ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4848/2022

Ședința publică din data de 20 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 05 februarie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta Societatea de Distribuție si Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat:

- anularea parțială a Ordinului ANRE nr. 172/2015, în partea adresată Societății "Filiala de Distribuție a Energiei Electrice Electrica Distribuție Muntenia Nord" - S.A., în ceea ce privește tarifele specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice;

- emiterea de către ANRE a unui nou ordin prin care se stabilesc tarife specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice pentru A., pentru anul 2016, cu respectarea dispozițiilor legale aplicabile;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

Reclamanta a depus cerere modificatoare, completând petitul inițial cu un nou capăt de cerere având ca obiect anularea adresei ANRE nr 5681/27.01.2016, prin care fost respinsă plângerea prealabilă formulată impotriva Ordinului 172/2015.

Prin încheierea din data de 12 aprilie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2016, s-a admis excepția de litispendență față de dosarul nr. x/2016 și s-a dispus trimiterea cauzei în vederea atașării la dosarul nr. x/2016.

Prin sentința civilă nr. 1876/2016 din 01 iunie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea având ca obiect anularea adresei ANRE nr. x/27.01.2016 și a respins, în rest, acțiunea formulată de reclamanta Societatea de Distribuție și Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

La termenul de judecată din data de 16 mai 2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității cererii în anularea adresei ANRE nr. x/27.01.2016, cu motivarea din încheierea de ședință de la acea dată, corp comun cu sentința recurată și, dat fiind caracterul peremptoriu al excepției, s-a respins cererea în anulare formulată cu ocazia modificării acțiunii, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 1876/2016 din 01 iunie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea de Distribuție și Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a învederat că sentința recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază cu privire la anumite aspecte criticate, criticile acesteia fiind astfel respinse fără a fi analizate în concret.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a reținut în mod greșit că Ordinul atacat este un act administrativ cu caracter individual, motiv pentru care nu ar fi incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 52/2003. În acest sens a evidențiat, pe de o parte, că actul emis de ANRE a fost emis în procedura de urgență, cu trimitere expresă la dispozițiile Legii nr. 52/2003, iar pe de altă parte, că Ordinul nr. 172/2015 a fost publicat în Monitorul Oficial.

Astfel, instanța de fond a reținut în mod nelegal aplicabilitatea art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, în contextul în care niciuna dintre condițiile prevăzute de art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 nu a fost analizată, apărarea ANRE fiind reținută fără nicio analiză a temeiului de drept invocat, hotărârea recurată fiind nemotivată cu privire la acest aspect.

În acest sens, recurenta-reclamantă a învederat, în esență, că lipsa urgenței care să conducă la aplicarea prevederilor art. 7 alin. (13) reiese în primul rând din modalitatea de adoptare a Metodologiei care a stat la baza emiterii Ordinului nr. 172/2015, iar rațiunea pentru care instanța de fond a reținut urgența nu este clar precizată. Totodată, în urma analizei efectelor Ordinului nr. 172/2015, rezultă că, în realitate, măsura adoptată de ANRE nu a adus schimbări care sa poată fi considerate ca fiind de natură să înlăture o gravă atingere interesului public.

Prin urmare, recurenta-reclamantă a arătat că, având în vedere lipsa urgenței, încălcarea flagrantă a prevederilor art. 7 alin. (2) și (4) din Legea nr. 52/2003 este evidentă, ANRE încălcând atât termenul de 30 de zile lucrătoare, cât și cel de 10 zile calendaristice.

Printr-un alt set de critici, recurenta-reclamantă a susținut că Ordinul nr. 172/2015 a fost adoptat fără realizarea analizei preliminare/a studiului de impact cu încălcarea art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003 și a art. 33 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Astfel, indiferent de denumire, studiu de impact/analiza preliminară/evaluare preliminară, ANRE avea obligația de a face o analiză, materializată scriptic și supusă verificării, care să analizeze aspectele indicate în cuprinsul normelor legale imperative, îndeosebi efectele ce se vor produce asupra persoanelor destinatare. Or, instrumentele de motivare cuprind doar afirmații generice, nedovedite și nesusținute, aceste împrejurări aparente fiind suficiente pentru a se dispune anularea actului administrativ.

