ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1273/2023

Ședința publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 1 octombrie 2020, pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat anularea Deciziei nr. 1138 emisă de Direcția Supraveghere și Control Asigurări Reasigurări a ASF în data de 28.09.2020 privind sancționarea sa cu amendă în cuantum de 100.000 RON și sancțiunea complementară a retragerii aprobării acordate de ASF pentru exercitarea funcției de director executiv, înlăturarea sancțiunii amenzii în cuantum 100.000 de RON și a sancțiunii complementare a retragerii aprobării, iar în subsidiar, a solicitat înlocuirea amenzii și a sancțiunii complementare cu sancțiunea avertismentului, cu aplicarea principiului proporționalității. Totodată, a solicitat ca, în cazul admiterii acțiunii, pârâta să fie obligată la restituirea amenzii achitate.

Prin sentința civilă nr. 968 din data de 22 iunie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară și, în consecință, a anulat Decizia nr. 1138/28.09.2020 și a exonerat reclamanta de sancțiunea amenzii de 100.000 RON și a sancțiunii complementare a retragerii aprobării.

Împotriva sentinței civile nr. 968 din data de 22 iunie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, în ceea ce privește presupusa încălcare a procedurii prealabile obligatorii a notificării, instanța de fond a pronunțat sentința recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 163 alin. (18

1

) și (18

2

) din Legea nr. 237/2015.

Susține că notificarea a fost transmisă de către ASF prin adresa nr. x/31.08.2020 și intimatului, aspect care rezultă fără dubiu din conținutul acesteia, unde s-a consemnat în mod expres că este transmisă "In atenția Conducerii Executive". Or, la momentul transmiterii notificării, conducerea executivă era asigurată de către intimat, în calitate de Director General al B. S.A., și de către C., în calitate de Director Executiv al aceleiași societăți. Cu alte cuvinte, notificarea a fost transmisă de A.S.F. și celor două persoane care au săvârșit fapta în legătură cu care s-a stabilit contravenția, intimatului și dnei. C., în temeiul art. 163 alin. (18 indice 1) din Legea nr. 237/2015 care prevede că ASF are îndatorirea de a notifica societățile si/sau persoanele în cauză asupra nerespectării prevederilor legale. Destinatarii notificării rezultau fără echivoc, nefiind necesară, contrar susținerilor primei instanțe, identificarea suplimentară a intimatului.

Mai mult decât atât, potrivit dispozițiilor legale menționate, notificare se comunică "societății și/sau persoanelor în cauză", astfel că nu există nicio prevedere legală care să impună notificarea individuală, separată, a persoanelor vizate.

Referitor la presupusa nemotivare a deciziei contestate, invocată de către reclamantă, recurenta-pârâtă a criticat sentința recurată din perspectiva încălcării și aplicării eronate de către instanța de fond a dispozițiilor art. 25 alin. (1) și art. 163 alin. (1) lit. a) și r) din Legea nr. 237/2015, coroborate cu prevederile art. 163 alin. (12) din aceeași lege, și art. 10 din Norma A.S.F. nr. 21/2016 privind raportările referitoare la activitatea de asigurare și/sau de reasigurare.

Contrar celor reținute de către prima instanță, decizia A.S.F. nr. 1138/28.09.2020 a fost motivată în acord cu prevederile legale incidente, reținându-se că singura faptă ce constituie contravenție a fost aceea privind nerespectarea cerințelor legale în vigoare, cu privire la modul de întocmire și completare a machetei S.23.01.01 - Fonduri proprii prevăzute în Regulamentul de punere în aplicare (CE) 2015/2450 al Comisiei din 02 decembrie 2015 de stabilire a standardelor tehnice de punere în aplicare în ceea ce privește procedurile, formatele și machetele raportului privind solvabilitatea și situația financiară în conformitate cu Directiva 2009/138/CE a Parlamentului European și a Consiliului.

În Norma A.S.F. nr. 21/2016 este prevăzut expres faptul că raportările transmise de societățile de asigurări trebuie să aibă un caracter complet, corect, conform cu realitatea si cu cerințele prevederilor legale. Din această perspectivă, a importanței caracterului raportărilor transmise la autoritate, în art. 10 din Norma A.S.F. nr. 21/2016 a fost stabilită o responsabilitate directă și la un nivel suficient de înalt în ierarhia unei societăți de asigurare, respectiv o răspundere colectivă la nivelul conducerii executive de asigurare a caracterului complet al raportărilor, corect, conform cu realitatea și cu cerințele prevederilor legale privind raportările. Nu mai puțin adevărat este faptul că, potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, conducerii societăților îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare.

Instanța de fond trebuia să observe aceste dispoziții legale și să constate că toate aspectele reținute pe larg de ASF în preambulul deciziei, converg către concluzia nerespectării de către intimat a cerințelor legale în vigoare cu privire la modul de întocmire și completare a machetei S.23.01.01 - Fonduri proprii, faptă proprie imputată intimatului.

