Decizia nr. 5417/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 23 august 2018, sub nr. x/2018, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Compania Națională de Căi Ferate CFR S.A. și Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR Marfă S.A.: l. obligarea pârâtului Guvernul României la rectificarea și completarea Anexei nr. 2 a H.G. nr. 456/2017, în sensul de a fi menționată reclamanta în Lista proprietarilor ale căror terenuri și construcții vor fi expropriate și de a fi stabilită valoarea despăgubirilor pentru următoarele imobile: - teren în suprafață de 833 mp, înscris în CF nr. x a localității Simeria, nr. cad. 1018/4; - construcție în suprafață de 441,46 mp, ce urmează a fi demolată; - imobile construcții situate în zona limitrofă suprafeței expropriate, pe o lungime de 228 ml, a căror exploatare va fi imposibilă - suprafața totală clădiri construită la sol de 2916 mp - și terenul aferent acestora. 2. obligarea aceluiași pârât la rectificarea pct. 126 din Anexa nr. 2 a Hotărârii Guvernului nr. 456/2017, în sensul modificării suprafeței cu care a fost înscrisă pârâta SNTFM CFR Marfă S.A. la suprafața de 4963,16 mp, reprezentând diferența dintre suprafață cu care a fost înscrisă și suprafața aflată în proprietatea reclamantei. 3. obligarea pârâtei CNCF CFR S.A. la emiterea deciziei de expropriere pentru imobilele indicate, aflate în proprietatea reclamantei. Prin cererea adițională înregistrată la 05.02.2019 reclamanta a solicitat, în contradictoriu cu Statul Român reprezentat de Ministerul Transporturilor prin CN CFR S.A., să se stabilească dreptul său la despăgubire pentru exproprierea imobilelor indicate în cuprinsul acțiunii, cuantumul despăgubirii precum și obligarea pârâtului la emiterea deciziei de expropriere și la îndeplinirea atribuțiilor prevăzute de art. 4 lit. b) din Legea nr. 255/2010 în raport cu reclamanta, în ceea ce privește imobilele indicate în cererea introductivă. Ministerul Transporturilor a formulat în cauză cerere de intervenție accesorie, în favoarea pârâtului Guvernul României.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 64 din 29 iunie 2020, Curtea de Apel Alba Iulia: - a respins excepția inadmisibilității acțiunii, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei și excepția lipsei de interes, invocate de către pârâtul Guvernul României; - a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de către pârâta Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR Marfă S.A.; - a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de către pârâta Compania Națională de Căi Ferate CFR S.A.; - a respins cererea inițială, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Compania Națională de Căi Ferate CFR S.A. și Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR Marfă S.A., ca neîntemeiată; - a admis în fond cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Transporturilor; - a respins cererea adițională formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Statul Român reprezentat de Ministerul Transporturilor, prin Compania Națională de Căi Ferate CFR S.A., ca tardiv formulată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată și respingerea pe fond a cererii de intervenție formulată în interesul pârâtului Guvernul României de către intervenientul Ministerul Transporturilor. În motivarea recursului arată că sentința este pronunțată cu încălcarea art. 1 par. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția EDO, a art. 44 alin. (1) - (4) din Constituție și a art. 555 C. civ., în ceea ce privește respingerea pe fond a cererii inițiale formulate și a admiterii cererii de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României. 1. O primă critică a recurentei-reclamante este acea potrivit căreia instanța de fond a soluționat cauza în mod superficial, apreciind că în cadrul prezentului litigiu nu poate verifica întinderea și natura drepturilor pretinse de reclamantă în raport cu drepturile pârâtei SNTFM CFR Marfă S.A. asupra porțiunii de teren în privința căreia reclamanta invocă suprapunerea și că ar fi nevoie de promovarea unei acțiuni de drept comun care să rezolve situația de suprapunere. Aceste considerente sunt enunțate cu aplicarea greșită a legii deoarece o astfel de analiză poate fi efectuată în cadrul litigiului de față de către instanța de contencios administrativ, nicio dispoziție legală neinterzicând acest lucru. Litigiul pune în discuție