O altă critică susținută o constituie faptul că Ordinul nr. 172/2015 a fost emis cu încălcarea principiului motivării actelor administrative, în condițiile în care ANRE nu și-a motivat decizia de adoptare a Ordinului într-o procedură de urgență, cu respectarea dispozițiilor legale și a principiilor stabilite în jurisprudență. Ordinul nr. 172/2015 este nemotivat în ceea ce privește conținutul său, respectiv nu se precizează care este necesitatea regularizării tarifare într-un singur an și, totodată, ANRE nu a fundamentat Ordinul nr. 172/2015 cu respectarea dispozițiilor legale, pârâta motivând doar formal actul administrativ contestat. În acest sens, recurenta-reclamantă a arătat că prin hotărârea recurată criticile i-au fost respinse fără a fi analizate în concret. Instanța de fond s-a mărginit doar la a indica faptul că actul administrativ a fost însoțit de Nota de fundamentare și Referatul de aprobare, documente care conțin în detaliu motivarea tuturor elementelor de cost avute în vedere de autoritate la stabilirea corecțiilor valorice anuale.

Prin cererea de recurs s-a mai iterat că proiectul Ordinului nr. 172/2015 s-a întemeiat pe un act normativ care nu era în vigoare la data publicării proiectului. S-a apreciat că întreaga procedură de adoptare a Ordinului atacat este nelegală, în condițiile în care instrumentele de motivare ale proiectului de ordin, la momentul care au fost emise, se întemeiau pe instrumentele de motivare ale proiectului de Ordin nr. 163/2015. Or, până la adoptarea Ordinului nr. 165/2015 în data de 07 decembrie 2015, instrumentele de motivare ale acestuia nu produceau efecte în afara cadrului decizional referitor strict la acest act administrativ. Procedând la întocmirea instrumentelor de motivare ale Ordinului nr. 172/2015, pe baza instrumentelor de motivare ale Ordinului nr. 165/2015, încă neadoptat la data de 27 noiembrie 2015, ANRE a emis acte de motivare în baza unor acte/înscrisuri care nu produceau efecte juridice.

Recurenta-reclamantă a formulat critici și cu privire la faptul că instanța de fond nu a reținut încălcarea art. 37 alin. (6) din Directiva 2009/72/CE, motiv pentru care hotărârea recurată ar fi nelegală.

Totodată, deși instanța de fond a reținut că "modificarea adusă Metodologiei de prevederile Ordinului nr. 165/2015 nu este de natură a produce modificări de substanță [...] operând doar în sensul modificării dispozițiilor art. 105 din Metodologie [...]", acest raționament este eronat și contradictoriu, care nu ține cont de faptul că au fost încălcate dispozițiile comunitare și/sau naționale privind transparența, predictibilitatea, stabilitatea și nediscriminarea.

S-a mai arătat și că ANRE, prin adoptarea Ordinului nr. 172/2015, în baza modificării aduse Metodologiei prin Ordinul nr. 165/2015, a adus o modificare întregii perioade de reglementare. Practic, se modifică o stare preexistentă începută în anul 2014, care urma să se desfășoare în anumite condiții de reglementare până în anul 2018, fiind astfel încălcat principiul neretroactivității.

Recurenta-reclamantă a învederat și că Ordinul 172/2015 este un act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. Astfel, în contextul estimărilor furnizate anterior pentru întreaga perioada de reglementare în curs, aplicarea corecțiilor anuale de ANRE - potrivit Metodologiei modificate de Ordinul nr. 165/2015 - determină o scădere bruscă și nepreconizată a veniturilor B.. Imposibilitatea de previziune și incertitudinea pe care o crează modificarea legislativă, respectiv o scădere tarifară considerabilă, pune în dificultate C. în a-și respecta obligațiile din programele de investiții. Lipsa de predictibilitate și de stabilitate a cadrului legislativ poate atrage după sine un impact negativ asupra acțiunilor Electrica, aceasta fiind listată, atât la Bursa de Valori București, cât și la London Stock Exchange.

