ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5600/2022

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Identității Naționale și Ministrul Culturii și Identității Naționale, să se dispună: (i) În principal, anularea în parte a Ordinului Ministrului Culturii nr. 2828/2015 pentru modificarea anexei nr. 1 la Ordinul ministrului culturii și cultelor nr. 2314/2004 privind aprobarea Listei monumentelor istorice, actualizată, și a Listei monumentelor istorice dispărute, cu modificările ulterioare, în ceea ce privește poziția 708 din Anexa la ordin: Lista monumentelor istorice 2015, în ceea ce privește clasificarea COD LMI CJ-II-a-A-07242 "Fragment din zidul celei de a doua incinte a orașului medieval", poziția 846 din Anexa la ordin: Lista monumentelor istorice 2015 în ceea ce privește clasificarea cod CJ-II-m-B-07367 "Casă" cu consecința înlăturării imobilului de pe str. x de la poziția 708 din anexa, înlăturării imobilului de pe str. x de la poziția 846 din anexă; (ii) În subsidiar, declasarea monumentelor istorice prevăzute la poziția 708 și 846 din Anexa la Ordinul ministrului culturii nr. 2828/2015, în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (3) din Legea 422/2001 sau obligarea pârâtelor la emiterea Ordinului de declasare a monumentelor istorice prevăzute la poziția 708 și 846 din Anexa la Ordinul ministrului culturii nr. 2828/2015, în ceea ce privește clasificarea cod LMI CJ-II-a-A-07242 "Fragment din zidul celei de a doua incinte a orașului medieval" și în ceea ce privește clasificarea cod CJ-II-m-B-07367 "Casa", în conformitate cu prevederile art. 19, alin. (3) din Legea 422/2001, cu cheltuieli de judecată. Prin întâmpinările formulate, pârâtul Ministerul Culturii și Identității Naționale a solicitat, în principal, respingerea acțiunii ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată, iar pârâtul Ministrul Culturii și Identității Naționale a solicitat respingerea acțiunii ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă 1.1. Prin încheierea din data de 15.05.2020, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Ministerul Culturii și Identității Naționale și Ministrul Culturii și Identității Naționale, pentru considerentele expuse în încheierea de ședință de la acea dată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 189 din 4 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a, contencios administrativ și fiscal: (i) a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministrul Culturii și Identității Naționale, Ministerul Culturii și Identității Naționale și Direcția Județeană pentru Cultură și Patrimoniu Național Cluj, astfel cum a fost extinsă și completată; (ii) a anulat în parte Ordinul nr. 2828/2015 pentru modificarea anexei nr. 1 la Ordinul ministrului culturii și cultelor nr. 2314/2004 privind aprobarea Listei monumentelor istorice, actualizată, și a Listei monumentelor istorice dispărute, cu modificările ulterioare, după cum urmează: - la poziția 708 din Anexa la ordin - clasificarea cod LMI CJ-II-a-A-07242 "Fragment din zidul celei de a doua incinte a orașului medieval", străzile: B. nr. 1-3, Iancu Avram nr. 1-27, str. x, Universității nr. 7-9, Kogălniceanu M. nr. 2-10, Baba Novac (extrema sudică și nr. 15), Tipografiei nr. 17 - se va înlătura str. x; - se înlătură poziția 846 din Anexa la ordin - clasificarea cod LMI CJ-II-m-B-07367 "Casă" de pe str. x, înc. sec. XIX. (iii) a obligat pârâții de rând 1 și 2, în solidar, la plata în favoarea reclamantei a sumei de 7.240 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței curții de apel au formulat recurs pârâții Ministrul Culturii și Ministerul Culturii, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. În motivarea recursurilor, recurenții-pârâți au criticat sentința atacată sub următoarele aspecte: 3.1. Recurentul- pârât Ministrul Culturii vizează exclusiv respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive, arătând că în domeniul protejării monumentelor istorice, sunt stabilite competențe în sarcina Ministerului Culturii, ca organ de specialitate al administrației publice centrale, în subordinea Guvernului, care elaborează și asigură aplicarea strategiei și politicilor în domeniul culturii, iar nu în sarcina ministrului culturii, acesta neavând calitate procesuală pasivă în acest litigiu, ci doar de reprezentant al instituției publice, potrivit Hotărârii de Guvern nr. 90/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. x: "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său or într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau o interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public." 