ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2023/2024

Ședința publică din data de 9 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 5 septembrie 2022, pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate ("ANI", "Agenția"), a contestat Raportul de evaluare nr. x/12.08.2022 întocmit de pârâtă, solicitând anularea raportului și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin cererea înregistrată în dosarul cauzei la data de 16 noiembrie 2022, reclamantul A. a completat contestația, solicitând următoarele:

(i) în principal, anularea Raportului de evaluare ANI nr. x/12.08.2022;

(ii) într-un prim subsidiar, admiterea în parte a contestației și înlăturarea de la aplicare a sancțiunii interdicției de 3 ani de a ocupa funcții publice alese, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, ca fiind contrară principiului proporționalității;

(iii) într-un al doilea subsidiar, admiterea în parte a contestației și individualizarea sancțiunii interdicției de 3 ani de a ocupa funcții publice alese, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în conformitate cu principiul proporționalității, în sensul aplicării unei sancțiuni a interdicției de 3 luni de a ocupa funcții publice alese, începând cu data rămânerii definitive a hotărârii pronunțate în cauză;

(iv) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 19 din 1 februarie 2023, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepția tardivității invocată de pârâtă;

(ii) a respins ca tardivă cererea de completare a contestației formulată de reclamant la data de 16.11.2022;

(iii) a admis excepția inadmisibilității invocată de pârâtă;

(iv) a respins ca inadmisibilă cererea reclamantului de anulare a raportului de evaluare nr. x/12.08.2022 emis de Agenția Națională de Integritate în ceea ce privește dispoziția de sesizare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la existența indiciilor referitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzute de dispozițiile art. 301 din C. pen. al României;

(v) a respins în rest, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 19 din 1 februarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, rejudecarea cauzei și admiterea acțiunii.

A. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a fost dezvoltat sub aspectul ipotezei existenței unor motive contradictorii, care afectează, în integralitate, elementele ce au stat la baza constatării unui conflict de interese.

În esență, recurentul a indicat, în primul rând, faptul că deși instanța de fond a reținut, inițial, că art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu poate atrage răspunderea pentru conflictul de interese decât în cazurile expres și limitativ revăzute de lege, fără posibilitatea extinderii situațiilor particulare enumerate în cuprinsul normei speciale ce reglementează conflictul de interese pentru aleșii locali, ulterior, aceasta a reținut contrariul.

Consideră că instanța de fond a validat argumentele recurentului, în sensul că art. 70 din Legea 161/2003 nu se referă la abaterea administrativă a conflictului de interese și nu poate atrage răspunderea în această materie (argument amplu dezvoltat în cuprinsul contestației) în același timp reținând contrariul, și anume că:

"pentru a determina situația premisă a conflictului de interese, nu este suficient a se verifica doar elementele din reglementarea art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, ci este necesar să se analizeze dacă această situație poate să reprezinte conflict de interese în baza art. 70 din Legea nr. 161/2003, respectiv dacă întrunește următoarele elemente: emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea unui act administrativ, încheierea sau participarea la încheierea unui act juridic; identificarea unui interes personal de natură patrimonială al persoanei evaluate; dacă interesul respectiv ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin".

În al doilea rând, deși reține că element al conflictului de interese îl reprezintă identificarea unui interes personal de natură patrimonială al persoanei evaluate, instanța de fond a arătat că nu prezintă relevanță dacă actul juridic încheiat a produs sau nu un folos material concret în favoarea afinului reclamantului.

B. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a fost dezvoltat, în esență, sub forma aplicării greșite a normelor de drept material care reglementează conflictul de interese prevăzut de art. 228 Cod administrativ raportat la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, considerând că nu sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese, întrucât reclamantul nu a încheiat un act juridic prin care a produs un folos material pentru sine sau pentru soacra sa.

Recurentul susține că, în conformitate cu dispozițiile legale menționate, elementele constitutive ale abaterii administrative a conflictului de interese în cazul viceprimarului sunt:

- încheierea unui act juridic (actul adițional - ipoteza cauzei de față);

- crearea unui folos material pentru soacra recurentului-reclamant;

- existența unei legături de cauzalitate între încheierea actului juridic și crearea unui folos material.

Susține că instanța de fond și-a fundamentat soluția în mod greșit și pe alte prevederi legale, care nu sunt aplicabile în prezenta cauză, reținând că pentru existența conflictului de interese este necesară îndeplinirea următoarelor condiții:

- emiterea sau participarea la emiterea sau adoptarea unui act administrativ, încheierea sau participarea la încheierea unui act juridic;

- identificarea unui interes personal de natură patrimonială al persoanei evaluate;

- dacă interesul respectiv ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin.

Afirmând că raționamentul instanței este nelegal, fiind rezultatul unei interpretări extensive, în dauna drepturilor fundamentale ale sale (încălcând astfel art. 10 C. civ.), recurentul susține că acesta este și aplicat greșit la situația de fapt.

Se mai arată că întrunirea celor trei elemente constitutive ale conflictului de interese trebuie să fie cumulativă (condițiile decurgând succesiv una din alta), iar nu alternativă așa cum rezultă din motivarea sentinței recurate și le analizează pe rând astfel:

B.1. Referitor la condiția încheierii unui act administrativ, susține că, în ceea ce privește actul adițional din 21.01.2020 prin care se prelungea durata contractului de închiriere nr. x din 01.09.2015, recurentul nu a avut niciun folos material în legătură cu semnarea acestuia, în primul rând pentru că acesta este în dezavantajul societății B. S.R.L., în sarcina ei stabilindu-se obligații mai oneroase decât anterior, respectiv majorarea cuantumului chiriei și impunerea obligației de constituire a unei garanții.

