ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6133/2021

Ședința publică din data de 7 decembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 13.08.2018, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/25.07.2018, emis de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 736 din data de 27 februarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

Admite cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Anulează raportul de evaluare nr. x/25.07.2018 emis de pârâtă.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat recurenta a susținut că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 70, art. 71 și art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 raportat la situația de conflict de interese în care s-a găsit intimata-reclamantă A. în perioada exercitării funcției publice de director D.P.I.C.T.E- în cadrul Ministerului Economiei întrucât:

- a semnat, în calitate de director D.P.I.C.T.E, exemplarul 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017, prin care aceasta a fost desemnată manager proiect în cadrul echipei de implementare a proiectului B., Ordin întocmit și aprobat în baza Notei de fundamentare fără număr și nedatată semnată de către dna. A., în calitate de director C. și de către AMC- secretar de stat și în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de către dna. A., în calitate de director C.;

- a semnat și aprobat în calitate de manager de proiect pontajul pentru activitatea sa pe care a desfășurat-o în cadrul proiectului B., în lunile aprilie, mai, iunie 2017.

În esență, arată recurenta, prima instanța a reținut în ceea ce privește semnarea exemplarului 2 al Ordinului nr. 353/14.03.2017, "că nu este întrunită condiția ca decizia pe care trebuie să o ia funcționarul public în exercitarea funcției publice să poată fi influențată de interesul său personal" întrucât decizia numirii în proiect a fost luată de ministrul economiei astfel cum prevede art. 34 alin. (3) din Legea nr. 284/2010.

În ceea ce privește cea de-a doua situație de conflict de interese reținută de inspectorul de integritate, instanța de fond "apreciază că nici această faptă nu reprezintă o încălcarea a normelor ce reglementează conflictul de interese" întrucât "simpla semnare a pontajelor atestă o situație de fapt privind orele lucrate de persoana pontată(...)"

Față de cele reținute de către instanța de fond apreciem că raționamentul acesteia este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente.

Contrar celor reținute de instanța de fond, conflictul de interese reținut în sarcina doamnei A. a fost generat datorită implicării acesteia în procedura de numire a sa în cadrul proiectului B..

Astfel, intimata-reclamantă în baza Ordinului nr. 353/14.04.2017 al Ministrului economiei, a fost numită în echipa de implementare a proiectului B..

Ordinul nr. 353/14.04.2017 a fost întocmit și aprobat în baza Notei de fundamentare fără număr și nedatată semnată de către dna. A., în calitate de director C. și de către AMC - secretar de stat și în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de către dna. A., în calitate de director C., iar toate aceste etape anterioare emiterii ordinului nr. 353/14.04.2017 trebuie privite unitar și nu separat.

Conform Anexei la Ordinul nr. 353/14.04.2017, echipa de proiect era formată din manager de proiect, manager de comunicare, manager financiar și asistent manager, dna. A. fiind desemnată Manager de proiect având ca atribuții coordonarea implementării proiectului din punct de vedere al derulării activităților și atingerii rezultatelor preconizate.

Intimata-reclamantă A. avea obligativitatea să se abțină de la îndeplinirea atribuțiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziție care ar conduce la încalcarea principiilor instituite de legiuitor cu privire la exercitarea funcției publice prin prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003, respectiv: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Astfel, este evident că semnarea de către intimată a documentelor aferente emiterii Ordinului nr. 353/14.04.2017 al ministrului economiei precum și a exemplarului 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017 prin care aceasta a fost numită în echipa de implementare a proiectului B., nu transformă această semnare a actelor administrative într-o simplă formalitate sau o obligație a directororului C. chiar dacă prin aceasta s-ar încălca dispozițiile legii.

Din actele ce au stat la baza emitrii raportului de evaluare reiese foarte clar faptul că sunt întrunite condițiile necesare existentei unui conflict de interese si anume:

- Exercițiul unei demnități publice - intimata-reclamantă deținea funcția de director C. în cadrul Ministerului Economiei;

- Existența unui interes personal - intimata-reclamanta a semnat documentele aferente emiterii Ordinului nr. 353/14.04.2017 al ministrului economiei precum și exemplarul 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017, prin care aceasta a fost numită în echipa de implementare a proiectului B., în calitate de manager de proiect. Prin urmare, este evident faptul că, intimata-reclamanta, în exercitarea funcției de director C., a avut un interes personal patrimonial, interesul fiind obținerea unei funcții în cadrul proiectului B., funcție ce asigura și beneficii pecuniare.

Intimata-reclamantă A. ar fi trebuit să se abțină de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea și legalitatea actelor. În acest sens, directorul putea delega atribuțiile sale pentru semnarea respectivelor documente.

Prin urmare, legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau lipsă de obiectivitate, ci prin simplul fapt că în calitatea de director, intimata-reclamantă ar fi aptă să influențeze activitatea instituției în favoarea sa.

