ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5130/2021

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 4 SV Oltenia anularea Deciziei nr. 30451/01.11.2017 emise de către pârâtă, cu consecința acceptării la plată a sumelor stabilite prin contract. Prin cererea precizatoare depusă ulterior, reclamanta a solicitat și suspendarea executării Deciziei nr. 30451/01.11.2017, a Notificării beneficiarului nr. 1357/14.09.2017 și a Notificării Beneficiarului nr. 1352/14.09.2017, cu privire la refuzul plății, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 5260 din data de 12 decembrie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării și a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtele Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 4 SV Oltenia, astfel cum a fost precizată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecare acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că în cauză erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, atât existența unui caz bine justificat în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cât și imineța producerii unei pagube. Pe fondul acțiunii în anulare, reclamanta a susținut că pârâta a reținut, în mod eronat, neeligibilitatea cheltuielilor aferente consultanței tehnice, în cuantum de 49.784,00 RON, având în vedere faptul că achiziția a fost avizată atât de către OJFIR Mehedinți, prin raportul de verificare privind fundamentarea necesității cumpărării directe nr. 238 din data de 1 februarie 2017, cât și de către CFIR 4 SV Oltenia, prin formularul 2 - Fișa navetă pentru documentele specificice procedurii de atribuire a contractelor de achiziții publice nr. x, iar achiziția s-a realizat în SEAP, cu respectarea recomandărilor manualelor de proceduri și prevederilor Legii nr. 98/2016. De asemenea, în ghidul și în manualul de procedură 19.4 nu sunt impuse prețuri orientative sau maximale pentru consultanță, astfel încât aprecierea ca supraestimat a timpului alocat elaborării documentației în cadrul contractului de servicii nr. x/16.02.2017 nu poate avea caracter obiectiv și nu poate reprezenta un criteriu de stabilire a eligibilității cheltuielilor. Pe de altă parte, implicarea altor operatori economici nedeclarați în contract s-a realizat conform prevederilor contractuale, potrivit cărora înlocuirea sau implicarea subcontractanților în perioada de implementare a contractului nu reprezintă o modificare substanțială și se realizează doar cu acordul autorității contractante. Referitor la suma de 716,66 RON reprezentând cheltuieli cu materiale de papetărie aferente facturii emise de B. S.R.L., recurenta a arătat că achiziția a fost efectuată în sistemul informatic SEAP în conformitate cu Ghidul de implementare sub Măsura 19.4 și Manualul de procedură, aprobate prin OMADR nr. 931/13.10.2016. Recurenta a mai susținut și faptul că în privința sancțiunii administrative în cuantum de 120.618,34 RON, stabilită prin notificarea nr. x/14.09.2017, modificată la suma de 52.715,96 RON prin decizia nr. 30451/01.11.2017, egală cu valoarea cheltuielilor considerate neeligibile, nu poate fi reținută incidența dispozițiilor art. 63 alin. (1) din Regulamentul de punere în aplicare UE nr. 809/2014 al Comisiei de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului UE nr. 1306/2013, întrucât sancțiunea se aplică cheltuielilor neeligibile identificate în urma controalelor la fața locului, nu și controlului administrativ, iar art. 48, art. 50 și art. 51 fac distincție clară între cele două tipuri de control.

Apărările formulate de intimat Intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legale a hotărârii primei instanțe și a actelor administrative contestate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalității Deciziei nr. 30451/01.11.2017 emise de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale în soluționarea contestației formulate împotriva notificărilor nr. x/14.09.2017 și nr. y/14.09.2017, prin care CRFIR 4 SV Oltenia a constatat ca neeligibile cheltuieli în cuantum de 120.618,34 RON (27.526,38 RON reprezentând cheltuieli neeligibile cu salariile și contribuțiile aferente angajatei C., - 90.160 RON reprezentând cheltuieli neeligibile aferente consultanței tehnice datorită nerezonabilității costurilor și a implicării de operatori economici nedeclarați în contract, - 736,18 RON, reprezentând cheltuieli neeligibile aferente facturii emise de B. SRL), respectiv 384,35 RON. Prin decizia de soluționare a contestației nr. 30451/01.11.2017 autoritatea pârâtă a admis în parte contestația, în sensul că au fost apreciate eligibile cheltuielile în cuantum de 27.526,38 RON reprezentând cheltuieli cu salariile și contribuțiile aferente angajatei C., cât și parțial cheltuielile aferente consultanței tehnice, fiind acceptată la plată suma de 40.376 RON, restul sumelor fiind respinse la plată. Fiind învestită cu recursul declarat de reclamantă împotriva soluția primei instanțe, de respingere ca inadmisibilă a cererii de suspendare a executării