În al doilea rând, semnarea actului adițional reprezenta o obligație legală în sarcina recurentului-reclamant, ca efect al delegării primite din partea primarului.

Precizează că subdelegarea este interzisă expres prin lege (art. 157 alin. (3) Cod administrativ), motiv pentru care recurentul-reclamant nu avea drept de opțiune și că un refuz de semnare ar fi vătămat, pe de-o parte, drepturile și interesele legitime ale societății B. S.R.L., creând premisele unei acțiuni împotriva autorității publice cu consecința plății de daune-interese și cheltuieli de judecată, iar pe de altă parte, autoritatea publică (UAT Municipiul lași) prin neîncasarea la bugetul local a contravalorii chiriei.

Contractul de închiriere fusese prelungit prin numeroase acte adiționale în perioada 2016-2021, atât înainte cât și după ocuparea funcției de viceprimar de către recurentul-reclamant, astfel că, din perspectiva relației contractuale dintre UAT Municipiul lași și societatea B. S.R.L., prelungirea contractului prin semnarea unui act adițional era perfect legală, fiind urmarea firească a respectării dispozițiilor contractuale.

B.2. Referitor la condiția existenței folosului material, recurentul susține că nici aceasta nu este îndeplinită în speță, prin raportul contestat neidentificându-se în concret presupusul folos material si cuantumul acestuia.

Consideră că identificarea folosului material și cuantificarea acestuia reprezintă o condiție esențială a existenței conflictului de interese, contrar susținerii instanței de fond, art. 228 din Codul administrativ raportat la art. 76 din Legea 161/2003 reglementând în mod expres noțiunea de "folos material"

În accepțiunea instanței de fond textul legal devine absolut imprevizibil pentru destinatarul său și nu poate întemeia răspunderea lui administrativă.

B.3. Referitor la cea de-a treia condiție reținută de prima instanță, respectiv "dacă interesul respectiv ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin", menționează că această condiție devine incidentă doar în situația îndeplinirii primelor două. Astfel, doar în situația în care s-a încheiat un act administrativ și s-a identificat un folos material se trece la următoarea condiție necesar a fi îndeplinită pentru existenta unui conflict de interese.

Chiar și așa, nici această condiție nu ar fi îndeplinită, având în vedere că situația concretă a dnei C., soacra recurentului-reclamant, nu s-a modificat în niciun fel, ca urmare a încheierii actului adițional. Aceasta avea un contract de muncă semnat anterior, pentru funcția de execuție de vânzător ambulant produse alimentare, contract care nu s-a modificat ulterior încheierii actului adițional, motiv pentru care actul adițional nu dă naștere și nu modifică situația juridică a acesteia.

Menținând că prin hotărârea primei instanțe s-a imputat recurentului reclamant că "cel puțin în mod imprudent, s-a plasat în situația conflictului de interes administrativ", se susține că această teză nu s-ar regăsi în cuprinsul raportului de evaluare.

Afirmă că ANI nu a reținut că recurentul ar fi fost imprudent/neglijent sau că și-ar fi încălcat "obligația de rezervă", motiv pentru care nici instanța de fond, care trebuie să analizeze legalitatea raportului de evaluare, nu poate suplini eventualele lipsuri și nu își poate întemeia o soluție de menținere a raportului pe argumente extrinseci acestuia.

Subliniază că era necesară îndeplinirea și a unei alte condiții, respectiv legătura de cauzalitate, condiție pe care instanța de fond nu analizat-o.

Susține că trebuie să existe o legătură de cauzalitate între actul administrativ încheiat (actul adițional nr. 7071/21.01.2020) și folosul material obținut de dna C., soacra recurentului-reclamant.

De asemenea, critică faptul că prima instanță nu a dat eficiență susținerilor sale că nu avea cunoștință despre faptul că soacra sa era angajata societății B. S.R.L., aspect care nu era vizibil la o simpla verificare.

Susține că nu a avut cunoștință despre cuprinsul dosarului administrativ și nici despre existenta articolelor de presă.

C. Printr-un alt set de critici, recurentul susține aplicarea greșită a normelor de drept material, art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, dispoziții care reglementează procedura de desfășurare a evaluării ANI în ceea ce privește conflictele de interese, împărțind-o în două etape: înainte și după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a formula un punct de vedere.

Consideră că, potrivit acestor dispoziții, persoana evaluată trebuie informată și invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele generatoare conflictului de interese, ce se rețin în sarcina acestuia de către ANI, înainte ca ANI să poată solicita informații care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

Până la informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfășoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice, iar numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

Pentru nerespectarea acestor dispoziții art. 13 alin. (2) prevede sancțiunea nulității absolute.