Concluzionând, intimata-reclamanta nu avea dreptul de a fi implicată în nicio modalitate în procesul de desemnare a echipei de proiect, echipă ce a fost desemnată în baza Ordinului nr. 353/14.04.2017 al ministrului economiei precum și nici să semneze exemplarul 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017, prezumându-se ca are interese de natură patrimonială care i-ar putea afecta imparțialitatea.

Nu prezintă relevanță faptul că decizia numirii în proiect a fost luată de ministrul economiei astfel cum prevede art. 34 alin. (3) din Legea nr. 284/2010,fiind emis în acest sens ordinul nr. 353/14.04.2017 întrucât decizia ministrului economiei a fost luată în urma documentelor ce au stat la baza emiterii acestui ordin și anume în baza Notei de fundamentare semnată de către d-na A. și în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de către dna. A..

Atâta timp cât intimata-reclamantă, funcționar public de conducere, a avut ca atribuție, respectiv a avut competența de a interveni în procesul de avizare, semnare și aprobare a documentelor menționate mai sus, raportat la existența interesului său patrimonial (obținerea unor venituri salariale pentru activitatea desfășurată în proiect) avea obligația, pentru evitarea unei astfel de situații de conflict de interese, să își informeze, de îndată, conform art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare, șeful ierarhic superior pentru luarea măsurilor necesare, respectiv desemnarea unui înlocuitor al acesteia.

Așa cum a arătat constant practica judecătorească, "rațiunea instituirii acestei stări de conflict de interese (ca și în cazul celorlalte reglementate de Legea nr. 161/2003, precum și de alte acte normative) este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către funcționarii publici și de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituțiilor publice sau a bugetului statului (Sentința Civilă nr. 4126/19.12.2013, a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal) ".

Avantajul patrimonial, chiar și eventual sau viitor fiind, se circumscrie sintagmei de interes personal, mai ales că legiuitorul nu distinge cu privire la faptul că acest interes personal trebuie, în mod obligatoriu, să fi fost materializat.

Astfel, simpla posibilitate ca respectivele documente menționate mai sus, să fie semnate fără existența unor garanții de obiectivitate din partea celui care le semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.

În aces sens, s-a reținut și conflictul de interese generat din semnarea și aprobarea în calitate de manager de proiect, a pontajului pentru activitatea sa pe care a desfășurat-o în cadrul proiectului B., în lunile aprilie, mai, iunie 2017.

În exercitarea unei funcții publice, va prima interesul public, respectarea lui și a principiilor lui, precum și respectarea tuturor celorlalte norme legale imperative.

Persoanele care dețin functii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele lor de orice natura, fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de pozițiile pe care le dețin și să obțină anumite beneficii pentru ei, rude sau alte persoane, în considerarea funcției lor.

Intimata reclamantă A. a depus întâmpinare în cuprinsul cărora a solicitat respingerea recursul ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Prin raportul de evaluare nr. x/25.07.2011 emis de Agenția Națională de Integritate s-a reținut că A., în perioada exercitării funcției publice de director D.P.I.C.T.E a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese deoarece:

- a semnat, în calitate de director D.P.I.C.T.E, exemplarul 2 al Ordinului Ministrului Economiei nr. 353/14.04.2017, prin care aceasta a fost desemnată manager proiect în cadrul echipei de implementare a proiectului B., Ordin întocmit și aprobat în baza Notei de fundamentare fără număr și nedatată semnată de către dna. A., în calitate de director C. și de către AMC- secretar de stat și în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de către dna. A., în calitate de director C.;

- a semnat și aprobat în calitate de manager de proiect pontajul pentru activitatea sa pe care a desfășurat-o în cadrul proiectului B., în lunile aprilie, mai, iunie 2017.

Prin Ordinul nr. 353/14.04.2017, emis de Ministrul Economiei a fost numită echipa de implementare a proiectului B. - Parteneriat între clustere pentru stimularea eco-inovării prin dezvoltarea unei rețele de bioeconomie comune, cu valoare adăugată pentru regiunea Delta Dunării, echipă din care face parte și reclamanta A., în calitate de manager de proiect.

Exemplarul 1 al Ordinului nr. 353/14.04.2017 este semnat de ministrul economiei - D., iar exemplarul 2 al aceluiași ordin este semnat de ministrul economiei D., secretarul de stat E., secretarul general F., directorul C. A., directorul D.J.R.I Alina Victoria Voicu și consilierul juridic G.. La baza acestui ordin au stat Nota de fundamentare și referatul de aprobare semnate atât de secretarul de stat E., cât și de directorul C. A..

Înalta Curte reține prevederile din Legea nr. 161/2003 ce reglementează conflictul de interese aplicabil funcționarilor publici potrivit cărora:

Art. 70

"Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative" .

