ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4956/2022

Hotărârea instanței de fond 1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 03.03.2021, pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. și O. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției obligarea pârâtului la emiterea, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, pentru fiecare dintre reclamanți, ordine de salarizare prin care indemnizațiile de încadrare lunare să fie calculate cu includerea coeficientului de multiplicare 19,000, începând cu data de 26.10.2015 și în continuare, astfel cum le-a fost recunoscut prin hotărâre judecătorească și obligarea pârâtului la plata unei penalități de întârziere de 1% pentru fiecare zi de întârziere, raportată la termenul de 30 de zile menționat la capătul de cerere anterior. 1.

Prin sentința civilă nr. 130 din 22 iunie 2021, Curtea a respins, ca inadmisibilă, cererea pârâtului Ministerul Justiției de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014 (introdus prin Legea nr. 71/2015) și a art. 3 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, precum și a dispozițiilor relevante cuprinse în O.U.G. nr. 83/2014, nr. 57/2015, nr. 20/2016 și nr. 43/2016, invocate prin întâmpinare. A respins, ca neîntemeiate, excepțiile de necompetență materială, lipsei dovezii de mandatar a numitei M. și a inadmisibilității, invocate de pârâtul Ministerul Justiției. A admis în parte acțiunea reclamanților și a obligat pârâtul Ministerul Justiției să emită pentru fiecare reclamant, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, ordine de salarizare care să includă coeficientul de multiplicare 19,00 când se calculează indemnizația lunară de încadrare, începând cu 26.10.2015 și în continuare, în caz contrar obligân pârâtul să plătească 0,1 % pentru fiecare zi de întârziere, raportată la termenul de 30 de zile. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate, admiterea excepțiilor invocate de Ministerul Justiției și respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Referitor la pct. 3 al art. 488 C. proc. civ., a apreciat recurentul-pârât că, întrucât emiterea ordinului de stabilire a indemnizațiilor judecătorilor din cadrul instanțelor din circumscripțiile curților de apel se poate realiza doar în cazul în care se constată de instanța competentă nelegalitatea stabilirii indemnizației, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (1) din Anexa V din Legea-cadru nr. 153/2017, conform cărora împotriva hotărârilor se poate face plângere la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București. Astfel, instanța competentă era Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, demersul judiciar îmbrăcând forma unei acțiuni în contencios administrativ. A mai susținut recurentul, în ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, că instanța în mod greșit a respins-o. Drepturile salariale ale reclamanților se stabilesc prin ordine emise de Ministrul Justiției, care se contestă potrivi procedurii speciale prevăzute la art. 7 al Anexei VI din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, respectiv art. 7 alin. (1) din Legea-cadru nr. 157/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și în termenul expres menționat în cuprinsul acestora, de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite. În cazul în care reclamanții erau nemulțumiți de stabilirea drepturilor salariale, puteau contesta actele respective în termenele prevăzute de lege. Or, reclamanții nu au înțeles să conteste ordinele de salarizare la data la care au constatat diferențele salariale, astfel încât solicitarea de acordare retroactivă a anumitor drepturi salariale este inadmisibilă. A continuat recurentul-reclamant că, contrar celor reținute de prima instanță, nu au fost administrate probe din care să rezulte că există vreo indemnizație a unui judecător în funcție de coeficienții de multiplicare stabiliți de O.U.G. nr. 27/2006 pentru procurorii DNA și DIICOT, la care să se poată raporta în mod concret. De asemenea, instanța a denaturat natura drepturilor acordate prin hotărârile judecătorești la care face referire, întrucât acestea reprezintă majorări salariale, nu au determinat schimbarea indemnizațiilor de încadrare, ci au reprezentat diferențe salariale. Diferențele salariale dintre drepturile salariale ale procurorilor DNA și DIICOT și cele încasate efectiv nu au