ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 422/2023

Ședința publică din data de 31 ianuarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26.10.2020, prin declinarea competenței de la Tribunalul București – secția a II-a contencios administrativ și fiscal unde a fost inițial înregistrată la data de 07.04.2020, reclamantul Institutul de Igienă și Sănătate Publică Veterinară (IISPV) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, Departamentul III, anularea încheierii nr. III/10 din 16 martie 2020 emisă de pârâtă și, pe cale de consecință, anularea în parte a Deciziei nr. III/15/23.12.2019, în sensul anulării punctului II.1 din decizie, prin care s-a impus conducerii IISPV luarea de măsuri concrete pentru stabilirea, evidențierea, recuperarea integrală și virarea la bugetul de stat a sumelor plătite nelegal, în anul 2018, persoanelor care exercită funcțiile de șef birou Juridic, Resurse Umane, Salarizare, IT și auditor public intern, ca urmare a majorării salariului de bază cu procentul de 12,5% prevăzut de lege exclusiv pentru personalul care desfășoară activități de inspecție și control oficial sau care prin atribuțiile specifice contribuie în actul oficial de control, precum și luarea de măsuri pentru identificarea, stabilirea, recuperarea și virarea la bugetul de stat a tuturor sumelor plătite cu încălcarea prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și altor salariați din cadrul instituției care nu au desfășurat activități în structurile de inspecție și control și nu au contribuit în actul oficial de control, fiind stabilit termen de realizare la data de 30.09.2019. S-a solicitat totodată suspendarea efectelor punctului II.1 din Decizia nr. III/15/23.12.2019 până la soluționarea cauzei.

Prin sentința civilă nr. 219 din 19 februarie 2021 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea promovată de reclamantul Institutul de Igienă și Sănătate Publică Veterinară, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recursul declarat în cauză este întemeiat de recurentul-reclamant pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 4 și 8 C. proc. civ.

În raport de dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ. se invocă faptul că prin soluția dispusă și argumentele expuse prima instanță a pronunțat o hotărâre cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

Astfel, interpretând, în mod greșit, norma de drept material, reprezentată de Regulamentul CE nr. 882/2004 privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformității cu legislația privind hrana pentru animale și produsele, alimentare și cu normele de sănătate animală și de bunăstare a animalelor, instanța de fond consideră că activitatea de prelevare a probelor reprezintă controlul oficial.

Din analiza sistematică a Regulamentului CE 882/2004, precum și a celorlalte acte normative interne din domeniul sanitar veterinar, analiză pe care instanța de fond nu a realizat-o, se deduce că un control oficial este un proces în cadrul căruia se desfășoară o succesiune de activități distincte, dar interdependente și care contribuie la realizarea respectivului proces.

Inspecția și prelevarea de probe fără rezultatul analizei de laborator, care să reliefeze conformitatea cu legislația, este un proces nefinalizat, care nu își atinge scopul de control oficial, ceea ce înseamnă că activitatea analitică (efectuarea analizelor de laborator) este o activitate de control oficial.

Se susține că prima instanță a înlăturat nelegal aplicabilitatea în cauză a Regulamentului nr. 882/20047 ca act normativ special și a interpretat restrictiv dispozițiile din legea salarizării, fără a realiza o interpretare sistematică a tuturor normelor specifice ce reglementează activitatea reclamantului în dezacord cu voința legiuitorului.

Se arată că în ceea ce privește calitatea de inspector al ANSVSA instanța de fond cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești adaugă la lege în sensul reținerii că "personalul IISPV, în ansamblul său, nu poate primi majorarea salarială de bază cu 12,5% în considerarea calității de inspector ANSVSA, dacă aceasta nu i-a fost atribuită expres în condițiile Regulamentului de organizare și funcționare printr-o dispoziție a conducerii și prin fișa postului" .prin aceasta reținere instanța de fond intervine în mod nepermis asupra textului de lege adăugând condiții suplimentare depășindu-și competențele legale, impunând propriile condiții de acordare a majorării salariale cu ingerința în atributul prevăzut în mod exclusiv în competența legiuitorului. Aceasta în condițiile în care în textul de lege, singura limitare pe care o impune legiuitorul este "cu excepția personalului auxiliar".

În cadrul acestui motiv de casare privind depășirea atribuțiilor puterii judecătorești se invocă considerentele din Decizia Curții Constituționale nr. 820/2008 în care s-a explicat limita competențelor instanțelor judecătorești.

