea").

Obiectivele de referință pe care România trebuie să le atingă, incluse în Anexa la Decizia MCV, prevăd la punctul 2: "Înființarea conform celor prevăzute, a unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interes potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive".

Punctul 2 din Decizia 2006/928/CE a fost transpus în legislația română prin Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate. Această lege a fost declarată neconstituțională în mare parte prin Decizia CCR 415/2010. În scopul punerii în acord a legii cu Constituția, a fost adoptată ulterior Legea nr. 176/2010 privind integritatea și exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Așadar, Legea 176/2010 este legislație de implementare pentru Decizia MCV.

Problema care se pune este următoarea: în ce măsură Decizia MCV se mai încadrează în limitele competențelor Uniunii, după reașezarea acestora prin Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 01.12.2009.

Efectele Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara și alții asupra evaluărilor efectuate de Agenția Națională de Integritate - ANI.

Întrebarea nr. 2 este prilejuită de o hotărâre preliminară pronunțată recent de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene la solicitarea unei instanțe din România, în privința interpretării Directivei 95/46 privind protecția datelor cu caracter personal (denumită în continuare și "Directivă"), în cauza C-201/14 Bara și alții.

Cererea de trimitere preliminară a fost formulată în cadrul unui litigiu între d-na E. și alții, pe de o parte, și președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională de Administrare Fiscală, pe de altă parte, privind prelucrarea unor date personale.

Problema transmiterii datelor cu caracter personal fără informarea persoanei vizate se pune și în cazul evaluărilor privind incompatibilitățile efectuate de ANI.

Scopul Agenției Naționale de Integritate-ANI este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice (art. 8 din Legea 176/2010).

Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenției se desfășoară cu privire la situația averii existente pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice, a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care îndeplinesc funcții și demnități publice.

În temeiul art. 15 din Legea 176/2010, pe parcursul desfășurării evaluării averii, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității.

Astfel, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducătorii autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării.

Aceste prevederi se aplică în mod corespunzător și în cazul evaluării conflictului de interese sau incompatibilității (art. 20 alin. (5) din Legea 176/2010).

Argumentul reținut de instanța europeană în Cauza Bara cu privire la art. 315 din Legea 95/2006, este valabil, mutatis mutandis, în privința prevederilor art. 15 din Legea 176/2010, în sensul că acesta din urmă nu face decât să se refere, în principiu, la transmiterea acestor date personale deținute de autorități, de instituții publice și de alte instituții, în timp ce definiția informațiilor transmisibile, precum și modalitățile de efectuare a transmiterii acestor informații au fost elaborate nu prin intermediul unei măsuri legislative, ci prin intermediul unor protocoale administrative, care nu fac obiectul unei publicări oficiale.

Conformitatea sancțiunii complementare a interdicției exercitării de funcții alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010, cu drepturi și principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

Potrivit art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010: "Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului".

Această prevedere legală are drept consecință, în privința reclamantului, faptul că acesta se expune unor sancțiuni grave și anume încetarea funcției publice și interdicția de a mai ocupa orice funcție publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestația sa împotriva Raportului de evaluare AN,I este respinsă.

Legea 76/2010 este legislație de implementare pentru Decizia MCV.

Potrivit art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dispozițiile Cartei se adresează și statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Dat fiind că, prin adoptarea Legii 176/2010, România a pus în aplicare Decizia MCV, garanțiile conținute de Cartă se aplică și în privința Legii 176/2010.

În acest context, se pune problema dacă sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani (așa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014)-sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat, în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă o serie de drepturi și principii garantate de Cartă.

Astfel, este necesară o asemenea analiză pe tărâmul art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporționalității pedepselor.

În același timp, problema conformității cu Carta se pune și în privința art. 15 alin. (1), care garantează dreptul de a-și alege ocupația, precum și în privința dreptului de a fi ales, drept garantat de art. 39-40.

4.2. De asemenea, recurentul a solicitat admiterea cererii de solicitare a Curții Europene a Drepturilor Omului emitere a unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților prevăzute de Convenția pentru apărarea drepturilor omului:

În motivarea cererii se susține că, în scopul asigurării unei jurisprudențe cât mai unitară între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum și al degrevării instanței europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, Curtea a adoptat Protocolul nr. 16 la Convenție, protocol care reglementează procedura de emitere a unui aviz consultativ cu rolul de a facilita/îndruma aplicarea Convenției și a jurisprudenței aferente de către instanțele naționale.