În Decizia A.S.F. nr. 1138/28.09.2020, s-a arătat că raportarea sumei de 50 milioane RON în categoria fondurilor proprii s-a făcut fără documente justificative și cu nerespectarea cadrului legal specific evaluării și clasificării fondurilor proprii.

Consecința acestei înregistrări a fost aceea că indicatorii societății, raportați la A.S.F., au fost supraestimați, gradul de acoperire al SCR cu fonduri eligibile raportat de societate, de 122%, a scăzut la 100,10% după recalcularea acestuia prin eliminarea sumei de 50 mii. RON. Această creștere nejustificată cu documente, de aproximativ 22% a fondurilor proprii, raportată la A.S.F., a fost de natură să indice autorității, în mod nereal, o capitalizare adecvată a societății în condițiile în care, dimpotrivă, dacă nu ar fi fost realizată, ar fi tras un semnal de alarmă asupra situației financiare a societății. Astfel, a fost pusă la îndoială onestitatea conducerii societății, iar prin aceasta, influența susceptibilă de a aduce atingere unei administrări corecte și prudente a societății, dată fiind evidența scopului raportării în cadrul machetei S23.01.01 de a crește în mod artificial capitalul social, de a arăta în mod nereal o capitalizare adecvată a societății, respectiv a unei rate de acoperire a cerinței de capital de solvabilitate (SCR) corespunzătoare și o capacitate bună de onorare a obligațiilor față de asigurați, în loc de o situație financiară în deteriorare.

Toate aceste elemente se regăsesc în decizia contestată, sens în care sunt nefondate argumentele primei instanțe referitoare la împrejurarea că în actul contestat nu ar fi nicio referire la fapta săvârșită personal de intimat, că motivarea se referă la societate, că nu ar exista o motivare a faptei prin raportare la conduita personală a intimatului, respectiv că nu ar fi indicat elementul material prin care intimatul a săvârșit contravenția.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, motivul de casare invocat și dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de către pârâta ASF este fondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Potrivit art. 163 alin. (18) indice 1 și 18 indice 2 din Legea 237/2015, "A.S.F. notifică societățile și/sau persoanele în cauză asupra nerespectării prevederilor legale, acestea având dreptul ca în termen de 7 zile de la primirea notificării să explice motivul nerespectării sau să formuleze obiecțiuni. După expirarea termenului prevăzut la alin. (18

1

), A.S.F. poate adopta măsuri adecvate pentru prevenirea sau remedierea oricăror situații de nerespectare a dispozițiilor legale constatate sau poate aplica sancțiuni contravenționale."

Potrivit dispozițiilor legale menționate anterior, autorității de supraveghere îi revine obligația de a notifica constatarea unor contravenții societății și/sau persoanelor vizate de aceste constatări.

În urma verificării actelor depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că notificarea nr. x/31.08.2020 a fost transmisă de către ASF cu respectarea prevederilor art. 163 alin. (18) indice 1 și alin. (18) indice 2 din Legea nr. 237/2015, din partea introductivă a notificării reieșind că aceasta este adresată societății ("către B.") și conducerii acesteia ("în atenția conducerii executive").

Întrucât membrii conducerii executive erau la acel moment reclamantul, în calitate de director general și doamna C., în calitate de director executiv, aspect ce nu a fost contestat de niciuna dintre părțile litigante, Înalta Curte, în dezacord cu instanța de fond, constată că sintagma "în atenția conducerii executive" asigură identificarea exactă a destinatarilor notificării, prin prisma calității deținute, nefiind necesară nominalizarea expresă a acestora.

Înalta Curte observă că nici art. 163 alin. (18) indice 1 din Legea nr. 237/2015 și nici art. 10 din Norma ASF nu prevăd în mod expres obligația notificării separate, individuale a membrilor conducerii executive.

Pe de altă parte, nu pot fi primite nici susținerile intimatului-reclamant potrivit cărora nu a avut cunoștință de procedura derulată, respectiv că nu a avut acces la notificarea emisă de ASF întrucât la momentul comunicării acesteia s-a aflat în concediu medical, aceste apărări neavând relevanță în privința modalității în care s-a desfășurat procedura prealabilă de comunicare a notificării. În plus, nu există nicio prevedere legală care să condiționeze validitatea comunicării notificării de aflarea în activitate a persoanei sancționate. Scopul notificării este aducerea la cunoștință persoanei vizate a faptei în legătură cu care s-a stabilit contravenția, pentru a-i da posibilitatea ca, în termen de 7 zile de la primirea notificării, să explice motivul nerespectării prevederilor legale sau să formuleze obiecțiuni. Formularea unui răspuns din partea persoanei vizate nu este obligatorie, astfel că, la expirarea termenului de 7 zile, chiar și în lipsa formulării unor obiecțiuni, ASF poate proceda la emiterea deciziei de sancționare.