Art. 71

"Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public ".

Art. 79

"(1) Funcționarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situații:

a.)este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial;(...)

c.)interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice ".

"(2) În cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. (...)".

Conform dispozițiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici:

"Funcționarii publici au obligația să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese și al incompatibilităților, stabilite potrivit legii ".

Autoritatea pârâtă Agenția Națională de Integritate a apreciat în cuprinsul declarției de recurs că "raționamentul instanței de fond este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale", iar "conflictul de interese reținut în sarcina doamnei A. a fost generat datorită implicării acesteia în procedura de numire a sa în cadrul proiectului B.".

Înalta Curte apreciază această critică ca neîntemeiată întrucât în mod corect Curtea de Apel București a apreciat că atât pentru prima faptă reținută, respectiv semnarea exemplarului 2 al Ordinului nr. 353/14.04.2017, cât și pentru cea de a doua, semnarea pontajului pentru activitatea desfășurată în cadrul proiectului B., nu este întrunită condiția ca decizia pe care trebuie să o ia funcționarul public în exercitarea funcției publice să poată fi influențată de interesul său patrimonial.

Astfel, recurenta pârât este în eroare în ce privește persoana care decide componeța echipei proiectului B., apreciind că semnarea exemplarului 2 al Ordinului nr. 353/14.04.2017 echivalează cu o decizie.

Este evident faptul că reclamanta A. a semnat exemplarul 2 al Ordinului nr. 353/14.04.2017 după ce în prealabil secretarul de stat E. își însușise un referat de aprobare și respectiv Nota de fundamentare care a precedat, în procedura de emitere, actul administrativ. Așadar, atât referatul de aprobare cât și Nota de fundamentare nu produc efecte în ce privește numirea intimatei în echipa proiectului B. dacă ar fi fost semnat numai de către A., în calitatea sa de director al unei direcții din Ministerul Economiei.

În același sens, starea de fapt reținută de Agenția Națională de Integritate, raportată la conduita reclamantei, nu întrunește condițiile conflictului de interese. În calitatea deținută, intimata A. nu a urmărit obținerea vreunui folos patrimonial direct prin implicarea în elaborarea actelor administrative indicate, trebuind să fie îndeplinite și alte condiții, independente de voința reclamantei. Așadar, actele administrative în discuție au fost semnate în etapa finală de ministru, având și girul de legalitate al direcției juridice din cadrul ministerului.

Deopotrivă, în mod corect instanța de fond a făcut aplicarea dispozițiilor art. 34 alin. (3) din Legea nr. 284/2010 potrivit cărora: pentru fiecare proiect contractat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, conducătorul instituției nominalizează, prin act administrativ, persoanele care fac parte din echipa de proiect.

În cazul concret analizat, ministrul economiei a luat decizia de numire a persoanelor care fac parte din echipa de proiect prin emiterea Ordinului nr. 353/14.04.2017.

Deopotrivă, susținerea recurentei potrivit căreia "intimata reclamantă A. ar fi trebuit să se abțină de la asumarea acelor acte prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea și legalitatea actelor", reprezintă o afirmație lipsită de fundament.

Posibilitatea învederată de Agenția Națională de Integritate, anume că "directorul putea delega atribuțiile sale pentru semnarea respectivelor documente" reprezintă expresia unui formalism excesiv și chiar a unei conduite lipsite de loialitate în desfășurarea activității funcționarilor publici. Opinăm că prin delegarea unei alte persoane, cel mai probabil subordonat, să semneze înscrisuri în care se menționa numele directorului (cel care dă delegarea de competență semnatarului indicat) ca membru al unei echipe de proiect, orice observator și-ar fi creat impresia unui "aranjament", a unei căi ocolite menite să ascundă ceva. Or, având în vedere transparența și legalitatea care trebuie să caracterizeze emiterea unui act administrativ, o astfel de conduită nu poate reprezenta un standard cerut de etică.

Pe de altă parte, recurenta nu ia în considerare faptul că obiectivul principal al proiectului european în care intimata a avut calitatea de membru coordonator a fost acela de a facilita eco-inovarea în industria bio, prin îmbunătățirea condițiilor cadru și dezvoltarea clusterelor, iar directorul direcției C. era persoana care coordona elaborarea politicilor de cluster, conform ROF raportat la atribuțiile din fișa postului.

Prin implicarea în acest proiect intimata nu urmărea un interes patrimonial personal, ci a exercitat funcția publică potrivit ROF și respectiv fișei postului.