3.2. Recurentul-pârât Ministerul Culturii În ceea ce privește incidența pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. se pretinde interpretarea greșită a legii referitor la procedura de declarare a monumentelor istorice. Potrivit art. 13 alin. (1) din legea nr. 422/2001, procedura de clasare se declanșează de către direcțiile județene pentru cultură, respectiv a municipiului București. Potrivit alin. (2), dosarul de clasare sau de declasare este întocmit de serviciile deconcentrate ale Ministerului Culturii, de regulă, prin experți autorizați sau specialiști atestați înscriși în registrele Ministerului Culturii și se înaintează compartimentului de specialitate din Ministerul Culturii, care îl analizează și îl prezintă, după caz, Comisiei Naționale de Arheologie și/sau Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice spre analiză și propuneri. Secretarul Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice elaborează proiectul de ordin de clasare sau de declasare, pe care îl înaintează ministrului culturii spre aprobare. Art. 19 al aceluiași act normativ definește declasarea ca fiind radierea din Lista monumentelor istorice a unui bun imobil sau a unei părți din acesta, prin menționarea în listă a ordinului de declasare. Declasarea monumentelor istorice urmează aceeași procedură ca cea prevăzută pentru clasare. Ea este declanșată din oficiu în oricare dintre situațiile următoare: a)descărcarea de sarcină arheologică, în cazul siturilor arheologice, conform avizului Comisiei Naționale de Arheologie; b)dispariția monumentului istoric; c)constatarea pierderii calității de monument istoric a imobilului. În Lista Monumentelor Istorice 2015 figurează imobilul situat la adresa poștală B. nr. 1-3, Iancu Avram nr. 1-27, str. x, Universității nr. 7-9, Kogălniceanu M. Nr. 2-10, Baba Novac (extrema sudică și nr. 15), Tipografiei nr. 17f municipiul Cluj-Napoca, jud. Cluj și este înscris sub codul LMI CJ-M-a-A-07242, datare 1406, cu denumirea Fragment din zidul celei de a doua incinte a orașului medieval. În aceeași listă din anul 2015 figurează și imobilul situat la adresa poștală str. x 23, Cluj-Napoca, jud. Cluj înscris sub codul LMI CJ-ll-m-B-07367, cu denumirea Casă, datare înc. sec. XIX. În ceea ce privește incidența pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. s-a pretins că în mod greșit instanța de fond a anulat în parte Ordinul Ministrului Culturii nr. 2828/2015 pentru modificarea anexei nr. 1 la Ordinul Ministrului Culturii și Cultelor nr. 2314/2004, hotărâre dată cu încălcarea si aplicarea greșită a normelor de drept material (motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a nesocotit prevederile Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care statuează asupra regimului juridic al monumentelor istorice înscrise în Lista Monumentelor Istorice. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 60 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, cu modificările și completările ulterioare, Listele Monumentelor, Ansamblurilor și Situritor Istorice din anii 1991-1992 au fost actualizate și aprobate prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2314/2004. În anul 2010, Lista Monumentelor Istorice (LMI) din 2004 a fost reactualizată și a fost aprobată prin OMCPN nr. 2361/2010 și publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 670 bis/2010. Aceeași procedură de reactualizare a LMI a fost aprobată prin OMC nr. 2828/2015 și publicată în data de 15.02.2016 în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 113 bis. Se susține că în mod total