Totodată, recurenta-reclamantă a considerat că Ordinul nr. 172/2015 este nelegal și în ceea ce privește valoarea Rata reglementată a rentabilității. Prin Ordinul nr. 112/2014 a fost confirmată valoarea Rata reglementată a rentabilității stabilită inițial, respectiv 8,52%. La scurt timp după adoptarea Ordinului nr. 112/2014, ANRE a adoptat Ordinul nr. 146/2014 prin care Rata reglementată a rentabilității a fost stabilită ca fiind 7,7%, cotă care a stat și la baza adoptării Ordinului nr. 172/2015. Valoarea Rata reglementată a rentabilității stabilită prin Ordinul nr. 146/2014 este nelegală deoarece încalcă Metodologia, respectiv valorile parametrilor din ecuația Rata reglementată a rentabilității, prevăzute de Metodologie, au fost stabilite în mod arbitrar și discreționar de ANRE. În stabilirea Rata reglementată a rentabilității, ANRE urma să aibă în vedere și Rata rentabilității investițiilor fără risc, rata pentru care Metodologia nu prevede o procedură/metodă de stabilire. A indicat prin cererea de chemare în judecată că ANRE a stabilit Rata rentabilității investițiilor fără risc în mod arbitrar, fără a prezenta transparent și consecvent modalitatea în care rata rentabilității a fost stabilită. În același sens, cu ocazia stabilirii coeficientului beta, ANRE a precizat că "valoarea medie pentru utilizarea avută în vedere a ERRA pe baza analizelor economice D." fără a explica în concret cum s-a ajuns la această valoare. În aceste condiții, recurenta-reclamantă a conchis că valoarea Rata reglementată a rentabilității stabilită prin Ordinul 146/2014 este nelegală.

Nu în ultimul rând, recurenta-reclamantă a mai susținut și că în mod greșit instanța de fond a admis excepția inadmisibilității anulării Adresei nr. x/27.01.2016, întrucât, în situația în care acțiunea de anulare a Ordinului este admisă, însă s-ar admite excepția inadmisibilității, atunci ar exista un conflict între un act emis de ANRE care confirmă legalitatea Ordinului și o hotărâre a instanței care ar infirma legalitatea acestuia. Totodată, a arătat că natura juridică a unui act este dată de contextul juridic în care ia naștere, nu doar de conținutul acestuia. Astfel, dacă în loc de confirmare a Ordinului s-ar fi constatat nelegalitatea acestuia de ANRE, atunci nimeni nu ar fi pus la îndoială existența efectelor juridice ale Adresei. În aceste condiții, nu se poate reține că Adresa nu este producătoare de efecte.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Societatea de Distribuție și Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit dispozițiilor art. 488 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru motivele de nelegalitate expres și limitativ prevăzute în cuprinsul alin. (1), la punctele 1-8.

Ca atare, recursul se poate exercita exclusiv pentru motive de nelegalitate însă nu și de netemeinicie, cum sunt cele privind efectuarea de verificări ale conformității situației de fapt reținută prin hotărârea instanței de fond cu probele administrate în cauză, unicul obiect al recursului constituindu-l verificarea legalității hotărârii atacate prin prisma motivelor de casare prevăzute de lege.

În speță, recurenta invocă expres motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. care vizează, în ordinea în care au fost expuse, situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei și când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea motivelor de nelegalitate invocate, recurenta a precizat, în esență, că instanța, pe de o parte, nu a arătat motivele pentru care a respins unele dintre criticile de nelegalitate ale ordinului atacat invocate în susținerea acțiunii, iar, pe de altă parte, nu a procedat la analizarea tuturor acestora, ignorându-le, fapt pentru care nu a răspuns în totalitate criticilor formulate, în absența oricărei justificări concrete în considerentele sentinței pronunțate, coroborat cu restrângerea nejustificată și interpretarea eronată a normelor de drept material și reținerea greșită a faptelor, în raport cu normele aplicabile.

În privința motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurenta se află în eroare susținând că sentința pronunțată de instanța de fond nu este motivată.

Din lecturarea acesteia se poate constata că se regăsesc toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conținutul hotărârii, printre acestea fiind și cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situației de fapt reținută pe baza probelor administrate, cât și motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția.

Totodată, nici ipoteza contradictorialității motivelor regăsite în cuprinsul sentinței atacate nu este susținută de considerente, împrejurare rezultată în termeni lipsiți de echivoc din simpla parcurgere a acesteia.