dreptul de proprietate privată al reclamantei asupra terenului în suprafață de 833 mp și a unei părți din construcțiile înscrise în CF nr. x Simeria sub nr. top x. Însăși instanța de fond a reținut că, potrivit extraselor de carte funciară, reclamanta este proprietara imobilelor teren în suprafață de 63.493 mp și construcții înscrise în CF anterior menționată, în cartea funciară fiind notată sub B 18, în baza încheierii nr. 30804/10.07.2018 a Biroului de cadastru și publicitate imobiliară Deva, suprapunerea parțială a imobilului cu coridorul de expropriere întabulat în CF nr. x Simeria în favoarea Statului Român, administrator Ministerul Transporturilor -CNCF CFR S.A.. Dacă instanța a constatat existența dreptului de proprietate și notarea suprapunerii parțiale cu coridorul de expropriere, înseamnă că avea posibilitatea de a analiza în prezentul litigiu și întinderea și natura drepturilor reclamatei versus cele ale pârâtei SNTFM CFR Marfă S.A. asupra suprafeței de suprapunere, nefiind neapărat necesară promovarea unei acțiuni de drept comun în mod separat. O astfel de analiză nu poate fi efectuată direct în recurs, această cale de atac neavând efect devolutiv. În plus, pentru analiza situației de suprapunere este nevoie de administrarea probei cu expertiză topografică judiciară, care nu poate fi administrată direct în recurs. Prima instanță a respins această probă raportat la art. 254 alin. (1) C. proc. civ. deoarece nu a fost solicitată prin cererea de chemare în judecată, dar în pofida acestui fapt prima instanță trebuia să dispună efectuarea expertizei din oficiu conform alin. (5) al aceluiași articol, pentru respectarea principiului aflării adevărului, potrivit art. 22 alin. (2) C. proc. civ. Omisiunea solicitării probei prin cererea introductivă a fost explicată de reclamantă prin luarea la cunoștință mai târziu de conținutul planurilor de situație anexe la H.G. nr. 456/2017, așa încât proba putea fi administrată și în conformitate cu art. 254 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ. Recurenta-reclamantă mai arată și că, ulterior pronunțării hotărârii primei instanțe, imobilul înscris în CF nr. x Simeria sub nr. top x a fost dezmembrat, fiind înființate două cărți funciare noi, respectiv CF nr. x și nr. 68808, după cum rezultă din încheierea de carte funciară nr. x/16.10.2020. În CF nr. x este înscris imobilul teren în suprafață de 62.738 mp și construcții, fiind notată suprapunerea la poziția B7, iar în CF nr. x este înscris imobilul în suprafață de 186 mp, fiind notată suprapunerea cu coridorul de expropriere la poziția B6. În concluzie, fondul cauzei nu a fost cercetat complet, motiv pentru care se impune casarea sentinței cu trimitere spre rejudecare. 2. În situația în care s-ar aprecia că pricina poate fi rejudecată de instanța de recurs, recurenta-reclamantă arată că din probele dosarului rezultă că este proprietara terenului și construcțiilor anterior amintite, ceea ce înseamnă că deține un bun în sensul art. 1 par. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția EDO, iar dreptul său de proprietate este vătămat prin anexa nr. 2, poziția 126 la H.G. nr. 456/2017, unde este trecută la expropriere suprafața de teren de 5796,16 mp aparținând SNTFM CFR Marfă SA, deoarece există o suprapunere parțială de 833 mp între acest teren și terenul proprietatea reclamantei, suprapunerea fiind notată în cartea funciară. Aceste împrejurări nu au fost contestate de pârâți, aceștia necontestând nici concluziile raportului de expertiză topografică extrajudiciară care confirmă situația suprapunerii parțiale. Recurenta face precizarea că expertiza a fost încuviințată în cadrul probatoriului cu înscrisuri administrat în cauză. Evidenta vătămare a dreptului de proprietate al reclamantei trebuie remediată prin admiterea cererii.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR Marfă S.A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În motivare arată că documentele cadastrale de evaluare a imobilelor afectate de lucrarea de utilitate publică au fost realizate în baza planurilor de amplasament avizate de OCPI Hunedoara și de primăriile localităților în raza cărora se află imobilele afectate, inclusiv Primăria Simeria. Lista proprietarilor afectați de coridorul de expropriere a fost întocmită pe baza evidențelor ANCPI -unitatea administrativ teritorială Simeria. CFR Marfă este menționată în anexa H.G. nr. 456/2017 la pozițiile 126 și 166, nedeținând în proprietate imobile situate pe raza UAT Simeria care să fie afectate de lucrările de utilitate publică, ci deținând imobile situate în Simeria care aparțin de UAT Bacia. 