Recurentul arată că la data de 28.04.2022 ANI a transmis invitația ca reclamantul să depună în punct de vedere asupra raportului de evaluare, însă acesta a solicitat și recepționat date și informații înainte de această dată, după cum urmează:

- de la Primăria municipiului Iași, jud. lași prin adresele nr. x/02.04.2020, nr. x, nr. x/19.02.2021, nr. x/19.05.2021 și x/22.10.2021;

- de la Oficiul Național al Registrului Comerțului prin adresa nr. x/17.09.2020;

- de la societatea B. S.R.L. prin adresele nr. x/27.05.2021, nr. y/07.02.2022 și nr. x;

- de la Administrația Județeană a Finanțelor Publice lași prin adresele nr. x/09.09.2021, nr. y/20.08.2021 și x/21.09.2020;

- informații primite de la Inspectoratul Teritorial de Muncă Iași.

Recurentul face distincție între "informare inițială" și "informare și invitare" în sensul art. 13 și 20 din Legea 176/2010, respectiv o aducere la cunoștință a faptului că există elemente care conturează încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese și conferire a posibilității de a se apăra.

Adresa antemenționată reprezintă o încunoștințarea că vă urma o evaluare prin luarea în considerare a datelor și informațiilor publice și, cu toate acestea, inspectorul de integritate a colectat date și informații private referitoare la recurentul-reclamant, înainte de acest moment. În mod evident, datele interne ale unei societăți private sau datele deținute privind o societate privată de către Administrația Județeană a Finanțelor Publice nu sunt publice.

După derularea activității de colectare a datelor și informațiilor private, inspectorul de integritate l-a informat pe recurentul-reclamant, prin adresa nr. x/28.04.2022, că au fost identificate elemente privind nerespectarea regimului juridic al conflictelor de interese și l-a invitat să formuleze un punct de vedere. Or, o astfel de informare și invitare ar fi trebuit să fie adresată/expediată anterior colectării datelor și informațiilor nepublice. Art. 13 prevede expres faptul că doar după ce persoana evaluată a fost invitată să-și expună un punct de vedere inspectorul de integritate poate trece la colectarea datelor cu caracter privat.

Așadar, motivarea instanței care nu a sancționat această manieră de lucru nelegală a intimatei-pârâte și care reține în esență că raportul de evaluare care valorifică datele și informațiile private obținute de inspectorul de integritate anterior informării recurentului-reclamant asupra existenței unor elemente care conturează încălcarea regimului legal al conflictelor de interese și invitării acestuia pentru a exprima un punct de vedere este legal, este una greșită și în neconcordanță cu dispozițiile legale aplicabile.

D. În continuare, recurentul critică faptul că sentința recurată este dată cu încălcarea dispozițiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în fața ANI, Raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanției dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea completă și evidentă a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

Invocă art. 8 alin. (3) din Legea 176/2010, principiul respectării dreptului la apărare al persoanei evaluate, pentru respectarea căruia, legiuitorul a dispus că raportul de evaluare întocmit de ANI trebuie să cuprindă, printre alte elemente, punctul de vedere al persoanei evaluate (art. 21 alin. (3), lit. b) din Legea 176/2010).

Punctul de vedere al persoanei evaluate trebuie solicitat anterior întocmirii raportului de evaluare iar dreptul persoanei evaluate de a se apăra pe parcursul cercetării administrative trebuie să fie unul efectiv. Aceasta presupune și că ANI poate să întocmească un raport de evaluare în sensul existenței unui conflict de interese, numai dacă înlătură motivat apărările persoanei evaluate.

Remarcă faptul că în cadrul capitolului II din Raport, "Punctul de vedere al persoanei evaluate", este redat în parte punctul de vedere al Recurentului-reclamant, însă susține că iIntimata-pârâta ANI nu analizează apărările formulate în cadrul capitolului "Identificarea elementelor de conflict de interese", astfel cum era datoare pentru a se da eficiență dispozițiilor privitoare la dreptul persoanei evaluate de a se apăra în cadrul acestei proceduri, fiind ignorate pur și simplu.

Susține că și instanța de fond a tratat superficial această apărare și că dreptul la apărare în cadrul procedurii administrative nu poate fi considerat un principiu caduc, a cărui încălcare nu produce niciun efect juridic, așa cum rezultă din raționamentul instanței de fond. Acest drept trebuie să fie efectiv, chiar în acea fază, a procedurii administrative, ca o garanție împotriva întocmirii în mod abuziv a unui Raport de evaluare, deși nu sunt întrunite elementele unui conflict de interese.

De asemenea, dreptul la apărare în cadrul procedurii administrative nu poate fi confundat cu dreptul de a contesta Raportul de evaluare în justiție, acesta din urmă fiind tocmai modalitatea prin care se verifică aspectul de legalitate referitor la respectarea dreptului la apărare în cadrul procedurii administrative, iar în cazul în care acest drept a fost încălcat, nu poate exista alt remediu decât anularea raportului încheiat cu încălcarea dreptului la apărare.

E. Sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din legislația Uniunii Europene privind principiul proporționalității sancțiunilor reglementat de dispozițiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Combate susținerile instanței de fond astfel:

Sancțiunea interdicției de a ocupa o funcție publică nu este o consecință "ulterioară", pentru că intervine de drept, în temeiul legii, în condițiile în care raportul ANI rămâne definitiv, fiind, de altfel, menționată în cuprinsul raportului contestat.

Viceprimarul nu face obiectul unei răspunderii disciplinare, deci nu se poate susține că analiza acestei sancțiuni va fi realizată în cadrul unei proceduri judiciare ulterioare, îndreptate împotriva sancțiunii disciplinare aplicate, pentru că aceasta nu va exista.

