ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5482/2021

Ședința publică din data de 11 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 28 martie 2016 sub numărul x/2016, pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul de Biologie București al Academiei Romane ("IBB") a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea încheierii nr. 5/09.02.2016 de soluționare a contestației, a Deciziei nr. 20/13.11.2015 în punctele nr. 5, 6 si 7, precum si a Raportului de control din data de 23.10.2015 in punctele 2.1, 2.2 si 3.1, emise de Curtea de Conturi a României.

Prin sentința civilă nr. 4258/27.06.2016 Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare în favoarea Curții de Apel București.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26.02.2019.

Prin sentința civilă nr. 295 pronunțată la 24 iunie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamantul Institutul de Biologie Bucuresti al Academiei Romane, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 5/09.02.2016 de soluționare a contestației emisă de pârâtă, în privința măsurilor dispuse la pct. II.1 și II.3 din Decizia nr. 20/13.11.2015 și a obligat pârâta la soluționarea contestației formulate împotriva deciziei nr. 20/13.11.2015 în privința măsurilor dispuse la pct. pct. II.1 și II.3, în lumina considerentelor hotărârii și a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 295 pronunțată la 24 iunie 2019 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii în tot, ca netemeinică și nelegală.

După prezentarea pe larg a istoricului speței, recurenta-pârâtă a susținut următoarele:

- hotărârea pronunțată este în parte nelegală, întrucât instanța de fond nu a avut în vedere faptul că, în cauză, actul administrativ prin care sunt instituite măsuri în sarcina intimatului - reclamant este Decizia nr. 20/2015 și nu a analizat legalitatea măsurilor dispuse din perspectiva temeiului de drept în baza cărora au fost dispuse, respectiv art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

- este adevărat că potrivit pct. 227 din RODAS, încheierea de soluționare a contestațiilor face obiectul sesizării instanței de. contencios administrativ competente, dar aceasta a fost emisă în procedura prealabilă obligatorie similară cu cea prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, context în care nu este actul administrativ prin care se nasc drepturi și obligații în urma acțiunilor de control efectuate de Curtea de Conturi;

- nu pot fi primite susținerile privind nelegalitatea constatărilor și măsurilor dispuse prin decizie din obiecțiunile și contestația formulată, reiterate în cererea de chemare în judecată, potrivit cărora plată efectuată a avut la bază lucrările real executate, confirmate și însușite de dirigintele de șantier, deoarece, cu ocazia controlului s-a constatat plata de către Institut a sumei de 18.146 RON, reprezentând contravaloare-lucrări neexecutate, așa cum rezultă și din fotografiile anexate Raportului de control.

- abaterea din măsura II.1. a fost constatată în raport de încălcarea prevederilor art. 6 din Legea contabilității nr. 82/1991, republicată și actualizată, potrivit cu care raportat la regulile stabilite de pct. 46 și pct. 184 din Ordinul M.F.P. nr. 3055/2009 pentru aprobarea Reglementarilor contabile conforme cu directivele europene și de pct. 1, 2, 3 și 4 din Normele metodologice de întocmire și Utilizare a documentelor financiar-contabile, aprobate prin Ordinul M.E.F. nr. 3512/2008 privind documentele financiar contabile;

- în analiza legalității măsurii dispusă la pct. II.3 pentru constatările consemnate la pct. 7 din decizia contestată, precizează că abaterile au fost constatate în raport de prevederile pct. 1.4.1. din Normele metodologice privind organizarea și conducerea contabilității instituțiilor publice, Planul de conturi pentru instituțiile publice și instrucțiunile de aplicare a acestuia aprobate prin Ordinul M.F.P. nr. 1917/2005 raportat la regulile stabilite de pct. 3.1 din Ordinul M.T.T. nr. 14/1982 pentru aprobarea normativului privind consumul de combustibil și ulei pentru automobile;

Recurentul susține că, având în vedere abaterile de la legalitate și regularitate constatate, în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, în mod corect au fost aduse la cunoștința conducerii entității auditate, pentru ca aceasta să întreprindă demersurile necesare în vederea determinării întinderii exacte a prejudiciilor și pentru recuperarea lor în condițiile legii.

Intimatul-reclamant Institutul de Biologie București al Academiei Române a depus întâmpinare prin care invocă excepția inadmisibilității căii de atac a recursului pentru neîncadrarea motivelor în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. și excepția lipsei de interes în promovarea căii de atac, având în vedere că singurul prejudiciat este reclamantul. În subsidiar, solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 15 octombrie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 11 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepțiile invocate pe cale de întâmpinare de intimatul-reclamant, Înalta Curte urmează a le respinge, pentru motivele în continuare expuse.