Anul acesta, Protocolul 16 CEDO a fost ratificat și de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 560 din 08.06.2022).

În conformitate cu dispozițiile articolului 2 din Legea 173/2022, Înalta Curte de Casație și Justiție poate solicita Curții EDO, în cauzele în care este învestită cu judecarea cauzei în recurs, emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților fundamentale sau din protocoalele la acesta, în cazul în care apreciază că un astfel de aviz îi este necesar pentru soluționarea litigiului cu care a fost sesizată.

Prin Raportul de evaluare nr. x/22.10.2018, întocmit de către Agenția Națională de Integritate în temeiul dispozițiilor Legii nr. 176/2010, s-a reținut încălcarea de către recurentul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităților întrucât . . . . . . . . . .

Împotriva Raportului de evaluare întocmit de către intimata Agenția Națională de Integritate, recurentul-reclamant a formulat contestație, solicitând anularea acestuia ca fiind netemeinic și nelegal.

Prin sentința nr. 73 din 21.10.2020, Curtea de Apel Bacău a respins contestația formulată de către recurentul-reclamant D..

Împotriva acestei sentințe, recurentul-reclamant A. a formulat recursul care face obiectul prezentului dosar.

Cu privire la primele două chestiuni de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a incompatibilităților, desfășurată potrivit Legii 176/2010, este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) CEDO, căreia i se aplică principiile și garanțiile CEDO în această materie, cea mai importantă care își găsește aplicabilitatea în prezenta cauză fiind proporționalitatea pedepselor și a sancțiunilor.

A subliniat că domeniul incompatibilităților este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - incompatibilitate cât și prin gravitatea sancțiunilor aplicabile.

Potrivit unei jurisprudențe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului național (primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracțiuni, ci și unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcție de alte două criterii alternative, așa cum a decis Curtea în Cauza Engel ș.a. c. Olandei: Natura abaterii, Natura și gravitatea sancțiunii.

În privința naturii abaterii, dacă aceasta urmărește un scop punitiv, și nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenției. Referitor la abaterea disciplinară a incompatibilităților, din conținutul art. 25 din Legea 176/2010, care o definește, observă că are un caracter exclusiv punitiv: atât sancțiunea principală a eliberării din funcție, cât și sancțiunea interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani sunt sancțiuni cu caracter punitiv (de pedeapsă).

De asemenea, sfera persoanelor cărora li se aplică trebuie luată în calcul: cu cât sfera este mai largă, este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală. Or, sfera de aplicabilitate a incompatibilităților este foarte largă, vizând practic toate persoanele care își desfășoară activitatea în sectorul public, potrivit datelor statistice publicate în 2017 fiind vorba de 1,35 milioane de persoane, adică 30% din totalul angajaților din economie. Cu alte cuvinte, una din trei persoane angajate în România se supune acestui regim al incompatibilităților.

Totodată, CEDO a stabilit că o procedură este penală atunci când este desfășurată de o autoritate publică cu competențe legale privind aplicarea unor măsuri de constrângere. Or, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfășurată de ANI, autoritate administrativ autonomă, care are competența legală de a emite rapoarte care, dacă devin definitive, conduc la aplicare unor sancțiuni de constrângere, care reprezintă restrângeri ale unor drepturi fundamentale - încetarea funcției, interdicții ale drepturilor de a fi ales, de a munci sau de a desfășura o activitate economică pentru o perioadă predefinită de 3 ani.

De asemenea, sancțiunea este penală, dacă prin norma în cauză se urmărește protecția unui interes general, de regulă, instituită prin norme de drept penal. Interesul general legat de integritatea în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și de prevenirea corupției instituționale, care sunt scopurile declarate expres ale Legii nr. 176/2010, este apărat, de regulă, prin mijloace penale, respectiv infracțiunile de corupție și de serviciu din C. pen.

La aceeași concluzie se ajunge și dacă se analizează și cel de-al treilea criteriu impus de CEDO, și anume gravitatea sancțiunilor aplicabile: potrivit aceluiași articol de lege, incompatibilitatea se pedepsește (printre altele) cu interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani, care este identică cu o pedeapsă penală, și anume "interzicerea exercitării, pentru o perioadă de la 1 la 5 ani, a dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice", pedeapsă penală complementară prevăzută de art. 66, alin. (1), lit. a) din C. pen.