4.2. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Compania Națională de Căi Ferate CFR S.A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În motivare arată că prin sentința recurată s-a reținut corect că este nevoie de promovarea unei acțiuni de drept comun în cadrul căreia să fie analizată și remediată, dacă este cazul, situația de suprapunere a terenului reclamantei cu proprietatea SNTFM CFR Marfă S.A.. În cadrul procedurii de expropriere au fost respectate dispozițiile legale și au fost parcurse etapele prevăzute de Legea nr. 255/2010, fiind notificate persoanele expropriate conform anexei 2 la H.G. nr. 456/2017 și emisă decizia de expropriere nr. 1/4743/14.11.2017 pentru imobilele proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes național. Lista proprietarilor și a planurilor parcelare care se suprapun cu coridorul de expropriere a fost realizată pe baza evidențelor ANCPI și ale UAT Simeria, de către un prestator specializat, fiind verificate și avizate de către OCPI Hunedoara și de către primăriile localităților în raza cărora se află imobilele. Pentru imobilul în suprafață de 5796,16 mp identificat în planșa 3 cu nr. 149 - suprafață în care se regăsesc cei 833 mp la care se referă reclamanta - proprietarul identificat în baza evidențelor ANCPI este SNTFM CFR Marfă S.A., înscrisă la nr. 126 din anexa 2 a H.G. nr. 456/2017. Nici în evidențele ANCPI sau OCPI Hunedoara și nici în cele ale UAT Simeria nu figurează A. S.A. ca fiind proprietara suprafeței de 833 mp. Ca atare, în mod corect instanța a apreciat că reclamanta trebuie să formuleze o acțiune de drept comun în contra SNTFM CFR Marfă S.A., pe calea căreia să se rezolve situația de suprapunere. Instanța a pronunțat o sentință legală, nefiind învestită cu o cerere în realizare de drepturi, ci cu o cerere prin care s-a pretins obligarea Guvernului României la modificarea H.G. nr. 456/2017 și obligarea CFR S.A. la emiterea unei decizii de expropriere care să o vizeze pe reclamantă. Or, CFR S.A. nu poate notifica în vederea exproprierii pentru cauză de utilitate publică o altă persoană decât cea care rezultă în mod legal din documentațiile cadastrale că este afectată de coridorul de expropriere. Cât privește decăderea reclamantei din proba cu expertiză, aceasta a fost dispusă cu respectarea art. 254 alin. (1) C. proc. civ., iar în privința aflării adevărului, susținerile recurentei-reclamante trebuie înlăturate întrucât nu a prezentat înscrisuri din care să reiasă că invocatul său drept de proprietate este înscris în evidențele ANCPI. 4.3. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, iar pe fond, a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat. În motivare a arătat că recursul este nemotivat, situație în care s-ar impune sancțiunea nulității potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ., iar în subsidiar arată că expropriatorul Statul Român reprezentat prin Ministerul Transporturilor prin CNCF CFR S.A. a întocmit documentația tehnico-economică cuprinzând coridorul de expropriere al proiectului și lista proprietarilor imobilelor afectate de acest coridor în raport de evidențele OCPI Hunedoara și cu respectarea Legii nr. 255/2010. În cadrul procedurilor de expropriere, Ministerul Transporturilor, în calitatea sa de reprezentat al statului, are competența exclusivă de a elabora și supune aprobării Guvernului proiectele de hotărâre prevăzute de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010. Guvernul României nu se poate substitui expropriatorului reprezentat de MT și să realizeze el însuși etapele procedurii de expropriere, iar cererea de obligare a Guvernului la adoptarea hotărârii solicitate este contrară Legii nr. 255/2010 și excede competenței instanței judecătorești, care la rândul său nu se poate substitui autorităților executive, în exercitarea atribuțiilor lor legale. Din dispozițiile Legii nr. 255/2010 rezultă că nu este recunoscută posibilitatea declanșării exproprierii la inițiativa particularilor. Nicio dispoziție a legii nu permite ca instanța, la cererea persoanei care pretinde că terenul ce-i aparține ar trebui expropriat, să se substituie autorității executive și să efectueze sau să înlocuiască prin hotărâre judecătorească procedura exproprierii.