fost incluse în indemnizația de încadrare niciodată, prin cererea de chemare în judecată nefiind solicitată stabilirea indemnizațiilor brute de încadrare în funcție de coeficienții DNA și DIICOT, ci au fost solicitate despăgubiri echivalente cu diferențele dintre drepturile salariale încasate și drepturile salariale calculate în funcție de coeficienții de multiplicare corespunzători procurorilor DNA și DIICOT. Prin hotărâri judecătorești s-a clarificat cu putere de lucru judecat raportul dintre drepturile bănești recunoscute și indemnizațiile stabilite prin O.U.G. nr. 27/2006, astfel că despăgubirile acordate nu au modificat modul de stabilire a indemnizațiilor de încadrare ale reclamanților, referirea la acest act normativ fiind reținută doar în vederea stabilirii cuantumului despăgubirilor acordate. Deși sentința nr. 78/2017 pe care intimații au invocat-o în acțiune face referire la majorările succesive și cumulative ale indemnizației de încadrare brută lunară stabilite prin sentința civilă nr. 1470/06.11.2007 și sentința civilă nr. 1522/16.11.2007, prin decizia civilă nr. 273/28.06.2017, Curtea de Apel Târgu Mureș a clarificat care sunt majorările indemnizației de încadrare, reținând cu putere de lucru judecat în soluționarea apelului împotriva sentinței nr. 78/2017, că majorările indemnizației de încadrare sunt strict cele acordate prin sentința civilă nr. 1470/06.11.2007 pronunțată de Tribunalul Mureș în Dosarul nr. x/2007, respectiv majorările de 5%, 2% și 11% prevăzute de O.G. nr. 10/2007. Despăgubirile echivalente cu diferențele dintre drepturile salariale încasate drepturile salariale calculate în funcție de coeficienții de multiplicare corespunzători procurorilor DNA și DIICOT, acordate prin hotărâri judecătorești, nu au schimbat indemnizația de încadrare a celor care au beneficiat de acestea și prin urmare, nu se poate face raportarea la un nivel maxim așa cum a reținut instanța de fond. Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016 se referă la drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești care produceau efecte juridice la data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015 sau ulterior acestui moment, iar nu la hotărâri care se refereau la o perioadă anterioară intrării în vigoare a legilor unice de salarizare. Nu există un nivel maxim al salarizării judecătorilor stabilit în funcție de hotărârile judecătorești prin care s-au acordat despăgubiri sau diferențe salariale calculate în funcție de coeficienții de multiplicare prevăzuți pentru procurorii DNA și DIICOT prin O.U.G. nr. 27/2006. Totodată, Anexa la O.U.G. nr. 27/2006 a fost abrogată prin Legea-cadru nr. 330/2009, personalul bugetar fiind reîncadrat începând cu 01.01.2010 în temeiul Legii-cadru nr. 330/2009, respectiv începând cu 01.01.2011 în temeiul Legii-cadru nr. 284/2010 și Legii nr. 285/2010. Astfel, prin art. 44 pct. 11 din Legea nr. 153/2017, a fost abrogat art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, iar prin art. 44 pct. 20 din Legea nr. 153/2017 au fost abrogate prevederile O.U.G. nr. 57/2015, cu modificările din O.U.G. nr. 20/2016, așa încât la acest moment nu se poate vorbi despre nivel maxim al salariului, iar textele analizate de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 794/2016 sunt abrogate, implicit, de unde rezultă că nici acestea, nici decizia Curții care a analizat contestituționalitatea lor nu mai poate constitui temei pentru admiterea acțiunii. Soluția instanței de fond de admitere a cererii instituie un alt sistem de salarizare față de cel stabilit de legiuitor, ceea ce nu poate fi permis, deoarece obligarea la emiterea ordinelor de salarizare și stabilirea indemnizațiilor de încadrare prin luare în considerare a coeficienților de multiplicare corespunzători pentru funcțiile procurorilor DNA și DIICOT determină o răsturnare a sistemului de salarizare instituit prin legile de salarizare ulterioare O.U.G. nr. 27/2006. Așadar, instanța de fond a depășit limitele puterii judecătorești și și-a arogat atribuții de legiferare. A făcut recurentul trimitere la Decizia Curții Constituționale nr. 561/14.04.2009 arătând că excepția de neconstituționalitate privea dispoziții ce stabileau coeficienți de multiplicare diferiți în cazul procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în raport cu judecătorii din cadrul ÎCCJ. Referitor la Decizia nr. 36/2015 și Decizia nr. 