Se poate considera că interdicția conținută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010 e chiar mai gravă decât pedeapsă penală complementară, prevăzută de art. 66, alin. (1), lit. a) din C. pen., fiindcă sancțiunea disciplinară se aplică exclusiv pentru o perioadă de 3 ani, care nu permite individualizarea proporțională, în timp ce pedeapsa penală permite aplicarea ei într-un cuantum mai redus decât acela de 3 ani.

De asemenea, interdicțiile aplicate ca urmare a incompatibilităților sunt făcute publice, fiind afișate on-line pe site-ul de internet al ANI.

Spre deosebire de acest "cazier administrativ" on-line ad hoc, nereglementat prin lege, cazierul judiciar, în care se înscriu condamnările penale, potrivit Legii 290/2004, nu poate fi accesat decât de persoana în cauză și de autoritățile publice din sistemul de apărare, ordine publică, siguranță națională și justiție, așadar nu poate fi accesat de orice persoană, cum se întâmplă cu interdicțiile aplicate ca urmare a unui incompatibilități, afișate public pe internet.

Elementul înscrierii în cazierul judiciar a fost luat în considerare de Curte când a analizat caracterul penal al abaterii.

Pe cale de consecință, având în vedere argumentele prezentate anterior, apreciază că fiind fără dubiu că abaterea administrativă a incompatibilităților prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010 urmărește un scop exclusiv punitiv și conduce la aplicarea unor sancțiuni grave, de natură penală, deci această faptă este de natură penală, iar procedura de evaluare a incompatibilități este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenție.

Cu toate acestea, prin raportare la jurisprudența națională cu privire la această chestiune care este neunitară, consideră că se impune ca instanța să solicite emiterea unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, Curtea EDO fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Aplicarea principiului proporționalității sancțiunilor și pedepselor în materia incompatibilități și conformitatea interdicției exercitării de funcții alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010, cu drepturi și principii garantate de Convenție (art. 3, 6 și 7).

Potrivit art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010:

"Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau fală de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului."

Această prevedere legală are drept consecință, în privința recurentei-reclamante, aplicarea interdicției de a mai ocupa orice funcție publică numită (care nu a fost obținută prin alegeri, ne-electorală, cum o numește legea), cât și interdicția de a ocupa orice funcție aleasă, timp de 3 ani.

Această sancțiune de o gravitate extremă se aplică fără a fi individualizată, potrivit principiului proporționalității, atât sub aspectul duratei, cât și a sferei funcțiilor interzise: se aplică exclusiv pentru o durată de 3 ani, iar funcțiile interzise sunt toate funcțiile alese, de la consilier local până la Președintele Republicii.

În acest context, se pune problema dacă sancțiunea interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani, sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă drepturile și principiile garantate de Convenție.

Severitatea unei sancțiuni trebuie să corespundă gravității încălcării în cauză, o astfel de cerință decurgând din articolele 3, 6 și 7 din Convenție (a se vedea în acest sens cauza Vinter și alții împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09,130/10 și 3896/10, punctul 83

6

și 102

7

).

În concluzie, principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii să se țină seama de împrejurările individuale ale speței. Or, aceste aspecte al proporționalității sunt încălcate de sancțiunea interdicției privind ocuparea oricărei funcții alese prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicției de a mai ocupa funcții publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, contravine cerințelor prevăzute de art. 13 din Convenție?

Art. 13 CEDO impune/garantează existența (în dreptul intern) unei căi de atac în fața unei "instanțe naționale competente" care să ofere posibilitatea Recurentului de a obține examinarea conținutului unui capăt de cerere justificabil precum și acordarea unei reparații corespunzătoare (a se vedea în acest sens cauzele Powell și Rayner împotriva Regatului Unit, 1990, pct. 31, De Souza Ribeiro împotriva Franței (MC), 2012, pct. 78; Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu împotriva României (MC), 2014, pct. 148).

Astfel, recurenta-reclamantă F. trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunțarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenția sa (respectiv analiza interdicției prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporționalității).

Cu toate acestea, în prezenta cauză, o eventuală soluție de respingere a recursului formulat de recurenta-reclamantă F. atrage în mod automat aplicarea sancțiunii interdicției de 3 ani în temeiul legii, ope legis. Așadar este exclusă o procedură ulterioară, administrativă sau judiciară, de aplicare a acestei sancțiuni. De altfel, sancțiunea în cauză este conținută de raportul de evaluare contestat, fiind menționată expres în penultima pagină a acestui raport, la secțiunea de concluzii.