În raport de dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material de către instanța de fond prin interpretarea nelegală, restrictivă a noțiunilor de "act de control" și de "act oficial de control".

Se arată că această interpretare restrictivă lipsește de conținut noțiunea de "control oficial" cum este precizată în regulamentul comunitar și în actele normative ce reglementează activitatea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor.

Dacă legiuitorul ar fi dorit o interpretare restrictivă, în sensul reținut de instanță și de Curtea de Conturi, ar fi specificat, în mod expres, că doar personalul (care prelevează probe și inspectorii care constată contravențiile la normele sanitare veterinare au dreptul de a beneficia de majorarea salarială, ceea ce este, în mod evident, eronat și nu aceasta a intenționat legiuitorul.

De asemenea, utilizând aceeași "interpretare restrictivă', instanța de fond referindu-se la sensul ce trebuie dat noțiunii de "act de control", opinează că "legiuitorul nu folosește sintagma "control oficial" sau "activitate de control", care ar permite o interpretare mai largă, ci se referă, concret, la "actul de control", ca manifestare a activității umane, acțiune, faptă, fapt."

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea în sensul admiterii acțiunii și anulării ca nelegale a actelor contestate emise de intimata Curtea de Conturi a României.

În susținerea recursului se depun la dosar copia Decizia nr. 101/20.04.2021 și copia referatului Comisiei nr. x/8.06.2021 – dosar recurs.

La dosar intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurentul-reclamant a depus la dosar răspuns la întâmpinare și concluzii scrise.

Analizând recursul declarat în raport de motivele de casare invocate și susținerile părților, Curtea îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat în cauză nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 4 și pct. 8 C. proc. civ.

În raport de dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ. se invocă faptul că hotărârea instanței de fond a fost dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești în analiza legalității actelor emise de intimată și contestate de reclamantul-recurent.

Prin Decizia nr. 111/13/23.12.2018 s-a dispus pentru alte măsuri la pct. II:1 următoarele măsuri

Conducerea IISPV va dispune măsuri concrete pentru stabilirea, evidențierea, recuperarea integrală și virarea la bugetul de stat a sumelor plătite nelegal, în anul 2018, persoanelor care exercită funcțiile de șef birou Juridic, Resurse Umane, Salarizare, IT și auditor public intern ca urmare a majorării salariului de bază cu procentul de 12,5% prevăzut de lege, exclusiv pentru personalul care desfășoară activități de inspecție și control oficial sau care prin atribuțiile specifice contribuie în actul oficial de control.

Totodată, conducerea IISPV va dispune măsuri pentru identificarea, stabilirea, recuperarea și virarea la bugetul de stat a tuturor sumelor plătite, cu încălcarea prevederilor Legii - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, și altor salariați din cadrul instituției care nu au desfășurat activități în structurile de inspecție si control și nu au contribuit în actul oficial de control.", cu termen de realizare la data de 30.09.2020.

Contestația formulată a fost respinsă prin încheierea nr. 111/10 din 16.03.2020.

Curtea apreciază în cauză nu poate fi reținut motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ. în sensul că prima instanță a depășit atribuțiile puterii judecătorești prin faptul că ar fi intervenit în mod nepermis asupra textului de lege, cu adăugarea unor condiții suplimentare pentru acordarea majorării salariale de bază cu 12,5% realizând o ingerință în activitatea legiuitorului.

Curtea apreciază că nu sunt îndeplinite condițiile acestui motiv de casare, prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 4 C. proc. civ.

Prima instanță a realizat un control de legalitate al actelor contestate în limitele de competență stabilite de Legea nr. 554/2004, prin raportare atât la legislația internă Legea nr. 153/2017 cât și la dispozițiile Regulamentului CE nr. 882/2004.

Iar faptul că prin soluția pronunțată s-au menținut actele emise de autoritatea pârâtă și s-a dat eficiență unei interpretări restrictive asupra sferei beneficilor majorării salariale de 12,5% prevăzute de Legea cadru nr153/2017 nu reprezintă o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești ci o analiză pe fond a legalității actelor emise de Curtea de Conturi.

Aceasta deoarece reclamantul-recurent a considerat că întreg personalul prin activitatea sa realizează controlul oficial, astfel că își desfășoară activitatea într-o structură de inspecție și control astfel că are dreptul la sporul în litigiu.