Mai mult decât atât, intimatul – reclamant nu a dovedit în concret existența unei vătămări, limitându-se doar la a invoca pretinsa cenzurare a dreptului de a formula obiecțiuni, însă legislația incidentă în această materie îi recunoaște posibilitatea de a-și putea exercita dreptul de apărare și pe calea controlului efectuat de către instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea cererii de anulare a deciziei de sancționare emise de către ASF.

Nu poate fi ignorată nici împrejurarea că, la data de 4 septembrie 2020, înăuntrul termenului de 7 zile prevăzut de art. 163 alin. (18) indice 1 din Legea nr. 237/2015, societatea B. S.A., reprezentată legal de către reclamant, în calitate de director general și prin reprezentant convențional D. SCA, a răspuns notificării emise de către ASF, astfel cum rezultă din emailul atașat la dosarul de fond, având ca subiect "clarificări privitoare la adresa x/31.08.2020".

Întreaga corespondență anterioară emiterii deciziei a fost adresată tot societății și "în atenția conducerii executive", care avea îndatorirea îndeplinirii obligațiilor reținute în actul contestat, fiind primită fără vreo împiedicare și răspunzându-i-se, prin conducerea executivă, fără nicio obiecțiune de natura celei invocate în contestație, ci doar cu privire la calcule și la constatările controlului.

Greșita apreciere a intimatului-reclamant în ceea ce privește notificarea, ca vizând exclusiv săvârșirea unei contravenții de către societate, iar nu de conducerea executivă a acesteia, nu îi poate fi imputată autorității de supraveghere și nu poate conduce la concluzia că aceasta nu a respectat prevederile Legii nr. 237/2015 referitoare la procedura de comunicare.

Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 10 din Norma ASF nr. 21/2016, potrivit cărora "membrii conducerii executive a entității raportoare răspund pentru caracterul complet, corect și conform cu realitatea și cerințele prevederilor legale al raportărilor transmise". Or, în speță, notificarea a fost transmisă la sediul social al B. S.A., fiind adresată atât societății, cât și conducerii executive, așadar strict persoanelor în sarcina cărora cadrul legal referitor la raportări instituie obligații.

Față de toate aceste aspecte, Înalta Curte constată că recurenta Autoritatea de Supraveghere Financiară a respectat art. 163 alin. (18) indice 1 din Legea nr. 237/2015 în ceea ce privește procedura de comunicare a notificării către intimatul-reclamant, instanța de fond reținând eronat încălcarea acestor dispoziții legale.

În continuare, Înalta Curte constată că și cea de-a doua critică de nelegalitate a sentinței recurate privind greșita constatare de către instanța de fond a nemotivării actului administrativ contestat, este fondată.

Analizând conținutul deciziei contestate în prezenta cauză, Înalta Curte apreciază că, în partea introductivă a acesteia, autoritatea de supraveghere a expus în mod detaliat motivele care au condus la constatarea săvârșirii contravenției de către intimat, cu respectarea prevederilor art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

Contrar susținerilor intimatului-reclamant, actul administrativ este amplu fundamentat în fapt și în drept, mențiunile satisfăcând pe deplin cerința motivării, asigurând atât posibilitatea persoanei interesate de a cunoaște acuzațiile ce i se aduc și a formula apărări corespunzătoare, cât și facilitarea controlului judiciar al instanței de contencios administrativ.

În concluzie, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite, în limitele arătate, recursul declarat de pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Trebuie subliniat că prima instanță a anulat decizia ASF nr. 1138/28.09.2020 reținând două motive de nulitate a acesteia, respectiv încălcarea procedurii prealabile a notificării și nemotivarea deciziei contestate, fără a mai examina și a se pronunța cu privire la celelalte aspecte invocate de către reclamant, respectiv la motivele de nelegalitate ale deciziei (numerotate cu 3.2, 3.3, 3.5 în acțiunea introductivă), la motivele de netemeinicie, precum și la cele privind încălcarea principiilor supravegherii, documentării, raționamentului calificat în procesul de supraveghere și a principiului proporționalității în ceea ce privește sancțiunea aplicată.

Înalta Curte reține că judecătorul are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din același act normativ, instanța trebuie să examineze fiecare pretenție și apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare și a explicațiilor părților, dacă este cazul. Or, în cauza de față, procedând la anularea deciziei ASF exclusiv din perspectiva încălcării procedurii prealabile a notificării și nemotivarea deciziei contestate, celelalte argumente și motive expuse de către părți nu au mai fost examinate.

Față de această împrejurare, în raport și de prevederile art. 497 alin. (1) coroborate cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. și pentru a asigura părților dreptul la soluționarea cauzei cu respectarea dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, în vederea examinării cererii de chemare în judecată sub toate aspectele invocate.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta ASF, va casa sentința civilă recurată și va trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 968 din data de 22 iunie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.