Caracterul ope legis, al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicții (sancțiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunțată în dezlegarea unei chestiuni de drept:

"51. Cât privește dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcții pentru o perioadă de trei ani (...)

Lipsa unei alte proceduri în cadrul căreia interdicția de a mai ocupa funcții publice pe o perioadă de 3 ani să fie analizată/individualizată rezultă și din analiza comparată a actualei reglementări (art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010) și a reglementării anterioare (art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007). Astfel, art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007 prevedea "Interdicția se dispune ca sancțiune complementară, prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, în cazul confiscării unei părti din averea dobândită sau a unui bun determinat ori în cazul conflictelor de interese". Spre deosebire de vechea reglementare, în Legea 176/2010 nu mai există nicio dispoziție similară, care să reglementeze procedura de aplicare a interdicției.

Cu alte cuvinte, este evident că sancțiunea interdicției intervine automat, de drept (ope legis), sancțiune care nu mai face obiectul unei alte proceduri, administrative sau judiciare, așa că aplicarea. întinderea si efectele ei se impune a fi clarificate prin solicitarea de emitere a unui aviz consultativ, pentru că, odată încheiată această procedură și rămas definitiv raportul ANI, interdicția începe să producă efecte în temeiul legii.

Așadar, chestiunea de principiu vizată de recurenta-reclamantă derivă din imposibilitatea de a contesta sancțiunea interdicției de a ocupa funcții publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, aspect ce pune în discuție compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac efectivă, garantat de art. 13 din Convenție.

Intimații-pârâți Oficiul Național al Registrului Comerțului și Agenția Națională de Administrare Fiscală au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

De asemenea, au formulat puncte de vedere în legătură cu cererile formulate de reclamant, pe care au solicitat să fie respinse.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând, cu prioritate, cererile subsumate chestiunilor prejudiciale reprezentate de necesitatea pronunțării unei hotărâri preliminare de către CJUE respectiv comunicarea avizului motivat de către CEDO, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în privința acestora, concluzie susținută de considerentele în continuare arătate.

Potrivit dispozițiilor art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităților Europene), Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanțe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privință este necesară în soluționarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea.

Prin urmare C.J.U.E. are competența de a răspunde la întrebări preliminare care au ca obiect interpretarea sau validitatea unei norme comunitare.

Procedura preliminară, reprezintă o formă de colaborare, constând în adresarea de către instanțele naționale a unor întrebări preliminare organelor jurisdicționale comunitare, în vederea interpretării tratatelor și a normelor derivând din acestea.

Această procedură instituie un mecanism prin care jurisdicțiile interne și C.J.U.E. intră în dialog pentru a aplica în mod corect o normă comunitară ce intră în conflict cu o prevedere legală națională.

Potrivit art. 92 alin. (1) din Regulamentul de procedură, Curtea Europeană de Justiție se pronunță prin ordonanță motivată când: a) Curtea este în mod vădit necompetentă (adică obiectul întrebărilor nu intră în domeniul de aplicare a dreptului Uniunii, cu alte cuvinte litigiul este pur intern, deci Curtea nu are competența materială să se pronunțe); b) cererea preliminară este vădit inadmisibilă.

Litigiul este pur intern dacă, ținând seama de împrejurările speței, dreptul Uniunii nu poate fi aplicat nici direct, nici indirect.

În mai multe rânduri, Curtea s-a declarat competentă să statueze asupra unor cereri de pronunțare a unor hotărâri preliminare referitoare la dispoziții ale dreptului Uniunii în cazuri în care situația de fapt din cauza principală se situa în afara domeniului de aplicare al acestuia, fiind, prin urmare, de competența exclusivă a statelor membre, dar în care aplicabilitatea respectivelor dispoziții de drept al Uniunii fusese determinată de dreptul național, ca urmare a trimiterii realizate de acesta din urmă la conținutul acelor dispoziții (ex.: Hotărârea din 3 decembrie 1998, Schoonbroodt, C-247/97, Hotărârea din 7 iulie 2011, Agafiței, C-310/10).

Din cuprinsul actelor dosarului nu rezultă o astfel de situație care să determine aplicabilitatea dispozițiilor de drept ale Uniunii.