În ceea ce privește, excepția inadmisibilității, instanța de control judiciar constată că recursul îndeplinește cerințele de formă prevăzute de dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Totodată, potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ., recursul este nul în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488.

În practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute de C. proc. civ.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanța de recurs fiind învestită cu analiza conformității hotărârii recurate în raport cu dispozițiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare expuse de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În cauză, motivele de recurs pot fi încadrate în dispozițiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. indicate de instituția recurentă.

Înalta Curte respinge excepția nulității recursului invocată, pe cale de întâmpinare.

Referitor la excepția lipsei de interes în susținerea căii de atac, Înalta Curte reține că intimatul-reclamant a învederat că recursul este lipsit de interes, întrucât lipsește folosul practic atât al folosirii căii de atac, cât și al unei eventuale soluții de admitere, în condițiile în care instanța de fond a admis în parte cererea sa, a anulat în parte încheierea nr. 5/09.02.2016 de soluționare a contestației emisă de pârâtă, în privința măsurilor dispuse la pct. II.1 și II.3 din Decizia nr. 20/13.11.2015 și a obligat pârâta la soluționarea contestației formulate împotriva deciziei nr. 20/13.11.2015 în privința măsurilor dispuse la pct. II.1 și II.3, în lumina considerentelor hotărârii și a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

Dreptul de a promova acțiune se naște o dată cu încheierea contestată și, pe cale de consecință, măsura anulării ei în parte, dispusă de instanță își produce în continuare efectele, iar recurenta-pârâtă justifică interesul soluționării recursului, scopul fiind menținerea în tot a încheierii nr. 5/09.02.2016 de soluționare a contestației.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în susținerea recursului, invocată de intimata-reclamantă.

Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte, prin raportare la prevederile legale incidente, dar și la contextul factual al cauzei, constată că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare expuse.

Instanța de control judiciar a fost investită cu verificarea legalității pct. II.1 și II.3 din Decizia nr. 20/13.11.2015 a Curții de Conturi a României pentru înlăturarea deficiențelor constatate și înscrise, la data de 23.10.2015, în raportul de control nr. 4270 și menținute prin încheierea nr. 5 din 09.02.2016, prin care autoritatea de control a dispus stabilirea întinderii prejudiciilor constatate și recuperarea acestora până la termenele stabilite.

Litigiul dedus judecății a fost generat de împrejurarea că auditorii publici externi din cadrul Curții de Conturi Departamentul IX au desfășurat controlul "Situației, evoluției și modului de administrare a patrimoniului public și privat al statutului, precum și legalitatea realizării veniturilor și a efectuării cheltuielilor" la Institutul de Biologie București, abaterile financiar contabile și prejudiciile constatate fiind consemnate în raportul de control nr. x/23.10.2015, în baza căruia a fost emisă Decizia nr. 20/13.11.2015, prin care s-au dispus măsuri în sarcina conducerii entității controlate potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, respectiv pentru stabilirea întinderii și recuperarea prejudiciilor măsuri menținute în parte.

Reclamanta a contestat Decizia nr. 20/13.11.2015 în punctele nr. 5, 6 si 7, precum și a Raportul de control din data de 23.10.2015 in punctele 2.1, 2.2 si 3.1, emise de Curtea de Conturi a României, în conformitate cu pct. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, contestație respinsă prin încheierea nr. 5/9.02.2016 a Departamentului XI din cadrul Curții de Conturi a României.

Instanța de fond a concluzionat că încheierea de soluționare a contestației, nu are la bază o minimă motivare a măsurii dispuse în privința pct. 5 și pct. 7 din decizia nr. 20/13.11.2015.

Recurenta - pârâtă a invocat nelegalitatea prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., argumentele dezvoltate în calea de atac declarată, vizează numai soluția asupra capătului de cerere privind greșita anulare a măsurii dispusă la privința pct. 5 și pct. 7 din decizia nr. 20/13.11.2015.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurenta-pârâtă cu privire la sentința atacată, Înalta Curte reține că acestea pot fi sintetizate în două critici, respectiv că, în mod nelegal a fost admisa în parte acțiunea reclamantului, întrucât actul administrativ jurisdicțional atacat a fost motivat conform prevederilor în vigoare și în Decizia nr. 20/2015 instituite măsuri în sarcina intimatului - reclamant.