Art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 are drept consecință, în privința Recurentului-reclamant, faptul că acesta se expune unei sancțiuni grave și anume interdicția de a mai ocupa orice funcție publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestația sa împotriva Raportului de evaluare ANI este respinsă.

Sancțiunea interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani (așa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014) - sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă principiul proporționalității, principiul general de drept al Uniunii.

Instanța de fond validează greșit raționamentul intimate-pârâte și confirmă că analiza legalității raportului de evaluare și aplicarea interdicției reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 sunt două chestiuni diferite care trebuie analizate diferit.

Or, interdicția de 3 ani de a mai ocupa funcții publice, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 se aplică direct, în virtutea legii/ope legis, fiind diferită de alte sancțiuni administrative specifice funcției, motiv pentru care analiza aplicării acesteia trebuie să facă parte din analiza legalității raportului de evaluare, altfel se pune în discuție compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene (art. 47).

Interpretare contrară ar produce recurentului-reclamant un prejudiciu material viitor și previzibil, care are o dublă componentă - una materială, constând în veniturile salariate dobândite în temeiul deținerii funcției publice și una morală, constând în prejudiciul de imagine suferit, care îi va afecta iremediabil imaginea publică și reputația.

În aceste condiții, prejudiciul produs ca urmare a aplicării interdicției prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 ar fi unul greu de reparat, nefiind susceptibil de repunere în situația anterioară.

F. Printr-un alt set de critici, se arată că sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material privitoare la natura juridică de act administrativ a Raportului de evaluare contestat, instanța de fond dispunând în mod nelegal admiterea excepției inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește dispoziția de sesizare a parchetului de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție (fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.)

Prima instanța se raportează la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, dar le interpretează în mod eronat, adăugând la lege sintagma "raport de drept administrativ", sintagmă neprevăzută de textul de lege.

Recurentul susține că art. 1 alin. 1it. c) din Legea 554/2004 reglementează actul administrativ prin prisma condiției ca acesta să dea naștere, să modifice sau să stingă "raporturi juridice", fără a distinge în vreun fel cu privire la natura acestora.

Astfel, interpretarea acestui articol strict prin raportare la raporturile juridice de drept administrativ, așa cum face prima instanță, este nelegală, reprezentând o adăugare la lege și, implicit, o încălcare a principiului de drept potrivit căruia "Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus" ("unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie să distingem").

Consideră că raportul de evaluare nr. x/12.08.2022, îndeplinește toate condițiile cerute de lege pentru a avea natura juridică a unui act administrativ.

Dintr-o altă perspectivă, afirmă că însăși Legea nr. 176/2010 acordă raportului de evaluare prin care se contată existența stării de incompatibilitate sau de conflict de interese natura unui act administrativ, dispunând cu privire la posibilitatea contestării lui la instanța de contencios administrativ prin art. 22 alin. (1), potrivit căruia:

"Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ.", fără a distinge cu privire la constatările din conținutul raportului.

Concluzionează că și în situația în care raportul ANI conține sesizarea organelor de urmărire penală, acesta rămâne un act administrativ și este supus controlului instanței de contencios administrativ.

G. Un ultim set de critici vizează soluția de respingere a cererii de completare a contestației ca fiind tardiv formulată.

În esență, consideră că soluția instanței de fond este nelegală și echivalează cu o veritabilă denegare de dreptate, mai ales având în vedre faptul că argumentele din completarea contestației vizau aplicarea cu prioritate a dreptului UE.

Apreciază că soluția este una greșită, având în vedere art. 22 alin. (1) din Legea 176/2010, care nu conține nicio referire la motivele contestației, ce ar trebui depuse într-un termen de decădere de 15 zile sau la imposibilitatea completării motivelor contestației. De asemenea, nici Legea 554/2004 nu ar conține vreo normă derogatorie în această privință și nici Legea 176/2010 (legea specială), astfel că acestea se completează cu dispozițiile art. 204 C. proc. civ. (legea generală), care prevăd că recurentul-reclamant poate să modifice/completeze cererea și să propună noi dovezi până la primul termen de judecată la care este legal citat.

Subliniază faptul că atunci când legiuitorul a dorit să introducă o asemenea limitare a dreptului de acces la o instanță și a dreptului la apărare, a făcut-o în mod expres, cum este cazul art. 21, alin. (3) din Legea 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică.

Mai mult, este încălcat principiul "ude legea nu distinge nici interpretul nu trebuie să distingă", instanța având obligația de a aplica legea (inclusiv legislația UE incidență), chiar și în situația în care niciuna din părți nu ar invoca astfel de motive.

În sprijinul aceluiași raționament sunt invocate și dispozițiile exprese ale art. 196 alin. (1) C. proc. civ., din interpretarea cărora ar rezulta faptul că neindicarea motivelor de drept nu este un caz de nulitate a cererii de chemare în judecată.

Aplicarea prioritară a dispozițiilor UE este o chestiune de ordine publică, reglementată expres atât de art. 4 din C. proc. civ., cât și de art. 148 alin. (2) din Constituție și impune obligația de a lăsa neaplicată orice normă națională în cazul unui conflict cu o normă de drept al UE. Același lucru rezultă și din jurisprudența CJUE care s-a pronunțat sistematic în sensul supremației totale și necondiționate a întregului drept al UE asupra ansamblului normelor juridice naționale.