Instanța de fond a înlăturat criticile reclamantei referitoare la aplicabilitatea prevederilor Legii nr. 52/2003 și ale Legii nr. 24/2000, motivat de calificarea ordinului contestat ca act administrativ individual, iar referirile ulterioare la prevederile acestor legi nu sunt de natură să contrazică această calificare.

Acestea sunt complementare prin raportare la conduita emitentului actului administrativ care a înțeles să respecte unele dintre prevederile legale referitoare la procedura emiterii actelor administrative cu caracter normativ, deși nu avea o asemenea obligație sau referirea la normele legilor a fost nuanțată, funcție de împrejurări, însă nu a fost de natură să contrazică sau să altereze câtuși de puțin concluzia naturii juridice de act administrativ individual a ordinului atacat.

Inferența la care a apelat instanța de fond, raționamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum și soluția dată acțiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanța a abordat litigiul, respectiv susținerile părților.

Nu constituie o nemotivare și astfel nu atrage incidența motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parțial, susțineri ale părții potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanței cu cele ale uneia dintre părțile litigante.

În ceea ce privește obligativitatea instanțelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observațiilor și argumentelor prezentate de părți și de a motiva hotărârea pronunțată prin prisma acestor elemente, privită ca o componentă a dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 din CEDO, obligație nerespectată de instanța de fond în opinia recurentei, Înalta Curte învederează că potrivit jurisprudenței constante a instanței europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special în cauzele împotriva României (Albina/Românie, Buzescu/României, Dima/României, Bock și Palade/României), art. 6 alin. (1) din Convenție obligă instanțele să își motiveze deciziile, fără însă ca prin aceasta să se înțeleagă că ar cere un răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de părți și că o instanță care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse.

Or, în speță, potrivit considerentelor anterior expuse, instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată în urma unui examen laborios de legalitate, stabilind faptele și aplicând dreptul incident, cu respectarea garanțiilor impuse de art. 6 CEDO privind dreptul părților la un proces echitabil, reușind să surprindă toate împrejurările esențiale pentru justa soluționare a cauzei.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. nu este incident în speță.

Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă în susținerea recursului, Înalta Curte precizează că acesta este incident atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind vorba despre cauze de nelegalitate și nu de netemeinicie ale hotărârii judecătorești.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Plecând de la această teză interpretativă, se reține că în motivarea recursului declarat împotriva sentinței pronunțată în primă instanță de Curtea de Apel București, recurenta a înțeles ca, în esență, să reia argumentele prezentate în acțiunea introductivă.

Criticile recurentei-reclamante privind greșita aplicare a dispozițiilor legale incidente în cauză, sunt nefondate.

Astfel, la data de 18 decembrie 2015 a fost publicat în Monitorul Oficial Ordinul ANRE nr. 172/2015, prin care au fost aprobate tarifele specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice și a prețului pentru energia electrică reactivă, pentru societatea "Filiala de distribuție a energiei electrice distribuție Muntenia Nord S.A."

În act se prevede că elaborarea acestuia este întemeiată pe dispozițiile art. 75 alin. (1) lit. b) și art. 79 alin. (3) și (4) din Legea nr. 123/2012, prevederile Metodologiei aprobate prin Ordinul nr. 72/2013, cu modificările și completările ulterioare și ale Metodologiei aprobată prin Ordinul ANRE nr. 33/2014.

În raport de Referatul de aprobare, coroborat cu înscrisurile atașate la filele x din vol. I al dosarului instanței de fond, rezultă că Proiectul de Ordin, împreună cu Nota de fundamentare au fost publicate spre consultare publică pe site-ul ANRE la data de 27 noiembrie 2015, cu termen de transmitere a propunerilor și observațiilor până la 07 decembrie 2015 (s-a instituit un termen calendaristic de 10 zile pentru transmiterea observațiilor și propunerilor).

După expirarea termenului, la data de 09 decembrie 2015, Proiectul ordinului și Nota de fundamentare au fost înaintate Consiliului consultativ al ANRE, în acest sens fiind întocmită Minuta ședinței din 10 decembrie 2015 .

Potrivit Referatului privind aprobarea ordinului, actul a fost promovat în procedura de urgență, motivat de aceea că tarifele de distribuție pentru operatorii de distribuție concesionari se aprobă și se transmit spre publicare la Monitorul Oficial până cel târziu la 15 decembrie.