actelor contestate și ca neîntemeiată a acțiunii în anulare, Înalta Curte constată că hotărârea nu poate fi reformată prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocate de recurentă, sentința atacată fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. În ceea ce privește soluția de admitere a excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării, Înalta Curte constată că aceasta s-a întemeiat, în mod just, pe natura și efectele juridice produse de cele două notificări contestate și de decizia de soluționare a contestației. Astfel, prima instanță a apreciat că acestea nu sunt susceptibile de executare și nu pot forma obiectul unei cereri de suspendare a executării întemeiate pe dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, câtă vreme ele exprimă și mențin refuzul de plată a unor sume considerate neeligibile. În cuprinsul cererii de recurs, recurenta-reclamantă nu a formulat critici concrete referitoare la inadmisibilitatea cererii de suspendare a executării și la considerentele pe care s-a întemeiat soluția pronunțată de către instanța de fond, ci s-a rezumat la reluarea aspectelor vizând condițiile generale necesare pentru a se dispune această măsură. Față de această împrejurare, Înalta Curte apreciază că nu pot fi analizate cerințele prevăzute de art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004, constând în cazul bine justificat și necesitatea prevenirii pagubei iminente, acestea fiind străine de considerentele pe care s-a întemeiat soluția de admitere a excepției de inadmisibilitate pronunțată de către prima instanță. În privința acțiunii în anulare, Înalta Curte reține că în prezenta cauză recurenta contestă declararea ca neeligibile a cheltuielilor aferente consultanței tehnice, în cuantum de 49.784,00 RON și a celor aferente facturii nr. x/03.04.2017 emisă de B. S.R.L., în sumă de 736,18 RON. Potrivit Ghidului Solicitantului, sunt considerate cheltuieli eligibile următoarele tipuri de cheltuieli: cheltuieli cu personalul, cheltuieli pentru servicii de consultanță tehnică și financiară, expertiză legată de implementarea SDL și audit, cheltuieli logistice, administrative și de deplasare pentru implementarea SDL, cheltuieli pentru animare și cheltuieli pentru sărbători locale, festivaluri tematice, târguri de produse tradiționale și alte evenimente prin care se promovează teritoriul acoperit de GAL. Conform Acordului cadru de finanțare și contractului de finanțare nr. x/09.11.2017 "Obiectul prezentului contract de finanțare îl reprezintă acordarea finanțării nerambursabile de către Autoritatea Contractantă, pentru sub-măsura 19.4 - Sprijin pentru cheltuieli de funcționare și animare, respectiv funcționarea Grupului de Acțiune Locală și activitățile de animare ale Grupului de Acțiune Locală selectat. Înalta Curte constată că, în cauză, din suma totală de 90.160 RON a fost acceptată la plată doar suma de 40.376 RON, iar suma de 49.784 RON a fost respinsă la plată, fiind considerată o cheltuială neeligibilă, prin raportare la timpul efectiv necesar elaborării și redactării procedurilor și a documentelor aferente măsurilor din cadrul strategiei GAL. În urma analizării devizului financiar prezentat, autoritatea pârâtă a reținut, în mod corect, că o parte din timpul necesar elaborării documentelor anexate celor cinci ghiduri specifice a fost supraestimat, în condițiile în care conținutul acestora a fost preluat de pe siteurile A.F.I.R. și M.A.D.R., acest aspect fiind confirmat și de către instanța de fond. Mai mult decât atât, Înalta Curte reține că timpul alocat realizării formularelor de verificare a conformității, eligibilității și ale criteriilor de selecție, respectiv 24 sau 27 de ore alocate pentru fiecare măsură din cadrul SDL era suficient, astfel că nu se justifica nici alocarea unui timp suplimentar de 14 ore pentru elaborarea și redactarea fișelor de verificare a conformității. De asemenea, având în vedere faptul că proiectele depuse de solicitanți se implementează în baza contractelor sau a deciziilor de finanțare preluate din procedurile specifice aferente sub-măsurilor, măsurilor și schemelor de ajutor de stat sau de minimis aferente Programului Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020, elaborat la nivelul A.F.I.R., se constată că recurenta-reclamantă nu a justificat alocarea celor 99 de ore pentru elaborarea modelului de Decizie de finanțare și a modelului de contract de finanțare. Astfel, s-a reținut în mod corect că numărul orelor alocate activității specifice de consultanță a fost suplimentat în mod nejustificat față de numărul de 40 de ore propus inițial, pentru care s-a solicitat plata, până la un număr de 168 de ore. Înalta Curte nu poate primi nici susținerile recurentei-reclamante referitoare la atribuția Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale de a verifica, prin raportare la toate împrejurările speței, stabilirea cheltuielilor solicitate spre decontare în concordanță cu timpul necesar întocmirii elaborării documentației. Potrivit