Înalta Curte nu poate primi susținerea instituției recurentei în sensul că actul administrativ care trebuia verificat era Decizia nr. 20/2015, întrucât în sarcina instanței de fond cade controlul analizei făcute de organul fiscal asupra măsurilor adoptate de organul de soluționare a contestațiilor, respectiv actul administrativ supus cenzurii de către instanță este, potrivit pct. 227 din Hotărârea plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, încheierea pronunțată în soluționarea contestațiilor.

În mod corect, instanța de fond reținând că "încheierea de soluționare a contestației nr. 5/09.02.2016 nu este motivată în privința măsurilor dispuse la pct. II.1 (pct. 5 din considerentele deciziei) și II.3 din decizia nr. 20/13.11.2015(pct. 7 din considerentele deciziei), constată că se impune anularea acesteia în această limită și obligarea pârâtului la soluționarea contestației formulate împotriva decizie nr. 20/13.11.2015, urmând ca, în cadrul soluționării contestației, pârâtul să analizeze punctual criticile formulate de reclamant, respectiv să indice motivele de fapt și de drept care stau la baza adoptării deciziei în privința fiecărei categorii de critici, inclusiv din perspectiva legalității desfășurării controlului de către auditorii publici externi(această critică a fost invocată în cadrul contestației, însă nu a fost analizată în privința niciuneia dintre măsurile contestate, ce au fost dispuse prin decizia contestată nr. 20/13.11.2015, ca urmare a activității de control efectuată de auditorii publici externi, ale cărei rezultate au fost consemnate în raportul de control nr. x/23.10.2015)".

Dezlegarea primei instanțe, inclusiv argumentația pe care se fondează, este la adăpost de orice critică, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de analiză a faptelor și normelor incidente cauzei, după cum se va detalia în continuare.

Reevaluând ansamblul materialului probator administrat în cauză prin prisma dispozițiilor legale incidente și răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar și la apărările prezentate în cadrul întâmpinării depuse la dosar, instanța de control judiciar reține următoarele:

Înalta Curte reține că reține că ipotezele circumscrise acestui motiv se referă la situațiile în care instanța aplică un act normativ care nu este incident în pricina dedusă judecății, se dă eficiență unei norme generale în condițiile existenței unei norme speciale aplicabile, se dă o interpretare greșită textului de lege aplicabil în cauză.

În speță, prima instanță a reținut faptul că încheierea pronunțată în soluționarea contestației în cauză este actul ce se atacă potrivit pct. 227 din Hotărârea plenului Curții de Conturi nr. 155/2014. Astfel, aceasta devine act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și că, prin urmare, trebuie motivat în fapt și în drept.

Obligația motivării actului administrativ este una legală și generală, a cărei rațiune este aceea a încunoștințării beneficiarului și a asigurării posibilității efective de verificare a validității faptice și juridice a actului.

Din această perspectivă, faptul indicării în cuprinsul încheierii contestate a deciziei nr. 20/2015 și a raportului de control nu scutește instituția pârâtă de obligația analizării în concret a criticilor aduse de reclamant cu privire la cheltuiala considerată neeligibilă, pentru evitarea abuzului din partea autorității pârâte.

Or, în speță, astfel cum a observat și judecătorul fondului, nu s-a specificat în cuprinsul încheierii nr. 5/2016 motivele pentru care A COPIAT și NU A ANALIZAT argumentele reclamantului în susținerea caracterului legal al plăților efectuate "către A. S.A., în baza acordului contractual nr. x/30.12.2010, completat prin actele adiționale x/14.04.2011, y/25.07.2011 și 3/22.02.2012, a acordului contractual nr. x/07.10.2011 și a contractului de lucrări nr. x/28.05.2012 și a înregistrării corespunzătoare în contabilitate a consumului de combustibil.

Copierea conținutului constatărilor auditorilor externi și al contestației si a măsurile dispuse prin Decizie și indicarea generică a prevederilor din Legea nr. 94/1992 nu satisface exigența motivării actului administrativ.

Astfel, Înalta Curte constată că în condițiile în care încheierea nu are la bază o minimă motivare a măsurii dispuse în privința pct. 5 și pct. 7 din decizia nr. 20/13.11.2015, sunt dificil de dedus "rațiunile pentru care emitentul actului, în îndeplinirea puterii sale discreționare, a ales soluția criticata de cel vătămat" astfel cum în mod clar a precizat judecătorul fondului.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-pârâtă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 295 din 24 iunie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepțiile inadmisibilității și a lipsei de interes.

Respinge recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 295 din 24 iunie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței. Pronunțată astăzi, 11 noiembrie 2021.