La data de 14 decembrie 2015 s-a întrunit în ședință Comitetul de reglementare, fiind întocmit în acest sens procesul-verbal de la filele x din vol. I al dosarului instanței de fond, din cuprinsul căruia rezultă aprobarea în unanimitate a referatului privind aprobarea Ordinului privind aprobarea tarifelor specifice de distribuție pentru societatea reclamantă .

Criticile de netemeinicie a hotărârii, respectiv, cele care vizează situația de fapt, nu pot face obiectul recursului, după cum s-a reținut în cele de mai sus.

Preliminar, în acord cu concluzia instanței de fond, Înalta Curte reține că actul administrativ contestat a fost emis de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei pentru Societatea Comercială "Filiala de distribuție a energiei electrice distribuție Muntenia Nord S.A.", prin raportare la sfera destinatarilor actului administrativ, astfel că Ordinul 172/2015 nu are un caracter general, impersonal, ci se adresează unui subiect anume individualizat, căruia îi prescrie obligația de a practica tarife specifice prestabilite de autoritatea de reglementare, împrejurare determinantă pentru atribuirea caracterului de act administrativ cu caracter individual.

Este adevărat că, datorită interconexiunilor pe care le presupune în mod inerent viață socială, indirect acte destinate unor subiecte determinate vor produce efecte și în privința terților, în sensul fie de a-i vătăma, fie de a le profita, dar această împrejurare nu face ca actele să înceteze să fie individuale.

În cauză, deși indirect ordinul contestat prezintă interes general, el conține aprobarea tarifelor specifice pentru serviciul de distribuție a energiei electrice și a prețului pentru energia electrică reactivă, numai pentru Societatea Comercială "Filiala de distribuție a energiei electrice distribuție Muntenia Nord S.A."

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2003, "în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune pe site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații".

În consecință, reținând această calificare juridică, în mod corect a constatat instanța de fond că nu sunt incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 52/2003 și nici prevederile Legii nr. 24/2000, aplicabile doar actelor administrative cu caracter normativ.

În acest context, se impun a fi respinse și criticile formulate de recurenta-reclamantă privind nerespectarea principiului transparenței decizionale prevăzut de dispozițiile legale anterior citate.

Astfel, raportat la caracterul și la conținutul ordinului contestat, procedura de adoptare presupune, din perspectiva consultării și transparenței decizionale, respectarea etapelor de consultare prevăzute de Metodologia de stabilire a tarifului pentru serviciul de distribuție a energiei electrice, aprobată prin Ordinul Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, cu modificările și completările ulterioare.

Or, așa cum în mod judicios a reținut și judecătorul fondului, aceste etape au fost respectate de intimata-pârâtă care a procedat și la afișarea, pe pagina de internet, a ordinelor de stabilire a tarifelor însoțite de o Notă de fundamentare.

Potrivit art. 115 din Metodologie "pe baza analizei efectuate pentru stabilirea tarifelor, în perioada 15 noiembrie-1 decembrie a fiecărui an, au loc discuții la autoritatea competentă cu fiecare operator de distribuție, în scopul prezentării rezultatelor analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuție pentru următorul an".

În aplicarea Metodologiei, la data de 13 noiembrie 2015 a avut loc, la sediul ANRE, o întâlnire cu operatorii de distribuție, printre care și reclamanta, în care au fost prezentate rezultatele analizei efectuate pentru stabilirea nivelului tarifelor de distribuție pentru următorul an, așa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, corect identificate de prima instanță .

Ulterior acestei ședințe, proiectul de ordin a fost publicat pentru consultare pe site-ul ANRE în data de 27 noiembrie 2015, cu termen de transmitere a propunerilor și observațiilor până la data de 07 decembrie 2015.

În raport de prevederile art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 33/2007, proiectul de ordin însoțit de referatul de aprobare a fost supus dezbaterii și aprobării Comitetului de Reglementare în ședința din 14 decembrie 2015 și a fost transmis spre publicare în Monitorul Oficial al României în data de 15 decembrie 2015, astfel că instanța de recurs apreciază că sunt nefondate criticile reclamantei din perspectiva nerespectării procedurii transparenței decizionale.

