ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5918/2021

Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată la data de 01.03.2018 pe rolul Tribunalului Covasna, secția civilă, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Direcția de Ordine Publică din cadrul Inspectoratului General al Poliției Române, structură în subordinea Ministerului Afacerilor Interne, Inspectoratul de Poliție Județean Iași din cadrul Inspectoratului General al Poliției Române, B., în calitate de director al Direcției de Ordine Publică din cadrul Inspectoratului General al Poliției Române, structură în subordinea Ministerului Afacerilor Interne, C., în calitate de șef serviciu al Serviciului de Sisteme Securitate Private din cadrul Direcției de Ordine Publică, D., ofițer specialist principal II al Serviciului de Sisteme Securitate Private din cadrul Direcției de Ordine Publică, în calitate de funcționari publici cu statut special ai primei pârâte, E., în calitate de șef serviciu al Serviciului de Ordine Publică din cadrul Inspectoratului de Poliție Județean Iași, F., în calitate de lucrător al Serviciului de Sisteme Securitate Private din cadrul Inspectoratului de Poliție Județean Iași și G., în calitate de lucrător al Serviciului de Sisteme Securitate Private din cadrul Inspectoratului de Poliție Județean Iași, în calitate de funcționari publici cu statut special ai celei de-a doua pârâte: - anularea în totalitate a Referatului cu propunere de anulare a analizei de risc la securitatea fizică pentru obiectivul H., situat în municipiul Iași, județul Iași, nr. 149.127/S3 din 22.09.2015 - emis de Direcția de Ordine Publică din cadrul Inspectoratului General al Poliției Române; - obligarea pârâților la plata de daune materiale și morale de 100.000 RON; - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința civilă nr. 567 din 28 iunie 2018, pronunțată de Tribunalul Covasna, secția civilă, s-a admis excepția necompetenței materiale și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal. Prin cererea depusă la data de 14.09.2018, reclamanta A. S.R.L. a completat acțiunea cu excepția de nelegalitate a Referatului nr. x/22.09.2015, întemeiată pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 25/F/2019 din 6 martie 2019, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește cererea introductivă, invocată prin întâmpinare de către pârâții Inspectoratul de Poliție Județean Iași și Inspectoratul General al Poliției Române; A respins cererea introductivă formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică, Inspectoratul de Poliție Județean Iași, B., C., D., I., G. și E., ca fiind prescris dreptul material la acțiune; A respins, ca tardiv formulată, cererea de completare a acțiunii cu excepția de nelegalitate a Referatului nr. 149127/S3 din 22.09.2015; A respins cererea de intervenție în interesul reclamantei, formulată de intervenientul J.; A respins ca nedovedită cererea pârâților B., C., D., I., G. privind obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 25/F/2019 din 6 martie 2019, pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în temeiul art. 497 C. proc. civ., trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, având în vedere că nu s-a analizat fondul cauzei. A mai solicitat acordarea cheltuielilor de judecată. În motivarea recursului arată că, în ceea ce privește admiterea excepției prescripției dreptului la acțiune, deși instanța de fond a reținut depunerea de acte medicale care au justificat depășirea termenului de 6 luni de formulare a acțiunii, cu încadrarea în termenul de decădere de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a apreciat că actele medicale îl privesc pe intervenientul J. și nu pe administratorul K.. Arată că a întocmit și comercializat către H. S.A., Raportul de evaluare și tratare a riscurilor la securitatea fizică seria x nr. x/71/2016, pentru obiectivului H. S.A. din municipiul Iași, în baza Contractului de antrepriză seria x nr. x/23.12.2015, evaluatorul autorizat care a întocmit lucrarea fiind intervenientul J.. Precizează că în Registrul național al evaluatorilor de risc la securitatea fizică, societatea recurentă este înscrisă prin intervenientul J., în calitate de persoană fizică autorizată, la poziția nr. 239, motiv pentru care apreciază că soluția instanței de fond a fost dată cu încălcarea gravă a dispozițiilor art. 8 și următoarele din Instrucțiunile MAI nr. 9/2013 și art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 301/2012 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 333/2003. Consideră că, în condițiile în care evaluatorul autorizat ca singura persoană înscrisă în Registrul național al evaluatorilor de risc a fost în imposibilitatea fizică de a-și desfășura activitatea din motive de sănătate, recurenta nu putea formula apărări sau proceduri administrative ori judiciare privitoare la Raportul de evaluare și tratare a riscurilor