ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 516/2023

Ședința publică din data de 2 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost completată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne – prin Ministrul B. și Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor a solicitat anularea sintagmei instanța de contencios administrativ din cuprinsul tipizatului pentru reținerea plăcuțelor cu numărul de înmatriculare: "Împotriva măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a vehiculului se poate formula plângere la instanța de contencios administrativ în condițiile legii."

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1243 din 2 decembrie 2020, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a calificat excepțiile inadmisibilității și lipsei de interes ca fiind apărări de fond privind cererea de anulare parțială a actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1150/160/2016 privind modificarea și completarea Ordinului ministrului administrației și internelor și al ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 108/368/2010 pentru aprobarea Procedurilor de suspendare a dreptului de utilizare a unui autovehicul prin reținerea certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare, iar pe fond a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, în raport de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

A arătat că interesul său provine din sancțiunea complementară (de reținere a certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare prin procesul-verbal nr. x/30.03.2018) care se contestă la instanța de contencios administrativ (tribunal), în timp ce sancțiunea principală (de aplicare a amenzii prin procesul-verbal nr. x/30.03.2018) se contestă la instanța de drept comun (judecătorie). Așadar, interesul rezultă din scoaterea din sarcina instanței care judecă sancțiunea principală, a sancțiunii complementare, contrar art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

În opinia recurentei-reclamante, sintagma "competența exclusivă" din art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 exclude expres și fără echivoc orice excepție de la dispozițiile art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001. Amenda este sancțiunea principală, iar reținerea certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare sunt sancțiunile complementare, independent de încadrarea acestor sancțiuni complementare în categoria așa-numitelor sancțiuni administrative. Trăsătura de complementaritate a unei sancțiuni administrative (sau de altă natură) rezultă doar din subsidiaritatea respectivei sancțiuni administrative față de sancțiunea principală, indiferent de caracterizarea sancțiunii complementare ca fiind administrativă sau de altă natură. Deci, încadrarea unei sancțiuni complementare în categoria sancțiunilor administrative sau în categoria sancțiunilor de altă natură este fără relevanță față de subsidiaritatea sancțiuni complementare față de sancțiunea principală. Important este doar raportul de subsidiaritate a sancțiuni administrative față de sancțiunea principală pentru ca respectiva sancțiune administrativă să aibă trăsătura de complementaritate față de sancțiunea principală.

Cu privire la efectul negativ al refuzului celor doi pârâți de a modifica procedura de contestare a procesului-verbal de sancționare complementară, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că în loc să existe o singură instanță în fața căreia să fie contestate cele două sancțiuni (amenda și reținerea certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare) sunt două instanțe diferite și de competențe diferite.

În timp ce contestarea sancțiunii principale (amenda) se face la instanța de drept comun (judecătorie) și are ca efect juridic de drept suspendarea achitării amenzii până la finalizarea procesului de la judecătorie, contestarea celeilalte sancțiuni complementare (reținerea certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare) se face la instanța de contencios administrativ (tribunal) doar după 30 de zile de la depunerea plângerii prealabile la Ministerul Afacerilor Interne (instituția care emite procesul-verbal de stabilire a sancțiunii complementare, respectiv, reținerea certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare). În plus, contestarea sancțiunii complementare la instanța de contencios administrativ nu mai are ca efect juridic de drept suspendarea reținerii certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare până la finalizarea procesului la tribunal. Într-o astfel de situație, agentului economic căruia i s-a reținut certificatul de înmatriculare și plăcuțele cu numărul de înmatriculare i se asigură și i se garantează prin lege falimentul. (art. V din O.U.G. nr. 34/2010).

A mai arătat că vătămarea sa rezultă din imposibilitatea de a contesta sancțiunile complementare la instanța de drept comun (judecătorie) simultan cu sancțiunea principală (amenda) conform art. 123 C. proc. civ., coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

Faptul că pârâții au formulat răspunsuri prin care și-au manifestat refuzul față de cererea sa nu justifică respingerea prezentei acțiuni în justiție pe baza excepției lipsei de interes sau pe baza excepției inadmisibilității. Atât răspunsurile scrise de refuzare a cererii, cât și formularea unor astfel de răspunsuri în termenul legal nu constituie dovezi ale îndeplinirii excepției de inadmisibilitate.

Refuzul nejustificat al celor doi pârâți putea fi constatat de instanța de fond doar dacă instanța ar fi analizat prezenta speță în raport cu art. 123 C. proc. civ., coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

Totodată, a arătat că nu există niciun document emis de pârâți în care să fie analizată concordanța contestării sancțiunilor complementare cu art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001. Aceștia au analizat concordanța contestării sancțiunilor complementare în raport cu prevederile O.U.G. nr. 34/2010, fapt străin de solicitarea recurentei-reclamante. Pe procesul-verbal nr. x/30.03.2018, în baza căruia au fost stabilite sancțiunile complementare, nu este indicat O.U.G. nr. 34/2010, ci doar sintagma "împotriva măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a vehiculului se poate formula plângere la instanța de contencios administrativ în condițiile legii."