Referitor la nerealizarea analizei preliminare/studiului de impact, conform prevederilor Legii nr. 52/2003 și Legii nr. 24/2000, în mod corect instanța de fond a constatat că dispozițiile legale indicate ca fiind încălcate se referă la necesitatea realizării unui studiu de impact în cazul elaborării proiectelor de acte normative, or, așa cum s-a reținut și anterior, Ordinul ANRE nr. 172/2015 nu este un act administrativ cu caracter normativ, ci un act administrativ cu caracter individual, astfel că nu s-ar putea reține aplicarea în situația de față a dispozițiilor legale invocate de reclamantă, în scopul constatării încălcării acestora.

În orice caz, instanța de control judiciar reține, pe de o parte, că intimata-pârâtă ANRE a procedat totuși la o evaluare a impactului actului administrativ, proiectul fiind supus aprobării Comitetului de reglementare însoțit de Referatul de aprobare, care conține un capitol destinat "Impactului socioeconomic și efectele asupra mediului macroeconomic", iar pe de altă parte, că o evaluare a impactului a fost realizată în cadrul procesului de stabilire a tarifelor pentru anul 2016, așa cum rezultă din Nota de fundamentare a proiectelor de ordine pentru aprobarea tarifelor specifice.

Nu în ultimul rând, intimata-pârâtă a informat operatorii cu privire la calculul corecțiilor valorice anuale, rezultatul acestor calcule fiind discutat în prealabil cu aceștia, astfel că în lipsa unei dispoziții legale exprese în acest sens în privința adoptării actului administrativ individual, publicarea unui studiu de impact nu se impunea.

Criticile privind lipsa motivării actului administrativ contestat sunt, de asemenea, nefondate.

Înalta Curte reamintește că motivarea unui act administrativ presupune indicarea motivelor de fapt și de drept care justifică emiterea respectivului document, motive ce pot fi prezentate fie în corpul actului, fie distinct, într-un alt act, care va constitui parte a documentației administrative ce a stat la baza emiterii respectivului act, toate acestea fiind de natură a înlătura arbitrariul și a facilita controlul de legalitate.

Înalta Curte reține că reclamanta nu poate susține în mod rezonabil că actul administrativ contestat este motivat doar formal, în condițiile în care Ordinul nr. 172/2015 este însoțit de documentul intitulat Referat de aprobare, care conține în detaliu motivarea elementelor de cost avute în vedere la stabilirea corecțiilor, astfel că instanța de judecată este în măsură să aprecieze în mod judicios asupra argumentelor pentru care s-a impus emiterea actului administrativ contestat.

Totodată, Referatul de aprobare al proiectului de ordin conține un capitol destinat impactului socioeconomic și efectele asupra mediului macroeconomic, menționând că o evaluare a impactului a fost realizată în cadrul procesului de stabilire a tarifelor pentru anul 2016.

De altfel, așa cum s-a reținut în jurisprudența Înaltei Curți, susținerea referitoare la nemotivare ar putea fi primită exclusiv în cazul unei lipse totale de argumente, însă nu și atunci când acestea sunt insuficiente ori neconvingătoare.

În consecință, pretinsa motivare lacunară sau lipsită de sens cu privire la investiții ori pretinsa absență a unei motivări fundamentate a necesității regularizării tarifare într-un singur an, aspecte invocate de reclamantă, pot fi valorificate numai în contextul analizării temeiniciei soluției adoptate de ANRE.

Aspectele invocate în legătură cu incidența dispozițiilor Legii nr. 24/2000 au fost judicios înlăturate de judecătorul fondului în considerarea celor expuse anterior cu privire la natura actului contestat.

Critica referitoare la aceea că Proiectul Ordinului nr. 172/2015 s-a întemeiat pe un act normativ care nu era în vigoare la data publicării acestui proiect este nefondată.

Înalta Curte constată că momentul aprobării tarifelor prin Ordinul nr. 172/14.12.2015 a fost ulterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 165/08.12.2015 privind modificarea Metodologiei de stabilire a tarifelor pentru serviciul de distribuție a energiei electrice, aprobată prin Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 72/2013, și, de asemenea, efectele sale privesc stabilirea tarifelor pentru anul 2016. La momentul aplicării prevederilor sale, ordinul era publicat în Monitorul Oficial al României și intrase în vigoare, prin urmare nu se poate susține că Ordinul a cărei suspendare se solicită este emis în baza unui act normativ care nu era în vigoare la acel moment.