la securitatea fizică seria x nr. x/71/2016. Astfel, arată că motivele temeinice au constat, pe de o parte, în problemele medicale ale reprezentantului societății (singurul evaluator autorizat), iar pe de altă parte, în aspectele de natură financiară, în condițiile în care anularea Raportului de evaluare și tratare a riscurilor la securitatea fizică seria x nr. x/71/2016 a atras o depreciere considerabilă a veniturilor societății, sens în care a solicitat încuviințarea probei cu expertiza contabilă. Susține că, întrucât instanța s-a pronunțat pe excepție și nu a admis proba cu expertiza contabilă, a fost în imposibilitate de a se apăra și a demonstra motivele de natură financiară, motiv pentru care apreciază că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 211 C. proc. civ., raportat la art. 6, art. 13 și art. 20 C. proc. civ. În ceea ce privește respingerea ca tardiv formulată a cererii de completare a acțiunii cu excepția de nelegalitate a actului administrativ, arată că, în raport cu dispozițiile art. 204 C. proc. civ., primul termen la care părțile au fost legal citate de o instanță competentă material și teritorial a fost 19.09.2018, dată la care a fost depusă precizarea de acțiune. Recurenta-reclamantă arată că soluția instanței sub acest aspect nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, instanța reținând că în cadrul unui proces având ca obiect anularea unor acte administrative, nu poate fi analizată legalitatea actelor contestate, deși prin precizarea de acțiune depusă la primul termen de judecată în fața instanței competente material să soluționeze cauza, a solicitat ca, în măsura în care petitul principal privind anularea actului administrativ va fi respins prin admiterea vreunei excepții, în soluționarea capătului de cerere privind despăgubirile solicitate, a solicitat să se constate nelegalitatea actului atacat, în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce prevede că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces. Consideră că, din această perspectivă, raționamentul instanței este contradictoriu, întrucât analiza legalității unui act constituie chiar baza cererii în anulare. Pe de alta parte, arată că acțiunea a avut două petite (anularea actului administrativ și acțiune în pretenții), iar prin reținerea unei excepții față de acțiunea în anulare, în soluționarea celui de-al doilea petit se impunea analiza legalității actului atacat, care poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, din oficiu sau la cererea părții interesate, în condițiile în care excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare, invocarea ei fiind imprescriptibilă și nu i se poate opune nici decăderea. Consideră că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 204 C. proc. civ. prin invocarea principiului "electa una via non datur recursus ad alterum", precum și dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Apărările formulate În cauză au fost formulate întâmpinări de către intimații-pârâți Inspectoratul de Poliție Județean Iași, C., I., G., D. și Inspectoratul General al Poliției Române. 4.1. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Inspectoratul de Poliție Județean Iași solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală, apreciind că prima instanță a dat o dezlegare corectă excepției prescripției dreptului la acțiune și excepției tardivității formulării cererii de completare a acțiunii cu excepția de nelegalitate a actului administrativ atacat. De asemenea, consideră că nu este întemeiată cererea recurentei-reclamante de obligare a pârâților la plata daunelor materiale și morale în cuantum de 100.000 RON, având în vedere că în speță nu sunt întrunite cerințele răspunderii civile delictuale, reglementate de art. 1349 alin. (1) și (2) din C. civ. Pe de altă parte, în privința daunelor morale, invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție constând în Decizia nr. 663/2005 și Decizia nr. 1803/2007. 4.2. Prin întâmpinările formulate, intimații-pârâți I. și G. solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală, punând aceleași concluzii cu privire la excepția prescripției dreptului la acțiune și excepția tardivității formulării cererii de completare a acțiunii cu excepția de nelegalitate a actului administrativ atacat. 4.3. Prin întâmpinare, intimatul-pârât D. solicită respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală, precum și obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată. Consideră că excepțiile prescripției dreptului la acțiune și tardivității formulării cererii de completare a acțiunii cu excepția de nelegalitate a actului atacat au fost în mod corect admise de către instanța de fond, criticile recurentei-reclamantei pe aceste aspecte fiind nefondate. 4.4. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliției Române solicită respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală. 4.