23/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în dezlegarea chestiunii de drept cu care a fost învestită, a apreciat recrentul că nu va funcționa regula menținerii în anul 2015 a aceluiași nivel de salarizare din 2014 Deciziile menționate nu își găsesc incidența în cauză, întrucât situațiile nu sunt asemănătoare, neputând fi aplicate prin analogie, neputând fi vorba de un nivel maxim de salarizare stabilit în funcție de coeficienții DNA și DIICOT, iar, pe de altă parte, hotărârile prin care s-au recunoscut majorările de 5%, 2% și 11% au aplicabilitate generală în comparație cu hotărârile prin care s-au recunoscut anumite drepturi în baza unor situații de fapt particulare. Acordare coeficienților corespunzători DNA și DIICOT nu constituie drepturi reglementate de norme cu aplicabilitate generală, așa cum era situația majorărilor prevăzute de O.G. nr. x. Orice drepturi aprecia instanța că li se cuvin intimaților-reclamanți nu puteau fi acordate decât până la momentul atingerii plafonului maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017. Instanța de fond nu a ținut cont de faptul că stabilirea sistemului de salarizare, respectiv acordarea unor drepturi salariale unei categorii sau alteia de personal bugetar, este atributul exclusiv al legiuitorului, singurul în măsură să aprecieze criteriile pe baza cărora fundamentează un anumit sistem salarial. A mai susținut recurentul-pârât că în mod greșit prima instanță a procedat la stabilirea sancțiunii unei penalități de 0,1% pe zi, în cazul nerespectării termenului de emiterea ordinelor de salarizare, în raport cu dispozițiile art. 18 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, penalitățile având caracterul unei sancțiuni, la aplicarea acestora trebuind să se aibă în vedere circumstanțele cauzei și ansamblul atribuțiilor autorității. Deoarece alin. (5) al art. 18 nu conține o normă imperativă, nu se impunea acordarea penalităților de întârziere.

Decizia instanței de recurs Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de criticile invocate, circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 din C. proc. civ. constată că recursul este fondat în parte, în ceea ce privește critica referitoare la obligarea pârâtului la plata penalităților de întârziere, restul criticilor neputând fi reținute. 3.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. nu este fondat, avându-se în vedere că obiectul acțiunii nu vizează anulare ordine de salarizare emise de pârât, pentru a fi incidente dispozițiile art. 7 Cap. VIII din Anexa VI la Legea-cadru nr. x și art. 7 din Anexa V la Legea-cadrul nr. x, ci vizează obligarea pârâtului la emiterea unor noi ordine de salarizare. Astfel, în raport cu domiciliul reclamanților și cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect instanța de fond a respins excepția necompetenței materiale. 3.2. Nici criticile recurentului pârât, vizând excepția inadmisibilității nu sunt întemeiate. Recurentul apreciază că drepturile salariale ale reclamanților stabilite prin ordine de salarizare individuale se contestă potrivit procedurii prevăzute de art. 7 al Anexai VI din Legea nr. 284/2010 respectiv art. 7 alin. (1) din Legea nr. 157/2017 și că reclamanții nu au contestat ordinele de salarizare. Or, după cum s-a reținut mai sus, obiectul acțiunii nu este întemeiat pe dispozițiile legale invocate de recurent, reclamanții neformulând contestație împotriva unor ordine de salarizare. 3.3. Referitor la argumentele vizând fondul acțiunii, Înalta Curte constată că, în esență, recurentul a invocat faptul că, prin admiterea acțiunii, instanța instituie un sistem de salarizare paralel cu cel stabilit de legiuitor, ceea ce nu poate fi permis, deoarece în mod evident, solicitarea reclamantului de a i se acorda, prin hotărâre judecătorească indemnizațiile de încadrare brute lunare corespunzătoare indemnizațiilor procurorilor DNA și DIICOT determină o răsturnare a sistemului de salarizare instituit prin legile de salarizare ulterioare O.U.G. nr. 27/2006. Înalta Curte constată că alegațiile recurentului, expuse la pct. 2 al prezentei decizii, ignoră motivația esențială ce a stat la baza admiterii acțiunii de către prima instanță, care nu a analizat fondul dreptului dedus judecății, ci a avut în vedere efectul pozitiv al puterii de lucru judecat al hotărârii judecătorești definitive (Sentința civilă nr. 868/22.05.2019 a