De altfel, critica recurentei-reclamante privește Proiectul Ordinului nr. 172/2015, acesta reprezentând un act premergător actului administrativ individual, respectiv ordinului, producător de efecte juridice. Prin urmare, recurenta-reclamantă a invocat așadar nelegalitatea actului administrativ prin prisma nelegalității actului premergător.

Or, prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt fără echivoc, în sensul că anularea actului administrativ este de natură a atrage anularea actelor și operațiunilor administrative premergătoare, însă teza nu este valabilă și în sens contrar, cum eronat susține recurenta. Așadar, eventualele critici cu privire la nelegalitatea actului premergător nu sunt de natură a afecta legalitatea actului administrativ producător de efecte juridice, în ipoteza în care prin prisma motivelor invocate acesta este conform.

În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea prevederilor Directivei 2009/72/CE, Înalta Curte constată că sunt nefondate, instanța de fond în mod corect reținând că răspunderea pentru transpunerea în legislația internă a directivelor aparține legiuitorului român, iar nu autorităților publice de reglementare, directivele neavând, conform Tratatului TFUE, efect direct asupra relațiilor sociale din statele membre, fiind necesar ca ele să fie transpuse în legislație.

În orice caz, instanța de recurs reține că Directiva 2009/72/CE a fost transpusă în legislația națională prin Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/10.07.2012, cu modificările și completările ulterioare care, la art. 76 - Metodologiile de reglementare a prețurilor și tarifelor, forma în vigoare în perioada de referință, prevede faptul că "(1) Preturile și tarifele reglementate pentru activitățile de producere, transport, distribuție și furnizare a energiei electrice și a energiei termice produse în centrale de cogenerare, precum și pentru activitatea prestată de operatorul pieței de energie electrică se stabilesc pe baza metodologiilor aprobate și publicate de autoritatea competentă. În calculul acestora vor fi luate în considerare costurile justificate ale activităților respective, cheltuielile pentru dezvoltare și protecția mediului, precum și o cotă rezonabilă de profit".

Potrivit art. 37 (6) din Directiva 72/2009 "autoritățile de reglementare răspund de stabilirea sau aprobarea, cu suficient timp înainte de intrarea lor în vigoare, cel puțin a metodologiilor folosite".

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că modificarea adusă Metodologiei de prevederile Ordinului nr. 165/2015 nu schimbă cu nimic nivelul investițiilor, costurilor sau veniturilor reglementate recunoscute anterior de ANRE și nu schimbă nici modalitatea de calcul a corecțiilor valorice de venituri determinate anual, conform prevederilor Metodologiei, astfel încât nu se poate concluziona că în cauză au fost încălcate prevederile comunitare criticate de recurentă.

În ceea ce privește încălcarea principiilor stabilității și predictibilității, transparenței și nediscriminării, criticile sunt neîntemeiate.

Înalta Curte va înlătura criticile care nu sunt proprii actului contestat, ci actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de Metodologie, astfel cum a fost aceasta modificată în temeiul Ordinului ANRE nr. 165/2013, în condițiile în care, în prezenta cauză, nu Metodologia este obiect al analizei prin prisma legalității, ci actul administrativ individual emis în baza acesteia.

În acest sens se are în vedere și că oricum modificarea Metodologiei prin Ordinul ANRE nr. 165/2015 a făcut obiectul analizei instanței judecătorești într-un alt dosar aflat pe rolul Curții de Apel București nr. 18/64/2016, în care s-a pronunțat sentința civilă nr. 1628/17.05.2016, rămasă definitivă prin decizia nr. 3472/20.06.2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care au fost analizate de instanță toate aceste aspecte invocate de recurenta-reclamantă și în prezenta cauză, fiind înlăturate ca nefondate.

Emiterea Ordinului nr. 172/2015 a fost realizată cu respectarea principiului transparenței decizionale, aspect reținut anterior.

Nu se poate susține că autoritatea de reglementare nu ar avea dreptul să ajusteze tarifele, chiar în condițiile în care acestea ar determina în mod obiectiv și legal diminuarea profitului recurentei-reclamante, pe motiv că a reglementat un tarif inferior celui aprobat pentru anul/anii precedenți.