De asemenea, în cauză a formulat întâmpinare și intimatul-pârât C., solicitând respingerea recursului recurentei-reclamante. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu criticile formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Argumentele de fapt și de drept relevante Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că actul ce face obiectul litigiului de față este Referatul nr. x/S3 din 22.09.2016, și nu din 22.09.2015, al Inspectoratului General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică, astfel cum reiese din Raportul nr. x din 14.12.2016, emis de aceeași instituție, prin care se precizează că în respectivul referat s-a înscris eronat anul emiterii ca fiind 2015, în loc de 2016. 2.1. În ceea ce privește excepția de nelegalitate a Referatului nr. 149127/S3 din 22.09.2016, Înalta Curte constată că prima instanță a respins-o în mod greșit ca tardivă, deoarece excepția de nelegalitate a fost invocată prin precizarea de acțiune înregistrată în dosar la data de 14.09.2018, în condițiile în care primul termen la care părțile au fost legal citate a fost la data de 19.09.2018, cu respectarea termenului prevăzut la art. 204 alin. (1) C. proc. civ. De altfel, excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, cum este cel din speță, poate fi invocată în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate". Examinând sentința recurată, Înalta Curte constată că, deși prima instanță a respins, ca tardiv formulată, cererea de completare a acțiunii cu excepția de nelegalitate a Referatului nr. 149127/S3 din 22.09.2015, în considerentele sentinței a reținut că principiul "electa una via non datur recursus ad alteram" împiedică examinarea legalității actelor administrative contestate, pe calea excepției de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea acelorași acte, întrucât cele două căi de examinare a legalității actelor administrative criticate se exclud reciproc. Înalta Curte constată că acest aspect nu este de natură să schimbe soluția pe care urmează să o pronunțe cu privire la recursul declarat în cauză, fiind corecte considerentele primei instanțe cu privire la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Referatului nr. 149127/S3 din 22.09.2016. În acest sens, Înalta Curte reține dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, citate mai sus, apreciind că excepția de nelegalitate astfel reglementată reprezintă un mijloc procesual de apărare, ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică. În prezenta cauză, reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu acțiunea în anulare a Referatului nr. x/22.09.2016, emis de Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică și, ulterior, în privința acestui act contestat, recurenta-reclamantă a invocat excepția de nelegalitate. Excepția de nelegalitate tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal ce are incidență într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual. Prima operațiune pe care o are de îndeplinit instanța este aceea de verificare a admisibilității excepției de nelegalitate, prin prisma următoarelor condiții: - să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 554/2004; - actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; - soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual. Nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată, în același timp, în cadrul aceluiași litigiu, și pe calea acțiunii directe în contencios administrativ, și pe calea incidentă a excepției de nelegalitate. În virtutea principiului "electa una via non datur recursus ad alteram", Înalta Curte reține că examinarea legalității unui act administrativ pe calea excepției de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceluiași act, este inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalității actelor administrative excluzându-se reciproc, aspect pe care prima instanță l-a reținut în mod corect în considerentele sentinței recurate. Prin urmare, Înalta Curte constată inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Referatului nr. x/22.09.2016, emis de Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică, care se impunea a fi respinsă ca atare de către prima instanță, după cum în mod corect a reținut în considerentele sentinței, și nu ca tardivă. 2.2. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat în raport cu respingerea excepției de nelegalitate a Referatului nr. x/22.09.2016, emis de Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică, Înalta Curte constată că acesta este nefondat. Lecturând considerentele sentinței recurate, astfel cum s-a reținut la punctul anterior, Înalta Curte constată că sunt corecte considerentele primei instanțe cu privire la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Referatului nr. 149127/S3 din 22.09.2016, care se impunea a fi respinsă ca inadmisibilă, și nu ca tardivă. Deși recurenta-reclamantă a susținut că prin precizarea de acțiune depusă în dosarul de fond a solicitat ca, în măsura în care petitul principal privind anularea actului administrativ va fi respins prin admiterea vreunei excepții, să se constate nelegalitatea actului atacat, în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acest aspect nu poate căpăta semnificația juridică dorită de către parte, în condițiile în care în virtutea principiului "electa una via non datur recursus ad alteram", examinarea legalității unui act administrativ pe calea excepției de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceluiași act, este inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalității actelor administrative excluzându-se reciproc. Or, solicitarea recurentei-reclamante vizează exact verificarea legalității unui act administrativ cu caracter individual, întemeiată pe dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cadrul procesului având ca obiect acțiunea în anularea aceluiași act, întemeiată pe dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, demers ce este inadmisibil chiar dacă nelegalitatea actului atacat a fost invocată cu caracter subsidiar. Prin urmare, sentința recurată îndeplinește exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele referitoare la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, care se impunea a fi analizată cu prioritate, iar împrejurarea că în speță considerentele sentinței recurate se referă la respingerea, ca tardivă, a excepției de nelegalitate, nu este în măsură să conducă la o soluție în sensul dorit de către recurenta-reclamantă. 