eronat Curtea de Apel Cluj a reținut că "vătămarea suferită constând în obligațiile pe care trebuie să te respecte și în restricțiile impuse în temeiul iegiit urmare a clasării imobilelor drept monumente istorice". Subliniază partea că respectarea dispozițiilor legale nu poate în niciun caz constitui o vătămare adusă drepturilor individuale, dimpotrivă, fiecărui subiect de drept revenindu-i obligația constituțională de a respecta dispozițiile legale. În plus, din însăși denumirea actului normativ, Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, rezultă cu claritate faptul că intenția legiuitorului a fost de a conferi o protecție suplimentară acestei categorii de imobile, protecție care nu poate fi decât benefică proprietarilor acestora. Astfel, potrivit dispozițiilor imperative ale art. 17 alin. (1) și (3) din Legea 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, consecința menținerii unui imobil în Lista Monumentelor Istorice, reprezintă de fapt intenția legiuitorului de a asigura protejarea acestuia pe tot parcursul existenței imobilului în cauză, și nicidecum de a încălca sau vătăma dreptul de proprietate, obligația privind folosința acestuia reprezentând servitute, constituită în folosul imobilului, care se înscrie, de asemenea, în Cartea Funciară. În mod greșit instanța de fond a nesocotit prevederile legale care guvernează regimul juridic al monumentelor istorice și a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Culturii în raport cu aceste dispoziții imperative (motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). În primul rând, potrivit Normelor Metodologice din 2008 de clasare și inventariere a monumentelor istorice, dosarul de declasare se întocmește de către serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și se înaintează Direcției Patrimoniu Cultural din cadrul Ministerului Culturii. Direcția de specialitate din cadrul Ministerului Culturii analizează dosarul de declasare, îl supune spre avizare Comisiei Naționale de Arheologie și/sau Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice și înaintează ministrului culturii propunerea de declasare. Rezultă, pe lângă faptul că reclamanta trebuia să solicite declasarea imobilului serviciului nostru public deconcentrat, iar nu ministerului și nici într-un caz instanței de judecată, obligația legală de a întocmi dosarul de declasare conform procedurii prevăzute de Legea nr. 422/2001 și a Normelor metodologice mai sus-arătate este stabilită în sarcina Direcției Județene pentru Cultură. În loc să se adreseze direct instanței de judecată, inadmisibil în opinia noastră, reclamanta ar fi trebuit să urmeze procedurile legale imperative cu privire la declasarea unui imobil, iar în ipoteza în care era nemulțumită de modul în care a fost soluționată cererea, să conteste înscrisul comunicat potrivit pevederilor Legii nr. 422/2001. În al doilea rând, constată faptul că reclamanta, prin cererea introductivă, a solicitat instanței să se substituie - în procesul de deliberare și pronunțare a unei hotărâri judecătorești vizând declasarea unui monument istoric - unui organism științific de specialitate din structura puterii executive, a cărui organizare și funcționare este reglementată legislativ, în aplicarea Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice,cu modificările și completările ulterioare și anume Comisia Națională a Monumentelor Istorice, care funcționează pe lângă Ministerul Culturii în baza Ordinului Ministrului Culturii nr. 2173 din 2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, cu modificările și completările ulterioare. Acest aspect contravine principiului separației puterilor în stat. Nici chiar Ministrul Culturii nu poate impune Comisiei Naționale a Monumentelor istorice să emită aviz favorabil de declasare a unui monument istoric, în acest sens dispozițiile art. 33 din Legea 422/2001, modificată și completată prin Ordonanța nr. 10/27.01.2016 fiind foarte clare: "art. 33 alin. (11) Ministrul Culturii poate (...) decide declasarea numai în cazul în care Comisia Națională a Monumentelor istorice a propus (...) declasarea".