art. 16 alin. (1) din Anexa I la Contractul de finanțare, "prin neregulă în accepțiunea prezentului Contract de finanțare, se înțelege orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, precum și orice nerespectare a prevederilor memorandum-ului de finanțare, acordurilor de finanțare, reglementărilor în vigoare privind asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum și a prevederilor Contractului de finanțare, caz în care cheltuiala este neeligibilă și are ca efect prejudicerea bugetului general al Comunității Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor și a bugetului național", iar potrivit alin. (4) al aceluiași articol, "dacă Autoritatea Contractantă stabilește că actele/faptele beneficiarului au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin aplicabile în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, va proceda în consecință, după caz, fie la neacordarea avantajului respectiv, fie la retragerea acestuia". În privința sumei de 736,18 RON, reprezentând cheltuieli cu materiale de papetărie aferente facturii nr. x/03.04.2017 emise de B. S.R.L., în acord cu cele reținute de prima instanță, se constată că aceasta a fost apreciată ca neeligibilă în mod corect, având în vedere faptul că suma de 716,66 RON reprezintă costuri cu produse neavizate în etapa de verificare pe eșantion a achizițiilor, deoarece prețul unitar al produselor este mai mare cu 10% decât prețul unor produse similare, iar suma de 19,52 RON reprezintă diferență de preț unitar dintre oferta financiară și factura emisă. Potrivit Ghidului Solicitantului, "rezonabilitatea prețurilor se va verifica de către experții A.F.I.R. prin raportare la oferte similare identificate în același județ sau județe limitrofe teritoriului GAL cu aceleași specificații tehnice". Așadar, la baza achiziționării produselor ale căror sume sunt solicitate spre decontare se află principiul rezonabil al prețurilor acestora. Rezonabilitatea prețurilor bunurilor achiziționate în contextul sub-măsurii 19.4 presupune ca toate costurile să fie rezonabile, justificate și să corespundă unei bune gestionări financiare, prin prisma raportului calitate-preț. În urma controlului efectuat, s-a constatat, că există o diferență mai mare de 10% între prețurile produselor din oferta câștigătoare și prețurile unor bunuri identificate pe baza unor oferte de pe internet, fiind astfel în mod corect exclusă de la plată suma de 716,66 RON. Potrivit art. 60 din Regulamentul CE nr. 1306/2013 "nu sunt eligibili solicitanții/beneficiarii care au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a beneficia de finanțare în cadrul măsurilor PNDR 2014-2020". De asemenea, Ghidul Solicitantului prevede că "în cazul constatării de către Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a unor astfel de situații, în orice etapă de derulare a proiectului, acesta este declarat neeligibil și se procedează la recuperarea sprijinului financiar, dacă s-au efectuat plăți". Înalta Curte reține că, potrivit contractului de finanțare incheiat între părți, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale are un rol de supraveghere în procesul de implementare a unui proiect, iar beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de desfășurare a procedurilor de achiziție, având obligația să se asigure de corectitudinea acestora în condițiile în care societățile ofertante au fost invitate de acesta la selecțiile de oferte. Beneficiarul trebuie să asigure toată documentația, respectiv aceasta să fie autentică, în acord cu prevederile legale și completă în conformitate cu condițiile de accesare a finanțării nerambursabile, astfel cum acestea sunt prevăzute în contractul de finanțare, în Ghidul Solicitantului și în legislația incidentă, națională și comunitară. Structurile A.F.I.R. efectuează verificări conform unor proceduri interne acreditate, însă acestea nu exclud posibilitatea de a efectua controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar de către instituții externe cu atribuții de control. Nedepistarea unor nereguli la momentul săvârșirii acestora de către beneficiar în diferitele etape de selecție și implementare a proiectului și constatarea acestora în urma unor verificări ulterioare, nu constituie un motiv de natură a atrage exonerarea răspunderii beneficiarului față de autoritatea contractantă. De asemenea, conform prevederilor art. 63 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014, "în cazul în care diferența dintre suma solicitată de beneficiar și suma autorizată la plată este mai mare de 10% din suma eligibilă, beneficiarului i se va aplica o sancțiune administrativă egală cu valoarea diferenței dintre suma solicitată la plată și suma autorizată, cu mențiunea că sancțiunea nu va implica mai mult decât retragerea totală a sprijinului pentru cererea de plată în cauză." În temeiul acestor prevederi, în urma verificării pe eșantion a dosarului cererii de plată depus de reclamanta A., a fost aplicată o sancțiune egală cu valoarea cheltuielilor