2.3. Pe fond, în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că și acesta este nefondat, având în vedere că potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile. (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. (2^1) În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluționare a plângerii prealabile, termenul prevăzut la alin. (1) curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluționare, după caz, dacă a expirat termenul prevăzut la alin. (2)." Or, în speță, recurentei-reclamante i s-a comunicat răspunsul la plângerea prealabilă prin adresa nr. x din 20.02.2017, la data de 03.03.2017, iar cererea de chemare în judecată a fost formulată la data de 01.03.2018, cu depășirea termenului de 6 luni prevăzut de dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, termenul în care respectivul act administrativ se putea ataca în instanță s-a împlinit la data de 03.09.2017, demersul judiciar al reclamantei fiind promovat abia la data de la 01.03.2018, cu nerespectarea termenului pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, ceea ce a condus, în mod corect, la respingerea pe acest temei a cererii de chemare în judecată. De asemenea, în acord cu cele reținute de către prima instanță, Înalta Curte constată că în cauză nu este incident termenul de un an prevăzut de alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care recurenta-reclamantă nu a făcut dovada unor motive temeinice în sensul acestui text de lege. În ceea ce privește critica formulată de recurenta-reclamantă referitoare la faptul că prima instanță a respins apărarea reclamantei în sensul că intervenientul J., în calitate de evaluator autorizat, a fost în imposibilitatea fizică de a-și desfășura activitatea din motive de sănătate, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată, în condițiile în care, conform biletului de ieșire din spital depus la filele x din vol. I al dosarului Curții de Apel Brașov, intervenientul J. a fost spitalizat în perioada 27.06.2017-01.07.2017, respectiv 4 zile, fiind externat cu stare ameliorată, fără indicații privind o eventuală imobilizare la pat. Or, perioada în care cererea de chemare în judecată putea fi formulată în termen era 03.03.2017-03.09.2017, respectiv 6 luni, din care recurenta-reclamantă invocă faptul că intervenientul J. a fost spitalizat în perioada 27.06.2017-01.07.2017, respectiv 4 zile. Prin urmare, motivul invocat nu se susține, acesta având posibilitatea să introducă acțiunea în celelalte zile ale intervalului arătat mai sus. Analizând celelalte două bilete de ieșire din spital, depuse la filele x din vol. I al dosarului Curții de Apel Brașov, Înalta Curte constată că acestea vizează alte două perioade de spitalizare ale intervenientului J., respectiv 28.09.2015-06.10.2015 și 04.10.2017-10.10.2017, ce nu pot fi reținute în cauză, având în vedere că spitalizările vizează perioade aflate în afara intervalului în care cererea de chemare în judecată putea fi depusă în termen (03.03.2017-03.09.2017). De altfel, instanța de recurs constată că prima instanță a reținut în mod corect faptul că actele medicale îl privesc pe intervenientul J. și nu pe administratorul K.. Totodată, Înalta Curte reține că este nefondată și susținerea recurentei-reclamante în sensul că a fost împiedicată să formuleze acțiunea în termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 de anumite aspecte de natură financiară, în condițiile în care anularea Raportului de evaluare și tratare a riscurilor la securitatea fizică seria x nr. x/71/2016 a atras o depreciere considerabilă a veniturilor societății, câtă vreme nu a arătat în concret care sunt aspectele de natură financiară cu care s-a confruntat. În același sens, nici susținerea că ar fi solicitat proba cu expertiza contabilă, iar instanța nu a încuviințat această probă, societatea fiind în imposibilitate de a se apăra și a demonstra motivele de natură financiară nu este fondată, în condițiile în care potrivit încheierii de ședință de la termenul din 27.02.2019, proba cu expertiza contabilă a fost solicitată de avocatul reclamantei pentru a demonstra efectele avute asupra societății de actul atacat. Or, instanța urma să soluționeze excepția prescripției dreptului la acțiune, aspectul vizând consecințele actului administrativ contestat având legătură cu stabilirea legalității și temeiniciei acestui act. Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a respins cererea introductivă formulată de reclamanta A. S.R.L., ca fiind prescris dreptul material la acțiune, în condițiile în care acțiunea a fost introdusă cu nerespectarea prevederilor edictate de legiuitor pentru promovarea unei asemenea acțiuni și regăsite la art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. 2.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 25/F/2019 din 6 martie 2019, pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. În temeiul art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta S.C. A. S.R.L., ca parte care a pierdut procesul, la plata sumei de 2.500 RON cheltuieli de judecată către intimatul D..