Tot jurisprudența CJUE a statuat, în baza principiului priorității dreptului UE și faptul că instanțele naționale sunt obligate să interpreteze dreptul național în conformitate cu dreptul UE, fiind obligate să interpreteze dreptul național în conformitate cu directivele UE.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În susținerea poziției procesuale exprimate, intimata-pârâtă a susținut legalitatea hotărârii instanței de fond, arătând, în esență, următoarele:

I. Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este invocat doar cu titlu generic, fără ca acesta să formuleze critici, sub aspectul nulității.

Caracterul nefondat al acestui motiv de casare rezultă din faptul că instanța de fond nu a încălcat nicio regulă de procedură (ex: necompetența instanței, lipsa procedurii de citare a părtii, incompatibilitatea judecătorului) de natură să atragă sancțiunea nulității prevăzută de legiuitor la art. 174 din C. proc. civ.

Simpla referire generică la încălcarea normelor europene nu poate forma convingerea că s-ar fi încălcat principiul priorității acestor normelor în raport cu normele de drept intern în materia conflictului de interese.

Invocarea unor principii generale desprinse din jurisprudența CJUE, fără indicarea în concret a unei norme din dreptul unional care să fie aplicabilă cauzei, raportul juridic litigios fiind, de altfel, în totalitate sub incidența dreptului național, atrage respingerea susținerilor ca nefondate.

Nu se poate discuta despre încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, respectiv, despre încălcarea dreptului la un proces echitabil, întrucât recurentul-reclamant a avut posibilitatea legală de a-și exercita dreptul la apărare atât în faza administrativă (anterior emiterii raportului de evaluare), cât și în faza contencioasă prin contestarea raportului de evaluare, ce a parcurs doar o etapă procedurală-fond.

Ceea ce urmărește recurentul-reclamant este schimbarea cauzei juridice a cererii sale, sub aspectul faptelor relevante pe care și-a întemeiat motivele de nelegalitate.

Nu se poate discuta despre încălcarea unor norme din dreptul unional, prin prioritizarea în aplicare a dreptului intern, întrucât întocmirea raportului de evaluare contestat, cât si sentința civilă nr. 19/01.02.2023 pronunțată de CA lași nu sunt susceptibile de nelegalitate în raport cu dreptul unional.

II. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat, recurentul-reclamant, reluând, în fapt, aceleași argumente ce vizează inexistența situației de conflict de interese, pe care le-a invocat în fața instanței de fond, și pe care aceasta le-a avut în vedere la momentul pronunțării soluției.

Hotărârea nu cuprinde motive contradictorii, recurentul prezentând trunchiat motivarea sentinței.

Totodată, hotărârea respectă exigențele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., fiind prezentate motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, și indicând, într-o manieră suficientă, considerentele pentru care a respins, ca nefondate, susținerile și cererile formulate de reclamant.

Redând părți din considerentele judecătorului fondului, intimatul susține că prevederile art. .228 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 57/2019, ca norme speciale, ce indică situațiile particulare în care un ales local este considerat în conflict de interese, nu vin în contradicție cu rațiunea reglementării conflictului de interese, astfel cum aceasta transpare din definiția dată de art. 70 din Legea nr. 161/2003, respectiv aceea de a preveni existența oricărui dubiu rezonabil cu privire la îndeplinirea de către alesul local a atribuțiilor și competențelor ce îi revin potrivit dispozițiilor legale.

Indicarea, în plus de norma specială aplicabilă-art. 228 alin. (1) lit. a) din O.G nr. 57 din 2019 privind Codul administrativ, și a cadrului general, a fost efectuată de inspectorul de integritate în scopul de a nu exista niciun fel de neclarități sau divergențe de interpretare în ceea ce privește norma de drept aplicabilă față de situația de conflict de interese reținută fată de reclamant.

III. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat, întrucât recurentul-reclamant este cel care interpretează greșit dispozițiile legale incidente în cauza dedusă judecații și, respectiv materialul probator administrat în cauză.

A. În cauză este aplicabil art. 228 din O.U.G nr. 57 din 2019 privind Codul administrativ coroborat cu art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare.

B. Motivul de nelegalitate a raportului de evaluare, constând în încălcarea dispozițiilor art. 20 coroborat cu art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, este neîntemeiat, instanța de fond pornind de la o premisă corectă, și anume că prevederile art. 13 din Legea nr. 176/2010 nu este aplicabil, întrucât prin raportul de evaluare contestat sa constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese administrativ, și nu existența unei averi nejustificate.

Art. 20 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, arată că prevederile art. 13 și art. 15 din același act normativ se aplică "în mod corespunzător", respectiv, procedurile prevăzute în cuprinsul art. 13 și art. 15 se aplică în materia incompatibilităților sau a conflictelor de interese, exclusiv în situația în care își găsesc justificarea în aceste materii.

Sancțiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, este justificată exclusiv în procedura verificării averii, care presupune solicitarea și obținerea de informații strict legate de viața privată și familială celui evaluat, de bunurile dobândite de acesta și de familia sa, cât și de modalitatea și împrejurările dobândirii.

În materia incompatibilităților generate de exercitarea simultană a funcțiilor, cât și în materia conflictului de interese, în acest stadiu al dosarului de evaluare, inspectorul de integritate nu deține decât informațiile din eventuala sesizare (dacă este cazul), precum și informațiile publice transmise de către instituții publice (adresa persoanei evaluate, declarațiile de avere și de interese depuse, funcții sau calități deținute, etc).