În ceea ce privește cauzele de inadmisibilitate a unei cereri preliminare în interpretare, dezvoltate pe parcursul anilor de către Curtea de Justiție în scopul unei mai bune desfășurări a procedurii preliminare, acestea sunt următoarele: cererea preliminară nu cuprinde o descriere adecvată a situației de fapt și de drept; instanța de trimitere nu explică adecvat de ce îi este necesar răspunsul Curții pentru soluționarea litigiului; întrebările nu sunt pertinente pentru soluționarea litigiului dedus judecății instanței de trimitere sau sunt ipotetice; organismul de trimitere nu întrunește criteriile pentru a constitui instanță de trimitere în sensul art. 267 T.F.U.E.; faptele din litigiul principal s-au petrecut înaintea aderării la UE a statului membru căruia îi aparține instanța de trimitere; litigiul nu este autentic, ci creat artificial în scopul de a provoca o trimitere preliminară.

Instanța a cărei decizie în cazul concret nu este supusă niciunei căi de atac în dreptul intern este obligată să se adreseze C.J.U.E. atunci când sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 267 T.F.U.E., adică în cazul în care apreciază că o decizie a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu privire la interpretarea tratatelor sau validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii, îi este necesară pentru soluționarea cauzei.

Prin urmare, pentru sesizarea C.J.U.E., în această procedură, este necesar ca întrebările adresate să fie pertinente pentru soluționarea litigiului, adică să aibă legătură cu obiectul litigiului iar normele a căror interpretare se solicită să fie relevante pentru soluționarea cauzei, adică să se aplice în situația care face obiectul acesteia, astfel încât răspunsul Curții de Justiție să fie util pentru rezolvarea litigiului.

Aprecierea relevanței întrebărilor revine instanței de trimitere.

Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a C.J.U.E., numai instanțele naționale care sunt sesizate cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată au competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile fiecărei cauze, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții (a se vedea printre altele Hotărârea din 18 octombrie 1990, Dzodzi, C-297/88 și C-197/89, punctele 33 și 34, Hotărârea din 17 iulie 1997, Leur-Bloem, C-28/95, punctul 24, Hotărârea din 8 septembrie 2010, Winner Wetten, C-409/06, Hotărârea din 7 iulie 2011, Agafiței, C-310/10, punctul 25).

De asemenea, în conformitate cu o jurisprudență consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 și Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre CJUE și instanța națională, instituită prin art. 177 din Tratatul privind Uniunea Europeană, este de competența instanței naționale, care este învestită cu soluționarea cauzei, are cunoștință directă despre situația de fapt și probele administrate și trebuie să-și asume responsabilitatea hotărârii judecătorești subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularitățile litigiului, asupra necesității pronunțării unei hotărâri preliminare.

Având în vedere această misiune, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a considerat că nu se poate pronunța cu privire la o întrebare preliminară, când interpretarea dreptului comunitar sau examinarea validității unei norme comunitare, cerute de instanța națională, nu au nici o legătură cu situația de fapt sau cu obiectul acțiunii principale (a se vedea Hotărârea din 16 iunie 1981, Salonia, considerentul 6, 126/80, Rec. p. 1563 și, nu în ultimul rând, Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 9).

Luând în considerare aceste principii stabilite în practica sa, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a estimat că nu se poate pronunța asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilității unei norme comunitare, solicitată de instanța națională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. I-3653, considerentul 12), sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991).

În acest context, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în sensul că și instanțele care soluționează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenței și utilității interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecății.

Instanța în fața căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 § din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre.

Chiar și instanțele naționale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern au libertatea de a evalua relevanța unei cereri pentru întrebare preliminară.

Astfel, concluzia Curții în această cauză a fost că instanțele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părțile din proces, care solicită sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluționarea litigiului.

Tot jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene a stabilit că instanțele naționale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcție de particularitățile fiecărei cauze, atât asupra necesității unei întrebări preliminare în vederea soluționării fondului litigiului, cât și asupra pertinenței întrebărilor adresate Curții.

Raportat la considerațiile și reperele jurisprudențiale mai sus expuse, Înalta Curte reține lipsa de pertinență, dar și de utilitate, a întrebărilor propuse, fapt ce determină respingerea cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, formulată în cauză.

Constată Înalta Curte că prin acțiunea dedusă instanței de fond reclaman