Atât timp cât în art. V din O.U.G. nr. 34/2010 se prevede instanța de contencios administrativ ca fiind instanța la care se contestă sancțiunile complementare, contrar art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, rezultă cu evidență că sintagma "instanța de contencios administrativ" este contrară dispozițiilor art. 123 coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, dispoziții ce exclud expres orice excepție de la competența instanței care judecă sancțiunea principală. Faptul că ISCTR a formulat un punct de vedere este fără relevanță, mai ales că nu a emis tipizatul procesului-verbal de stabilire a sancțiunilor complementare.

Din considerentele instanței de fond nu rezultă justificarea refuzului celor doi pârâți pe baza dispozițiilor art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (2) raportat la art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001,instanța neanalizând cererea de chemare în judecată prin prisma normelor indicate de reclamantă, ci prin prisma normelor indicate de pârâți.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru netimbrare.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esență, a arătat că este corectă reținerea instanței de fond în sensul că la momentul promovării cererii, recurenta-reclamantă nu a probat/justificat nicio vătămare în legătură cu refuzul intimatei-pârâte, a unui drept sau interes legitim, condiție necesară pentru promovarea unei acțiuni în contenciosul administrativ, în condițiile în care intimatul-pârât nu a ignorat cererea recurentei-reclamante, ci a oferit un răspuns scris acesteia în termenul legal.

Față de prevederile art. 4 și art. 77, coroborate cu cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare, o eventuală cerere de anulare parțială a Ordinului comun nr. 108/368/2010 astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 1150/160/2016, formulată procedural, poate fi admisă numai în cazul în care dispozițiile sale ar contraveni actelor normative de la nivel superior în baza și executarea cărora a fost emis sau dacă a fost adoptat cu încălcarea unor cerințe esențiale.

În opinia sa, aspectele invocate de recurenta-reclamantă nu vizează nelegalitatea actului normativ presupus vătămător, ci o simplă pretinsă contrarietate între normele legale ce reglementează regimul juridic al contravențiilor, în general, și norme care reglementează în materia transporturilor rutiere de mărfuri și persoane. Or, Ordinul comun nr. 108/368/2010 a fost emis pe baza și în executarea dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2010, prevederea din Anexa nr. 1b) fiind stipulată în limitele prevăzute de actul normativ de nivel superior.

În concluzie, măsura suspendării dreptului de utilizare a autovehiculului se dispune printr-un proces-verbal de reținere a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare și a certificatului de înmatriculare distinct de procesul-verbal de constatare a contravenției prevăzut de O.G. nr. 2/2021 privind regimul juridic al contravențiilor și constituie o măsură administrativă de sine stătătoare, prevăzută de un act normativ cu caracter special în domeniul transporturilor rutiere de mărfuri și persoane, nefiindu-i aplicabile dispozițiile O.G. nr. 2/2001, ci dispozițiile Legii nr. 554/2004.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 2 februarie 2023, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Reclamanta a investit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de anulare a sintagmei "instanța de contencios administrativ" din cuprinsul tipizatului pentru reținerea plăcuțelor cu numărul de înmatriculare: "Împotriva măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a vehiculului se poate formula plângere la instanța de contencios administrativ în condițiile legii." din conținutul Anexei nr. 1b) la Procedura privind aplicarea măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a unui autovehicul prin reținerea plăcuțelor cu numărul de înmatriculare și a certificatului de înmatriculare, aprobată prin Ordinul comun al ministrului administrației și internelor și al ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 108/368/2010, cu modificările ulterioare.

Instanța de fond a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, reținând, pe de o parte, că reclamanta nu a probat/justificat nicio vătămare a unui drept sau interes legitim, condiție necesară pentru promovarea unei acțiuni în contencios administrativ, iar pe de altă parte, că refuzul manifestat de către pârâți nu se încadrează în noțiunea de refuz nejustificat, așa cum este definit de dispozițiile art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, în raport de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că deși recurenta-reclamantă a invocat incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în realitate, pct. 6 a fost invocat formal, nefiind adusă nicio critică din perspectiva acestui motiv de casare. Criticile de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă se circumscriu motivului de casare prevăzut de pct. 8, sentința atacată urmând a fi analizată în raport cu acest motiv.

În concret, prima critică de nelegalitate vizează reținerea instanței de fond potrivit căreia reclamanta nu a justificat nicio vătămare a unui drept ori interes legitim prin refuzul pârâtului de anulare a sintagmei "instanța de contencios administrativ" din cuprinsul tipizatului pentru reținerea plăcuțelor cu numărul de înmatriculare, condiție apreciată de instanță ca fiind necesară pentru promovarea unei acțiuni în contencios administrativ.

Instanța de control judiciar amintește că noțiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noțiunea de "interes" în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acțiunii).