Toate aceste informații sunt informații cu caracter public, fiind respectată litera legii.

În privința încălcării dreptului la apărare, prin dispozițiile art. 21 din Legea nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare, nu a impus o formă prestabilită a raportului de evaluare, ci a obligat doar la prezentarea unor elemente identificabile și verificabile, care să justifice concluziile la care A.N.I. a ajuns, în funcție de specificitatea fiecărui caz în parte.

Faptul că inspectorul de integritate a considerat în continuare, după exprimarea punctului de vedere al persoanei evaluate, că sunt elemente în sensul existenței unei situații de conflict de interese, nu poate forma convingerea instanței de control judiciar că, procedând la emiterea raportului de evaluare, inspectorul de integritate nu ar fi respectat dispozițiile acestui text de lege și respectiv, că ar fi încălcat dreptul la apărare al recurentului-reclamant.

La emiterea raportului de evaluare inspectorul de integritate are în vedere, nu numai argumentele formulate de persoana evaluată (pentru situația în care îsi exprimă, în scris, un punct de vedere), cât și datele și informațiile comunicate de autoritățile si instituțiile publice.

Agenția Națională de Integritate nu este obligată să-și însușească punctul de vedere al persoanei evaluate ori să răspundă punctual, fiind obligată să procedeze la motivarea actului administrativ în fapt și în drept și să rețină argumentele juridice care susțin decizia administrativă.

C. Criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant, care vizează nelegalitatea sentinței civile recurate prin raportare la încălcarea principiului priorității dispozițiilor din legislația Uniunii Europene privind principiul proporționalitatii sancțiunilor reglementat de dispozițiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene sunt nefondate.

Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrității și transparentei în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal și sancțiunilor penale.

Instituirea sancțiunii de încetare de drept a mandatului de ales local și, respectiv a interdicției de a mai ocupa timp de trei ani o funcție publică se justifică prin existența unor interese diverse, pe de o parte, interesul subiectiv al titularilor drepturilor fundamentale, iar, pe de altă parte, interesul public, sancțiunea având la bază un raționament de proporționalitate.

Proporționalitatea măsurilor restrictive se apreciază în raport cu un scop legitim bine determinat, a cărei semnificație este dată, în speță, de lege, respectiv asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice.

Rațiunea instituirii unor interdicții și sancțiuni în cazul persoanelor față de care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităților și conflictelor de interese răspunde nevoii de prevenire și combatere a faptelor de corupție, sens în care Curtea Constituțională a arătat în jurisprudența sa (Decizia 1.412 din 16 decembrie 2008; Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009; Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014) că "legiuitorul este liber să instituie în sarcina acelui personal obligații suplimentare, tocmai în considerarea activității pe care acesta o desfășoară".

In plus, principiul proportionalității prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, vizează materia dreptului penal și procesual penal, nu cea a contenciosului administrativ.

Decizia nr. 2006/928/CE stabilește obiectivele care trebuie atinse în cadrul unei politici de implementare și armonizare a dispozițiilor naționale privitoare la lupta împotriva corupției, precum și modul și ritmul de realizare a acestora.

Legea nr. 176/2010 și Legea nr. 161/2003 reprezintă cadrul legal privind atât exercitarea funcțiilor si demnităților publice, în conformitate cu regulile asumate de România odată cu aderarea la Uniunea Europeană, cât și procedurile de evaluare a respectării acestora și sancțiunile aplicabile în situația încălcării regimului juridic privind incompatibilitățile și conflictul de interese.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, Legea nr. 176/2010 nu reprezintă o legislație națională de implementare a deciziei Comisiei referită mai sus, ci reprezintă un act normativ național cu caracter special, prin care s-au trasat obiectivele în baza cărora va funcționa Agenția Națională de Integritate și modul în care vor fi prevenite incidentele de integritate, ca parte a luptei împotriva corupției, inițiată la nivelul statutului român.

Legea nr. 176/2010 este un act normativ de sine stătător, cu forță juridică superioară, căruia îi este recunoscută prevalenta aplicabilității și producerii de efecte juridice, prin caracterul său special.

Conform prevederilor art. 22 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă: "(1) Soluțiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea. (2) Prevederile alin. (1) se aplică în mod corespunzător și în ceea ce privește dispozițiile cuprinse în tratatele internaționale la care România este parte, precum și în ceea ce privește jurisprudența CEDO".

Legea nr. 176/2010 este lege specială în materia incidentelor de integritate, în ceea ce privește funcționarea Agenției Naționale de Integritate în elaborarea rapoartelor de evaluare și cuprinde toată procedura ce trebuie urmată de inspectorii de evaluare în activitatea de elaborare a rapoartelor, reprezentând "dreptul procedural" în domeniu.

D. Nu se poate considera că impunerea sancțiunii, ca urmare a menținerii constatărilor din raportul de evaluare cu privire la existența unui conflict de interese, încalcă drepturile fundamentale ale reclamantului, limitările fiind prevăzute de lege, urmărind un scop legitim și fiind proporționale cu scopul urmărit.

Aplicarea de drept a sancțiunii, fără posibilitatea de apreciere în procedura judiciară este alegerea legiuitorului, în considerarea importanței valorilor sociale ocrotite prin normă.