Aspecte procesuale Excepția nulității cererii de recurs, invocată de intimatul-pârât Guvernul României, a fost respinsă pentru argumentele arătate în încheierea de amânare a pronunțării, care face parte integrantă din prezenta hotărâre. În recurs a fost administrată proba cu înscrisuri de către recurenta-reclamantă. II. Soluția instanței de recurs 1. Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată fondat în limitele și pentru argumentele care vor fi arătate în cele ce urmează: Instanța de fond a respins cererea așa cum a fost inițial formulată de către reclamantă, prin care s-a solicitat obligarea Guvernului României la rectificarea/completarea anexei 2 a H.G. nr. 456/2017, în sensul menționării reclamantei pe lista proprietarilor ale căror terenuri și construcții vor fi expropriate, reținând că nu poate verifica, în limitele învestirii, întinderea și natura drepturilor reclamantei și pârâtei SNTFM CFR Marfă S.A. asupra terenului pe care reclamanta îl invocă că se suprapune parțial cu imobilul indicat la poziția 126 din anexa 2 a H.G. nr. 456/2017, având ca proprietar pe SNTFM CFR Marfă S.A., suprapunându-se totodată și cu amplasamentul coridorului de expropriere. H.G. nr. 456/2017 privește declanșarea procedurii de expropriere a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de utilitate publică, de interes național "Reabilitarea liniei C.F. Frontieră - Curtici - Simeria, parte componentă a Coridorului IV Pan-European pentru circulația trenurilor cu viteza maximă de 160 km/h, Tronsonul 2: km 614 - Gurasada și Tronsonul 3: Gurasada - Simeria" pentru unitățile administrativ-teritoriale: Zam, Burjuc, Gurasada, Ilia, Brănișca, Vețel, Șoimuș, Deva și Simeria - județul Hunedoara. Hotărârea, emisă în temeiul Legii nr. 255/2010, aprobă amplasamentul lucrării de utilitate publică, potrivit planurilor de amplasament prevăzute în anexa nr. 1 la hotărâre, aprobă declanșarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică, iar în anexa 2 prevede Lista imobilelor supuse exproprierii situate pe raza localităților Zam, Burjuc, Gurasada, Ilia, Brănișca, Vețel, Șoimuș, Deva și Simeria - județul Hunedoara, proprietarii sau deținătorii acestora, precum și sumele individuale aferente despăgubirilor. La poziția nr. 126 din această listă este menționat terenul în suprafață de 5.796,16 mp, situat pe raza teritorială a localității Simeria, având ca proprietar pe SNTFM CFR Marfă S.A.. Reclamanta a formulat acțiunea, susținând că hotărârea de guvern este nelegală și îi produce o vătămare întrucât din imobilul teren menționat la poziția 126 o suprafață de 833 mp nu este proprietatea SNTFM CFR Marfă SA, ci face parte din proprietatea sa înscrisă în CF nr. x Simeria sub nr. top x, compusă din teren și construcții. Cererea introductivă este formulată împotriva emitentului H.G. nr. 456/2017, a expropriatorului Statul Român prin Ministerul Transporturilor prin CNCF CFR S.A., care a îndeplinit formalitățile prealabile emiterii hotărârii de guvern, dar și în contradictoriu cu titularul dreptului de proprietate asupra imobilului menționat în lista imobilelor expropriate asupra căreia reclamanta pretinde că are drept de proprietate, respectiv SNTFM CRF Marfă S.A.. Chiar dacă obiectul cererii este formulat în sensul completării/rectificării anexei 2 a hotărârii de guvern, reclamanta urmărește, în primul rând, anularea parțială a pct. 126 din anexa 2 a H.G. nr. 456/2017. Cererea sa are drept cauză juridică dreptul de proprietate, invocat a fi vătămat prin suprapunerea cu amplasamentul coridorului de expropriere, în condițiile nemenționării reclamantei în hotărârea de guvern în calitate de proprietară a terenului în suprafață de 833 mp, supus exproprierii. Reclamanta arată și că nu numai terenul menționat este afectat de coridorul de expropriere, ci și anumite construcții amplasate pe acest teren, precum și în zona limitrofă suprafeței expropriate, a căror exploatare va fi imposibilă. Înalta Curte constată că instanța de fond, depășind chestiunea competenței materiale procesuale de soluționare a cauzei pe care și-a asumat-o (aspect care nu face obiectul recursului), a apreciat greșit că nu poate verifica "întinderea și natura drepturilor reclamantei" față de cele ale SNTFM CFR Marfă S.A. asupra imobilului înscris la poziția 126 în lista din anexa nr. 2 a H.G. nr. 456/2017. Procedând astfel a pronunțat hotărârea cu