În cauză nu se poate reține că prima instanță prin faptul că înlăturat de la aplicare dispozițiile din Regulamentul CE nr. 882/2004 privind definiția "controlului oficial" a depășit atribuțiile puterii judecătorești în sensul art. 488 alin. 1 pct. 4 din Constituția României.

Acest aspect al incidenței normei comunitare în ceea ce privește definirea "controlului oficial" urmează a fi analizată în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

În cauză nu este fondată susținerea privind nerespectarea Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008.

Prima instanță nu a desființat norme juridice incidente în cauză și nu a creat altele noi pentru a justifica soluția de respingere a acțiunii ci a soluționat disputa juridică respectiv stabilirea beneficiarilor majorării salariale de 12,5% prevăzut de Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. este nefondat în cauză neputându-se reține o interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor din Legea salarizării cu privire la personalul care are dreptul la acordarea sporului de 12,5%.

În mod corect prima instanță a menținut ca fiind legală interpretarea restrictivă a autorității pârâte în sensul că nu tot personalul autorității reclamante poate fi încadrat în toate cele trei categorii și realizează o activitate de inspecție și control și este îndreptățit la acordarea majorării salariale de 12,5% prevăzut de Legea nr. 153/2017.

Pentru a stabili care este sfera beneficiarilor acestui spor, plecând de la premisa că în mod clar personalul auxiliar nu are dreptul la acest spor prima instanță a verificat criticile de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant și reiterate și în recurs.

Au fost înlăturate motivat aceste critici care vizau faptul că tot personalul din cadrul IISPV ar avea dreptul la această majorare salarială de 12,5% inclusiv funcțiile vizate de controlul Curții de Conturi care sunt funcții publice și nu intră în categoria personalului auxiliar. Iar aceste persoane vizate de control în opinia recurentului-pârât contribuie în mod indirect la controlul oficial.

Conform Legii nr. 153/2017 Anexa VIII cap. 11 pct. 6 subpct 6.2 lit. b) pct. 5: "Personalul din cadrul administrației publice sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor care își desfășoară activitatea în structurile de inspecție și control sau prin atribuțiile specifice contribuie în actul oficial de control, respectiv de inspector al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor beneficiază de majorarea salariului de bază cu 12,5%", prevederi ce se aplică în mod corespunzător și funcționarilor publici din aparatul propriu al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și structurile subordonate acesteia, potrivit mențiunii de la lit. c).

În raport de această normă specială, prima instanță a constatat cu aplicarea corectă a legii cele trei categorii alternative de beneficiari ai majorării salariale litigioase și a analizat motivat încadrarea persoanelor vizate în cele trei categorii de norme speciale.

Cu aplicarea corectă a normei naționale și cu înlăturarea normei comunitare în ceea ce privește definiția actului oficial de control prima instanță a dat o interpretare restrictivă noțiunii de "control" și "act special de control" plecând de la premisa că legea a prevăzut trei categorii distincte de beneficiari ai majorării, pentru a opera o distincție în rândurile personalului din instituțiile din cadrul administrației publice sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor.

Această interpretare restrictivă a instanței de fond este apreciată ca fiind legală de către instanța de recurs.

Aceasta deoarece interpretarea contrară susținută de recurentul-reclamant lipsește de efect dispozițiile din Legea nr. 153/2017 și departajarea pe care acestea o fac în rândurile personalului administrației publice sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor.

Nu se poate reține susținerea din recurs în sensul că persoanele vizate de Curtea de Conturi prin actul administrativ contestat, (șeful biroului Juridic, Resurse Umane, Salarizare, IT ori auditorul public intern)," prin atribuțiile specifice activității, (de exemplu juristul, care este o persoană care apără drepturile și interesele legitime ale instituției (...), economistul care asigură dotarea materiala și fundamentează bugetul pe care controlorul oficial își construiește programele de control (...) etc,), contribuie în mod indirect la controlul oficial.

Or, fără a nega că, indirect, activitatea persoanelor în cauză contribuie la realizarea rolului IISPV de a realiza analiza probelor prelevate în cadrul controlului oficial, aportul lor la controlul oficial lato sensu este derivat exclusiv din acest rol al instituției publice în cadrul căreia își desfășoară activitatea, însă nu contribuie, nici direct, nici indirect, prin atribuțiile specifice proprii, în actul oficial de control.

Față de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat menținând ca legală sentința pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Institutul de Igienă și Sănătate Publică Veterinară împotriva sentinței civile nr. 219 din 19 februarie 2021 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 ianuarie 2023.