Prevederile Legii nr. 176/2010 nu reprezintă norme de punere în aplicare a Deciziei MCV, în sensul art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Omului.

E. Raportul de evaluare nu este sancționator prin el însuși, așa că nu se poate afirma că procedura de verificare a legalității lui ar duce automat la aplicarea unei sancțiuni.

Nu poate fi cercetată legalitatea unui act administrativ pentru consecințele sale ulterioare, eventuale și exterioare lui, ci numai pentru cauze anterioare sau concomitente întocmirii și emiterii acestuia, potențiala antrenare a răspunderii disciplinare in baza constatărilor dintr-un raport de evaluare și aplicarea sancțiunii corespunzătoare neconstituind o condiție de validitate a acestui act administrativ, în acest sens evocând și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în cauze similare-Decizia ICCJ nr. 361 din 25 ianuarie 2022.

Sancțiunile aplicabile sunt de natură disciplinară sau civilă, nefiind de natura și intensitatea unei sancțiuni penale (sancțiune complementară, cum susține reclamantul), având rol preponderent preventiv sau reparator, cu o natură și scop diferit.

Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integralității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale și acest domeniu nu poate fi supus, prin analogie, regimului juridic specific dreptului penal și sancțiunilor penale, astfel că această interdicție nu ar putea încălca principiul proporționalității, prin comparație cu pedeapsa complementară din C. pen.

F. Chestiunea legalității procedurii de comunicare a datelor cu caracter personal, prin raportare la jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, așa cum este reflectată și în Cauza C-201/14 Bara, au intrat în puterea de lucru judecat, în condițiile în care recurentul-reclamant nu a formulat nicio critică de nelegalitate cu privire la acestea.

G. Dispoziția privind sesizarea Parchetului nu poate face parte din categoria măsurilor cenzurabile pe calea acțiunii în contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, fiind inadmisibilă cererea reclamantului care privea anularea acestei sesizări.

H. Contestația trebuie să aibă conținutul unei cereri de chemare în judecată, trebuie să cuprindă inclusiv motivele de fapt și de drept conform art. 194 lit. d) din C. proc. civ. și trebuie formulată în termenul stabilit de lege, sub sancțiunea decăderii din dreptul de a mai contesta raportul de evaluare.

Astfel, persoana care face obiectul evaluării trebuie să formuleze în termenul legal atât contestația împotriva raportului de evaluare, cât și motivele de nelegalitate ce constituie cauza juridică a acestei acțiuni.

Câtă vreme dispozițiile speciale cuprinse în art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 instituie un termen de decădere pentru formularea contestației împotriva raportului de evaluare, această dispoziție înlătură posibilitatea completării contestației inițiale cu noi motive de nelegalitate sau noi pretenții, dacă o astfel de cerere de completare s-a făcut cu depășirea termenului legal de contestare.

VI. Criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant, ce vizează motivarea instanței de fond cu privire la situația de conflict de interese sunt nefondate.

Determinant pentru constatarea conflictului de interese este simplul fapt al posibilității anticipării deciziei autorității, nepunându-se în discuție existența propriu-zisă, materializată a unui beneficiu ori a unui folos direct al persoanei evaluate, al soției sau al rudelor ori afinilor până la gradul al ll-lea.

În exercitarea funcției de viceprimar reclamantul avea obligația de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese și să se abțină de la manifestări care pun în discuție neutralitatea, imparțialitatea și obiectivitatea față de interesele de orice natură ale sale, ale soției, ale rudelor sau afinilor de până la gradul II, fiindu-i interzis să-și asume încheierea unui act juridic în exercitarea funcției de autoritate, care putea produce anumite beneficii, chiar și indirect, pentru afinii de gradul I.

Faptul că reclamantul nu ar fi cunoscut la momentul încheierii actului adițional (21.01.2020) că soacra sa ar fi avut calitatea de salariat al societății S.C. B. S.R.L., întrucât informația nu era una publică, nu este un argument suficient pentru a se aprecia că aceasta apărare ar fi credibilă, în condițiile în care activitatea acestei societăți și legătura cu acest afin de gradul I constituia un subiect de interes public, ce a făcut obiectul unor articole de presă (21 februarie 2018, 3 iulie 2019,14 octombrie 2019).

Instanța de fond a reținut corect că aceste articole de presă au fost depuse și în susținerea sesizării făcute la Agenția Națională de Integritate, făcând parte din dosarul de evaluare înaintat instanței.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Primordial, se reține că recursul poate fi exercitat numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., fiind o cale extraordinară de atac ce supune analizei instanței de recurs conformitatea hotărârii cu regulile de drept aplicabile.

Starea de fapt reținută de prima instanță nu este supusă recursului și aceasta prezintă următoarele aspecte relevante pentru soluționarea căii extraordinare de atac:

Domnul A. a ocupat funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Iași, prin HCL nr. 173/24.06.2016, iar prin HCL nr. 176/24.06.2016 a fost ales viceprimar al Municipiului Iași, având delegată activitatea de coordonare a activităților și semnarea actelor emise de Direcția Fond Locativ, Direcția Exploatare Patrimoniu, Direcția Implementare Strategie Integrată de Dezvoltare Urbană și de Direcția Proiecte Europene, începând cu data de 22.06.2017.