încălcarea dispozițiilor coroborate ale art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reglementează dreptul persoanei vătămate prin actul administrativ de a cere anularea actului și repararea pagubei cauzate prin emiterea actului administrativ nelegal, inclusiv pe calea obligării autorității la efectuarea anumitor operațiuni sau la emiterea unui nou act administrativ. Respingerea pe fond a cererii fără a se proceda însă la o analiză propriu-zisă a motivelor de nelegalitate invocate la adresa actului administrativ și a pretinsei încălcări a dreptului de proprietate al reclamantei echivalează cu o denegare de dreptate sau refuz al dreptului de acces la instanță. Nu există niciun temei legal care să justifice soluția instanței de respingere a cererii de anulare parțială a hotărârii de guvern și obligare a pârâților la îndeplinirea operațiunilor prealabile includerii, precum și la includerea propriu-zisă a reclamantei în lista proprietarilor vizați de expropriere, pe temeiul unui fine de neprimire constând în nevoia de rezolvare a situației de suprapunere a dreptului de proprietate al reclamantei cu cel al SNTFM CFR Marfă S.A. în cadrul unei alte acțiuni de drept comun, pe care reclamanta ar trebui să o promoveze. Reclamanta se pretinde vătămată nu de către acțiuni/inacțiuni ale SNTFM CFR Marfă S.A., ci de hotărârea de guvern atacată, a cărei nelegalitate o invocă în considerarea atingerii aduse dreptului său de proprietate. Drept urmare, în limitele învestirii, instanța de fond era datoare să verifice dacă nelegalitatea și vătămarea pretinse sunt reale. Analiza pe care soluționarea cererii o impune se înscrie în limitele atribuțiilor instanței de contencios administrativ și nu echivalează cu o substituire în atribuțiile expropriatorului, așa cum pretinde intimatul Guvernul României. Acțiunea nu are ca obiect obligarea autorităților pârâte la exproprierea imobilului reclamantei, așa cum se interpretează prin apărările Guvernului, ci verificarea motivelor de nelegalitate invocate la adresa hotărârii de guvern care stabilește proprietarii afectați de lucrarea de utilitate publică. În acest context, se constată și că, în pofida solicitării cu întârziere de către reclamantă a administrării probei cu expertiză în specialitatea topografie, proba este necesară pentru lămurirea situației de fapt a cauzei, la care se cere aplicarea legii. Astfel, sentința apare a fi pronunțată și cu încălcarea rolului activ al instanței în aflarea adevărului, reglementat de art. 22 din Codul de procedură civilă. Pârâții susțin că planul de amplasament al lucrării de utilitate publică a fost realizat pe calea unei lucrări de specialitate, pe baza documentațiilor cadastrale ale ANCPI, în care nu ar figura dreptul de proprietate al reclamantei, iar reclamanta susține afectarea dreptului său de proprietate prin invocarea notării suprapunerii în CF nr. x Simeria, sub B18, în baza încheierii nr. 30804/10.07.2018 a Biroului de cadastru și publicitate imobiliară Deva. Este de menționat că recurenta-reclamantă a arătat în recurs că, după formularea cererii introductive, imobilul înscris în CF nr. x Simeria a fost dezmembrat, fiind înființate CF nr. x, în care este înscris imobilul teren în suprafață de 62.738 mp și construcții și este notată la poziția B7 suprapunerea parțială cu coridorul de expropriere și CF nr. x, în care este înscris terenul de 186 mp, fiind notată suprapunerea cu coridorul de expropriere la poziția B6. Stabilirea situației de fapt necesară pentru corecta soluționare a cauzei revine instanței de fond, în rejudecare. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru motivele anterior arătate, constatând că prima instanță nu a cercetat fondul cauzei, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. și 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul reclamantei și va casa în parte sentința atacată, și anume în partea prin care s-a soluționat cererea principală, așa cum a fost formulată la deschiderea litigiului, precum și cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Transporturilor, trimițând aceste cereri spre rejudecare primei instanțe. Va menține însă soluțiile din sentință neatacate prin recurs, și anume, respingerea excepțiilor (inadmisibilității, lipsei calității procesuale active a reclamantei, lipsei calității procesuale pasive a pârâtei SNTFM CFR Marfă SA), precum și respingerea cererii adiționale, ca tardiv formulată.