Apărările formulate în cauză II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Recursul este întemeiat Prin acțiune reclamanta a tins să eludeze prevederile legale care îi impuneau un anumit comportament la edificarea de construcții într-o zonă beneficiară de un anumit grad de protecție datorită monumentelor istorice existente, astfel cum prevăd imperativ dispozițiile art. 8-11 din Legea nr. 422/2001 pentru protejarea monumentelor istorice și art. 11 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcție. Este evident și recunoscut indirect și de către reclamantă faptul că scopul real al acțiunii este sustragerea acesteia de la edificarea unei construcții pe suprafața de teren în discuție fără restrângerile și obligațiile impuse normativ. În acest context apare de neacceptat concluzia dată în acest sens de către instanța de fond care apreciază ca "vătămare suferită" de reclamantă obligația de a construi un imobil cu respectarea legilor. Actele normative oricât de împovărătoare ar fi, trebui respectate și aplicate și nu eludate. Așa fiind, și dintr-o apărare îngustă a pârâților, însă acest lucru nu trebuie să oprească judecătorul să afle adevărul nu doar juridic ci și cel concret care transpare din acțiune, cele două cereri din acțiune au fost tratate împreună. În realitate față de cererea anulării poziției 846 raportat la imobile construcții, aceasta era deși admisibilă nejustificată partea, câtă vreme construcțiile erau demolate neputând avea vreun interes în a obține anularea. Ca simplă doar peremptorie dovadă din chiar susținerile reclamantei dublate de înscrierile din Cartea Funciară, rezultă radierea construcțiilor din aceasta (cu toate mențiunea zonei protejate). Inexistența construcțiilor face posibilă edificarea altora noi însă cu respectarea dispozițiilor legale sus menționate care pot fi raportate însă și la alte monumente istorice din zonă, funcție de distanța, (raza) în care se găsesc. În acest context trebuie analizată cererea principală cea de anulare a poziției nr. 708. Cum reține și instanța de fond, în ceea ce privește Fragmentul din zidul celei de a doua incinte a orașului medieval, care se regăsește la poziția 708 din LMI, se constată că acesta este datat 1406 și că ar străbate imobilele situate la următoarele adrese: str. x, str. x, str. x, str. x, str. x M. nr. 2-10, str. x (extrema sudică și nr. 15), str. x. Din expertiză și cu precădere din precizările expertului desemnat în cauză Zidul vechii cetăți nu traversează terenul reclamantului, ci imobilul din spatele terenului de pe strada x nr.

Mențiunea făcuta in foaia A din cartea funciara se refera la împrejmuirea din Nord, fără sa spună ca e pe terenul reclamantului. Aceasta pentru ca zidul vechii cetăți nu traversează terenul, ci terenul imobilului cu care reclamantul se învecinează. Din moment ce pe strada x figurează ca împrejmuire, este evident ca zidul se afla pe strada x (în curtea imobilului din spatele terenului). Mențiunea este, pe de o parte, paradoxală, pe de altă parte, terenul nu este împrejmuit de zidul cetății. Zidul vechii cetăți se afla pe imobilul din spatele terenului care este riveran la strada x. Zidul apare și la pozițiile din strada x, unde el exista de fapt. Dacă terenul reclamantului nu este traversat de zidul cetății, nu se impune clasarea în lista monumentelor istorice, întrucât o asemenea mențiune restricționează in mod nejustificat utilizarea terenului. Si, în plus, orice construcție (evident nouă) va figura ca monument istoric. Încălcarea art. 44 din Constituie, precum și art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO. Susține reclamanta că s-a încălcat în mod flagrant dreptul de proprietate garantat de actul suprem al oricărui stat, act peste care nu se poate trece și de la care nu se poate deroga. Aceasta pentru că instituirea calității de monument istoric asupra unui imobil este practic o limitare a dreptului de proprietate și a dreptului de a utiliza acea proprietate, tocmai datorită acestei calități (in acest sens prevederile Legii 422/2001). Or, în lipsa unui temei legal și faptic, instituirea acestei calității este, în mod evident nelegala. Rezultă că zidul există și este la limita proprietății reclamantei chiar dacă aparține de imobilul învecinat. În aceste condiții clare, concluzia la care ajunge instanța precum că dacă terenul reclamantei nu este traversat de zidul cetății, nici nu se impunea clasarea sa în lista monumentelor istorice, este lipsit de orice respectare a prevederilor textelor mai sus amintite. Fără a sublinia mai mult decât este necesar, neînțelegerea legii, obligațiile respective, dispozițiile referitoare la monumentelor istorice nu incumbă doar proprietarilor acestora eventual a terenurilor pe care se află ci și proprietarilor din zonele de protecție, funcție de clasificarea imobilelor. Așa fiind apare evidentă eroarea de judecată, cele două poziții fiind corect înscrise în anexe la lista monumentelor, ceea ce face ca acțiunea reclamantei să apară ca nefondată. Cât privește calitatea procesuală pasivă a Ministrului Culturii, cu specificarea că aceasta oricum nu se raportează la ministrul în funcție, chemarea acestuia în judecată ca semnatar al actului juridic a fost constant respinsă de către instanța supremă atunci când aspectul a fost invocat, obligațiile acestuia apărând doar într-o fază ulterioară. 2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs. Cum în raport de motivele invocate apar incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite acțiunea în temeiul art. 496 C. proc. civ. va casa sentința și va respinge acțiunea ca neîntemeiată.