Contrar reținerilor instanței de fond, stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ, iar nu o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ.

În speță, în raport de probele administrate, respectiv Procesul-verbal de contravenție nr. x prin care recurenta-reclamantă a fost sancționată cu amendă, emis în temeiul dispozițiilor O.G. nr. 2/2001 și Procesul-verbal nr. x din 30.03.2018 de reținere a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare și al certificatului de înmatriculare prin care s-a dispus suspendarea dreptului de utilizare a vehiculului, măsură care poate fi contestată în condițiile O.U.G. nr. 34/2010, instanța de control judiciar constată că recurenta-reclamantă și-a dovedit interesul legitim, iar vătămarea sa constă în imposibilitatea de a contesta sancțiunea de reținere a certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare la instanța de drept comun (judecătorie) simultan cu sancțiunea amenzii.

Chiar dacă prima critică de nelegalitate este întemeiată, recurenta-reclamantă justificând vătămarea unui interes legitim, Înalta Curte constată că raționamentul primei instanțe prin care a stabilit că refuzul manifestat de pârâți este unul justificat, întemeiat pe normele juridice aplicabile speței, este unul corect și va fi menținut.

Recurenta-reclamantă susține că amenda este o sancțiune principală, iar reținerea certificatului de înmatriculare și a plăcuțelor cu numărul de înmatriculare este o sancțiune complementară, independent de încadrarea acesteia din urmă în categoria așa-numitelor sancțiuni administrative. În opinia sa, faptul că sancțiunile complementare se judecă la instanța de contencios administrativ (tribunal), în timp ce sancțiunea principală se judecă la instanța de drept comun (judecătorie) contravine art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (1) și (2) din O.G. nr. 2/2001.

Înalta Curte constată că susținerile recurentei-reclamante sunt lipsite de temei juridic, fiind vorba de două acte cu regimuri juridice diferite.

Astfel, în cazul procesului-verbal de contravenție sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, în timp ce în cazul procesului-verbal prin care a fost dispusă măsura suspendării dreptului de utilizare a vehiculului sunt aplicabile dispozițiile art. V din O.U.G. nr. 34/2010.

Conform dispozițiilor art. V din O.U.G. nr. 34/2010: "Împotriva măsurii de suspendare a dreptului de utilizare a unui autovehicul prin reținerea certificatului de înmatriculare și a plăcutelor de înmatriculare se poate formula plângere la instanța de contencios administrativ".

În prezența acestor prevederi legale speciale, nu se pot aplica prevederile O.G. nr. 2/2001, întrucât măsura suspendării dreptului de utilizare a autovehiculului nu este o sancțiune complementară care s-a aplicat alături de sancțiunea amenzii prevăzute în procesul-verbal de contravenție, ci o măsură distinctă, aplicată printr-un act administrativ a cărui legalitate se poate cenzura pe calea contenciosului administrativ, așa cum se prevede în art. V din O.U.G. nr. 34/2010.

În această situație se va respecta principiul juridic specialia generalibus derogant potrivit căruia norma specială derogă de la norma generală. Astfel, normă calificată specială, constituie o excepție de la aplicarea normelor generale tuturor situațiilor de drept comun și se va aplica prioritar față de norma generală.

Cu alte cuvinte, o normă generală nu poate înlătura de la aplicare o normă specială, fiind așadar nefondate susținerile recurentei-reclamante în sensul aplicării dispozițiilor art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (1) și (2) din O.G. nr. 2/2001 în locul prevederilor art. V din O.U.G. nr. 34/2010.

Câtă vreme prin lege specială s-a stabilit procedura legală de contestare a măsurii privind reținerea plăcuțelor cu numărul de înmatriculare și al certificatului de înmatriculare, stabilindu-se competență materială specială de soluționare a litigiilor în favoarea instanțelor de contencios administrativ, în mod corect instanța de fond, raportându-se la obiectul dedus judecății și la normele speciale incidente în cauză, a analizat cererea de chemare în judecată prin prisma normelor indicate de pârâți (art. V din O.U.G. nr. 34/2010) și nu prin prisma normelor indicate de reclamantă (art. 123 C. proc. civ. coroborat cu art. 32 alin. (1) și (2) din O.G. nr. 2/2001).

Prin urmare, în deplin acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că refuzul pârâților de a efectua modificarea legislativă în sensul solicitat de recurenta-reclamantă este unul justificat, întrucât calea de atac în cazul dreptului de utilizare a unui autovehicul a fost reglementată printr-un act normativ de nivel superior, respectiv O.U.G. nr. 34/2010 și nu printr-un act subsecvent cum este Ordinul comun al ministrului administrației și internelor și al ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 108/368/2010, prin care s-a aprobat tipizatul pentru reținerea numerelor de înmatriculare.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că refuzul manifestat de către pârâți nu se încadrează în noțiunea de refuz nejustificat, așa cum este definit de dispozițiile art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1243 din 2 decembrie 2020 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 2 februarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.