neeligibile, în valoare de 120.618,34 RON. Ulterior soluționării contestației, valoarea cheltuielilor admise la plată în cadrul acestei tranșe însumează 309.089,99 RON, astfel că diferența dintre suma solicitată la plată și suma autorizată este de 52.715,96 RON, situație în care, în mod just, au apreciat atât autoritatea pârâtă, cât și instanța de fond că este corectă aplicarea unei sancțiuni conform art. 63 din Regulamentul UE de punere în aplicare nr. 809/2014 în sumă de 52.715,96 RON. Înalta Curte constată că sancțiunea aplicabilă este chiar cea menționată în cuprinsul art. 15 alin. (1) din Anexa I la Acordul cadru de finanțare semnat și asumat de către recurenta-reclamantă. Potrivit acestei clauze contractuale, s-a aplicat o sancțiune de 10% în contextul în care suma stabilită în conformitate cu paragraful 1.1 lit. a) depășește cu mai mult de 10% suma stabilită în conformitate cu lit. b) din respectivul paragraf. Având în vedere că, atât legislația specifică FEADR, cât și clauzele contractului reglementează posibilitatea efectuării unui control ulterior care vizează proiectele finanțate din fonduri nerambursabile, Înalta Curte apreciază că nu pot fi primite argumentele recurentei-reclamante potrivit cărora obținerea unor avize în procedura de achiziții din partea OJFIR Mehedinți și CFIR 4 SV Oltenia este suficientă în vederea decontării, fără a mai exista posibilitatea efectuării unei verificări a eligibilității cheltuielilor propuse spre decontare. Așadar, nu este suficientă invocarea existenței avizelor cu privire la achiziții pentru a se dispune efectuarea plății, ci trebuie avute în vedere prevederile Ghidului Solicitantului, ale manualelor de proceduri, ale legislației în vigoare, cât și documentația anexată de către beneficiar în justificarea cheltuielilor. Pe de altă parte, recurenta-reclamantă consideră, în mod eronat, că prevederile art. 63 alin. (1) din Regulamentul de punere în aplicare UE nr. 809/2014 al Comisiei de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului UE nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului Europeană nu sunt incidente în prezenta cauză, ci se aplică doar în cazul efectuării unui control la fața locului, nu și al unui control administrativ, dispozițiile art. 48, 50 și 51 făcând o distincție clară în acest sens. Articolul 63 din Regulament privind Retragerea parțială sau totală a sprijinului și sancțiuni administrative prevede următoarele: (1) Plățile se calculează pe baza sumelor considerate eligibile în urma controalelor administrative menționate la articolul 48. Autoritatea competentă examinează cererea de plată primită de la beneficiar și stabilește sumele eligibile pentru sprijin. Autoritatea competentă stabilește: (a) suma care trebuie plătită beneficiarului pe baza cererii de plată și a deciziei de acordare a sprijinului; (b) suma care trebuie plătită beneficiarului după examinarea eligibilității cheltuielilor incluse în cererea de plată. Dacă suma stabilită în conformitate cu al doilea paragraf litera (a) depășește cu mai mult de 10 % suma stabilită în conformitate cu litera (b) din respectivul paragraf, se aplică o sancțiune administrativă pentru suma stabilită în conformitate cu respectiva literă (b). Cuantumul sancțiunii este diferența dintre cele două sume, însă sancțiunea nu trebuie să implice mai mult decât retragerea totală a sprijinului. Totuși, nu se aplică niciun fel de sancțiune dacă beneficiarul poate demonstra, spre satisfacția autorității competente, că nu este responsabil pentru includerea sumei neeligibile sau dacă autoritatea competentă este convinsă, din alte motive, că beneficiarul în cauză nu este vinovat. L 227/114 Jurnalul Oficial al Uniunii Europene 31.7.2014 RO (2) Sancțiunea administrativă menționată la alin. (1) se aplică mutatis mutandis cheltuielilor neeligibile identificate în urma controalelor la fața locului menționate la articolul 49. În acest caz, cheltuielile examinate sunt cheltuieli cumulative efectuate pentru realizarea operațiunii în cauză. Această dispoziție nu aduce atingere rezultatelor controalelor la fața locului anterioare efectuate cu privire la operațiunile în cauză". Văzând dispozițiile menționate anterior, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a reținut în mod corect că acestea reglementează în mod expres atât modul în care se calculează cuantumul sancțiunii aplicate, cât și faptul că sancțiunea administrativă prevăzută la alin. (1) se aplică mutatis mutandis cheltuielilor neeligibile identificate în urma controalelor la fața locului. Așadar, sancțiunile administrative pe care le reglementează Regulamentul UE sunt aplicabile cheltuielilor neeligibile identificate în urma ambelor tipuri de controale, întrucât alin. (1) se referă la controalele administrative reglementate de art. 48 din Regulament, iar alin. (2) vizează controalele la fața locului menționate la art. 49 din Regulament, interpretarea recurentei-reclamante fiind eronată și lipsită de temei. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.