La data de 16.03.2020, acesta a fost informat despre declanșarea activității de evaluare privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese pe perioada exercitării funcțiilor/demnităților publice.

Ulterior, prin adresa nr. x/28.04.2022, Agenția Națională de Integritate i-a adus la cunoștință reclamantului faptul că ar fi identificat elemente privind nerespectarea regimului juridic al conflictului de interese și i-a solicitat un punct de vedere, care a fost depus de către reclamant la data de 10.05.2022.

Raportul de evaluare nr. x/12.08.2022 a reținut încălcarea de către domnul A. a regimului juridic al conflictului de interese administrativ prevăzut de dispozițiile art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, coroborat cu prevederile art. 228 alin. (1) lit. a) din O.G nr. 57 din 2019 privind Codul administrativ, întrucât a semnat în calitate de viceprimar actul adițional nr. x/21.01.2020 la contractul de închiriere nr. x/01.09. 2015, încheiat între Primăria Municipiului Iași și S.C. B. S.R.L., societate în cadrul căreia soacra și socrul acestuia au deținut calitatea de angajați cu contract individual de muncă.

Întrucât s-a apreciat că poate fi identificată existența indiciilor cu privire la posibila săvârșire a infracțiunii de "folosirea funcției pentru favorizarea unor persoane" prevăzută de art. 301 C. pen., s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la această infracțiune.

Domnul A. a contestat raportul de evaluare, la data de 31.08.2022, în termenul legal de 15 zile, la instanța de contencios administrativ competentă, criticând: procedura de evaluare (nerespectarea obligațiilor privind informarea persoanei evaluate și la solicitarea unui punct de vedere; încălcarea obligațiilor ce decurg din prelucrarea datelor cu caracter personal; nerespectarea dreptului la apărare al persoanei evaluate), temeinicia raportului de evaluare (greșita încadrare a abaterii reținute; neîndeplinirea condițiilor legale pentru reținerea conflictului de interese), precum și aspecte ce țin de aplicarea prioritară a dreptului european, din perspectiva principiului proporționalității sancțiunii interdicției de a ocupa funcții publice și de conformitatea acesteia cu dreptul Uniunii Europene, respectiv cu Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

La data de 16.11.2022, înainte de primul termen de judecată, reclamantul a depus o cerere completatoare prin care instanța de fond susține că acesta ar fi invocat un motiv suplimentar de contestație privind caracterul disproporționat al măsurii interdicției de a ocupa o funcție publică, prin raportare la aplicarea dreptului european și a principiului general al proporționalității, solicitând, ca cereri subsidiare, fie înlăturarea sancțiunii interdicției de a ocupa o funcție publică, fie reindividualizarea acestei sancțiunii.

Prima instanță a respins acțiunea iar reclamantul a declarat recurs, invocând două motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (6) și (8) C. proc. civ., criticând hotărârea din perspectiva contradictorialității considerentelor și a greșitei interpretări și aplicări a normelor de drept material.

Indicarea în cuprinsul cererii de recurs a punctului 5 al articolului 488 C. proc. civ. este o simplă eroare de redactare, prin urmare, acest motiv de casare nu face obiectul analizei instanței de recurs.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sub aspectul contradictorialității motivelor, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, pe de o parte, pentru că motivarea soluției adoptate se regăsește în cuprinsul considerentelor, în limita raționamentului care justifică soluția, iar pe de altă parte, recurenta-reclamantă critică însuși raționamentul instanței cu privire la aspectele esențiale ale cauzei, fapt ce nu se încadrează în ipoteza normei de casare prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. și va fi analizat sub motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În plus, recurentul își argumentează criticile preluând trunchiat susținerile judecătorului fondului. Motivele criticate de recurent, cu referire la dispozițiile legale aplicabile și condițiile necesar a fi îndeplinite pentru atragerea conflictului de interese trebuie analizate în complexul larg al tuturor considerentelor sentinței.

Astfel, nu este contradictoriu a susține că art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu poate atrage răspunderea pentru conflictul de interese decât în cazurile expres și limitativ revăzute de lege, fără posibilitatea extinderii situațiilor particulare enumerate în cuprinsul normei speciale ce reglementează conflictul de interese pentru aleșii locali, în condițiile în care, ulterior, instanța a realizat analiza conflictului de interese din perspectiva art. 228 Cod administrativ coroborat cu art. 70 Legea nr. 161/2003, aspectele sesizate nefiind contradictorii.

Greșit consideră recurentul că instanța de fond a validat argumentele sale, în sensul că art. 70 din Legea 161/2003 nu se referă la abaterea administrativă a conflictului de interese și nu poate atrage răspunderea în această materie, aceasta realizând o analiză coroborată a dispozițiilor legale aplicabile în materia conflictului de interese (prevederile art. 70, 71 din Legea nr. 161/2003 și art. 228 Cod de administrativ), concluzionând că: art. 70 Legea nr. 161/2003 definește conflictul de interese și stabilește elementele sale componente esențiale, în lipsa cărora o anumită situație nu ar putea fi încadrată ca fiind conflict de interese, art. 71 din același act normativ indică principiile prevenirii conflictului de interese, precum transparența deciziei sau supremația interesului public iar pentru a determina situația premisă a conflictului de interese, nu este suficient a se verifica doar elementele din reglementarea art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, ci este necesar să se analizeze da