Al doilea motiv de recurs se referă la critica pârâtei Agenția Națională de Integritate cu privire la faptul că "nu prezintă relevanță faptul că decizia numirii în proiect a fost luată de ministrul economiei, astfel cum prevede art. 34 alin. (3) din Legea nr. 284/2010, fiind emis în acest sens ordinul nr. 353/14.04.2017 întrucât decizia ministrului economiei a fost luată în urma documentelor care au stat la baza emiterii acestui ordin și anume în baza Notei de fundamentare semnată de d-na A. și în baza Referatului de aprobare pentru proiectul B. nr. 251.145/06.04.2017 semnat de d-na A.".

Față de critica formulată, Înalta Curte apreciază că recurenta face abstracție de faptul că documentele reprezentate de Nota de fundamentare și referatul de aprobare nu sunt semnate exclusiv de intimata A., ci pe fiecare dintre acestea se regăsește și semnătura secretarului de stat E., persoana care avea calitatea de coordonator al direcției al cărei șef era intimata.

Acest aspect a fost corect reținut de instanță și se regăsește menționat la fila x ultimul paragraf din sentința recurată.

Totodată, instanța a constatat că "referatul de aprobare este semnat și însușit de secretarul de stat E. care a propus mai departe aprobarea de către ministrul economiei a notei de fundamentare semnate atât de secretarul de stat cât și de directorul C. A.".

Concluzia potrivit căreia simpla semnătură a reclamantei, în lipsa celorlalte semnături, nu este de natură a produce vreun efect juridic, este evidentă și reprezintă elementul prin care se demonstrează că în mod greșit pârâtă Agenția Națională de Integritate a apreciat că intimata se află în conflict de interese.

Un alt motiv de recurs vizează pretinsul avantaj patrimonial, care potrivit ANI poate să fie chiar și eventual sau viitor.

Or, din analiza documentelor prezentate, raportat la cadrul legal indicat de recurentă, instanța de fond a reținut că nu este întrunită condiția unui interes patrimonial, deoarece doar prin numirea intimatei în echipa de proiect nu se putea obține un folos patrimonial, trebuind să fie îndeplinite și alte condiții, independente de voința d-nei A..

Critica formulată de recurentă contravine dispozițiilor din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, aprobate prin Ordinul nr. 42/77 din 13 ianuarie 2011, respectiv pct. I, lit. A), alin. (5) potrivit cărora majorarea salarială de care puteau beneficia unii dintre membrii echipelor care se ocupau de pregătirea și implementarea proiectelor cu finanțare nerambursabilă era o activitate administrativă distinctă. Numai conducătorul instituției, prin act administrativ, nominaliza persoanele care ar fi urmat să obțină o majorare salarială, prevăzută de art. 34 alin. (1) din Legea nr. 284/2010.

Instanța a constatat că deși intimata a prestat activitate în cadrul proiectului în perioada aprilie- iulie 2017, doar pentru activitatea prestată în luna aprilie 2017 A. a primit drepturi salariale suplimentare.

Așadar, acordarea acestei suplimentări salariale nu reprezenta un act automat, ci presupunea evaluarea activității membrului echipei de proiect, iar ulterior ministrul economiei era cel care decide dacă respectivul angajat întrunea condițiile pentru a beneficia de drepturi salariale suplimentare.

Ultimul motiv de recurs se referă la aspecte care privesc semnarea pontajelor de către managerul de proiect.

Garanțiile de obiectivitate la care face referire recurenta, mai exact o posibilă lipsă a acestora în cazul intimatei A., nu pot fi validate de instanța de control judiciar.

În mod corect instanța a reținut aplicarea disp. art. 34 alin. (6) din Legea nr. 284/2010, potrivit cărora coordonatorul de proiect/managerul de proiect/șeful de proiect semnează fișele de pontaj care atestă timpul efectiv lucrat în cadrul fiecărui proiect, pentru fiecare dintre persoanele nominalizate.

Or, prin semnarea unor pontaje, intimata A. nu a luat nicio decizie. Mai mult, semnarea pontajelor nu a generat vreo plată salarială către persoanele pontate, ci reprezenta un mecanism de raportare a activităților desfășurate într-un anumit interval de timp către partenerul european.

Activitatea membrilor proiectului este una monitorizată, astfel încât să fie atinse obiectivele asumate, semnăturile de pe fișele de pontaj, nu este în măsură să îi aducă în mod direct un avantaj patrimonial reclamantei, aceasta este o procedură uzuală și asumată de părți (inclusiv de Ministerul Economiei) în cadrul proiectului.

Raportat la cele reținute, Înalta Curte apreciază că sunt neconcludente argumentele recurentei în sensul că instanța de fond a dat curs doar susținerilor părții adverse, cu ignorarea totală a probelor atașate și situației de fapt expusă prin cererea introductivă.

În consecință, Înalta Curte nu poate reține incidența motivului de recurs prevăzut de art. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este neîntemeiat, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat și la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 736 din data de 27 februarie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 decembrie 2021.