Tribunalului Dâmbovița din Dosarul nr. x/2018, definitivă prin Decizia nr. 2950/21.11.2019 a Curții de Apel Ploiești) prin care Ministerul Justiției a fost obligat la recalcularea indemnizației de încadrare a reclamanților începând cu 26.10.2015 și în continuare, prin valorificarea coeficientului de multiplicare de 19,00 stabilit in Anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, lit. A) pct. 13 și asigure finanțarea plății diferențelor salariale dintre sumele încasate cu titlu de drepturi salariale și cele calculate potrivit coeficientului de multiplicare 19. Or, această sentință a intrat în puterea lucrului judecat, rămânând definitivă ca urmare a respingerii apelurilor prin Decizia nr. 2950/21.11.2019 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești în dosarul nr. x/2018. Exclusiv în raport de aceste considerente, prima instanță a constatat că apărările formulate de pârâtul Ministerul Justiției în prezenta cauză au făcut obiectul analizei în cuprinsul hotărârilor menționate, devenind aplicabile prevederile art. 430 si ale art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. Astfel, în raport de aceste dispoziții legale, prima instanță a recunoscut autoritatea de lucru judecat a motivelor cu valoare decizională, adică a acelor motive care conțin soluții asupra unor puncte litigioase ale procesului de așa manieră încât doar felul în care au fost aduse în fața judecății (pe cale de apărare ori ca aspecte prealabile cercetării fondului), face ca astfel de soluții să nu se regăsească in dispozitiv. Așadar, trebuie recunoscut ca intră în autoritate de lucru judecat, alături de dispozitivul care tranșează litigiul, și motivele care susțin soluția, precum și motivele care conțin ele însele soluții pe aspectele litigioase invocate de părți și supuse dezbaterii acestora. Ca urmare a acestui argument, prima instanță a reținut ca fiind nejustificat refuzul de emitere a ordinului de salarizare pentru reclamant, refuz cuprins în adresa nr. x/2019 emisă de Ministerul Justiției, motivele invocate în cuprinsul acesteia și reiterate prin întâmpinarea formulată în prezenta cauză, trebuind să fie înlăturate ca efect al autorității de lucru judecat al hotărârilor menționate atât în ceea ce privește dispozitivul, cât și în ceea ce privește considerentele care conțin ele însele soluții pe aspectele litigioase invocate de pârât. Or, prin recursul de față, recurentul-pârât reiterează argumente pe fond, argumente în mod legal înlăturate de prima instanță ca efect al prevederilor art. 430 și 431 din C. proc. civ. și care nu pot fi analizate, cât timp au fost înlăturate prin hotărârea judecătorească definitivă. De altfel, recurentul nu combate în niciun fel cele avute în vedere de prima instanță. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod corect și cu justa aplicare a legii a constatat prima instanță, raportat la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, caracterul nejustificat al refuzului pârâtului Ministerul Justiției de a emite reclamantului un nou ordin de salarizare. 3.

Înalta Curte apreciază, însă, întemeiate criticile recurentului-pârât vizând obligarea sa la plata penalităților, în mod eronat prima instanță obligându-l la emiterea ordinelor sub sancțiunea de penalități de 0,1% pentru fiecare zi de întârziere în raport cu termenul de 30 de zile. Potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care instanța obligă autoritatea administrativă să emită un act administrativ se poate stabili și plata unei penalități. Acestea au caracterul unei sancțiuni, la aplicarea acestora trebuind să se aibă în vedere circumstanțele cauzei și ansamblul atribuțiilor autorității. De asemenea, art. 24 din Legea nr. 554/2004 prevede procedura specială de sancționare a autorităților în cazul în care nu execută hotărârile definitive și irevocabile, procedură care, însă, este subsecventă actualei etape judiciare, astfel că obligarea pârâtului la plata penalităților de 0,1% pentru fiecare zi de întârziere este neîntemeiată. Atât timp cât textul de lege prevede un termen în interiorul căruia autoritatea este obligată să execute hotărârea instanței, este nejustificată obligarea acesteia la plata de penalități. 3.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa în parte hotărârea recurată, va respinge capătul de cerere vizând obligarea pârâtului la plata penalităților și va menține restul dispozițiilor.