Necesitatea modificării a fost determinată de interpretarea diferită dată de operatorii de distribuție prevederilor art. 105 alin. (1) din Metodologie, raportat la abordarea autorității și a avut scopul realizării unei clarificări necesare, pentru o interpretare corectă a prevederilor acestui alineat, fără a aduce o modificare de fond în domeniul stabilirii tarifelor de distribuție.

Conform art. 79 alin. (4) din Legea Energiei, principiile ce stau la baza stabilirii preturilor și tarifelor reglementate pentru activitățile desfășurate în sectorul energiei electrice [...] au în vedere următoarele: preturile/tarifele trebuie să fie nediscriminatorii, bazate pe criterii obiective și determinate într-o manieră transparentă, pe baza metodologiilor aprobate și publicate de autoritatea competentă.

Prin urmare, nu se poate aprecia că au fost încălcate principiile stabilității, predictibilității și previzibilității, având în vedere că operatorul de distribuție cunoștea tipul de reglementare aplicată, respectiv faptul că tarifele de distribuție se stabilesc după o metodologie de calcul reglementată anterior și asupra căreia s-au adus doar anumite clarificări.

Având în vedere metodologia adoptată anterior, față de care ordinul atacat aduce clarificări, stabilirea tarifelor de distribuție a energiei electrice era cunoscută de operatorii de distribuție, care cunoșteau valorile corecțiilor anuale ce urmau a fi considerate la stabilirea tarifelor pentru anul 2016, acestea făcând subiectul discuțiilor din cadrul întâlnirilor desfășurate la sediul ANRE în luna noiembrie 2015, astfel cum s-a reținut.

Nu în ultimul rând, instanța de control judiciar va respinge ca nefondate și criticile recurentei-reclamante potrivit cărora tarifele au fost stabilite de o manieră discriminatoare, fiind avuți în vedere doar consumatorii finali, în condițiile în care din cuprinsul referatului de aprobare al proiectului de ordin reiese că analiza ANRE a vizat nu doar considerarea efectelor asupra consumatorilor finali, ci și situația operatorilor de distribuție, care prin amânarea aplicării în totalitate a scăderii tarifelor ar beneficia nejustificat și incorect de venituri suplimentare încasate în cursul anului 2015, acesta putând reprezenta un tratament preferențial acordat acestora.

Totodată, așa cum în mod corect a observat și judecătorul fondului, din referatul de aprobare rezultă că la stabilirea noilor tarife s-a avut în vedere respectarea unui principiu de bază, garantat de art. 76 alin. (1) din Legea energiei, potrivit căruia tarifele reglementate trebuie să asigure operatorilor de distribuție o rată rezonabilă de profit.

Nu poate fi reținută nici încălcarea principiului neretroactivității, în condițiile în care momentul aprobării tarifelor a fost ulterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 165/2015, iar efectele sale privesc stabilirea tarifelor pentru anul 2016. La momentul aplicării prevederilor sale, ordinul era publicat în Monitorul Oficial și intrase în vigoare.

Contrar susținerilor recurentei, modificarea intervenită nu este de natură să modifice nivelul veniturilor reglementate sau al costurilor anterior aprobate pentru operatorul de distribuție, rolul său fiind numai acela de a clarifica interpretările diferite ce țin de plafonarea creșterii tarifelor.

Nu constituie motiv de nelegalitate a sentinței nici susținerea referitoare la caracterul cauzator de prejudicii al actului atacat.

Recurenta-reclamantă, în calitate de operator de distribuție, nu a justificat modalitatea în care este prejudiciată prin aplicarea tarifelor aprobate pentru anul 2016, cu atât mai mult cu cât efectul esențial al diminuării tarifelor constă în returnarea către consumatori a veniturilor încasate în mod suplimentar de către aceasta în ultimele patru luni ale anului 2014 și în primele opt luni ale anului 2015, perioadă pentru care s-au calculat corecțiile valorice la sfârșitul anului 2015.

Corecțiile de venituri aplicate la calculul tarifelor de distribuție a energiei electrice aprobate pentru anul 2016 au fost calculate conform prevederilor Metodologiei și presupun returnarea către clienți a unor sume de bani încasate suplimentar de operatorul de distribuție reurent față de venitul reglementat recunoscut de ANRE sau, pentru anumite elemente de costuri, realizate sub nivelul recunoscut inițial.

Nu în ultimul rând, instanța de recurs observă că prin argumentele de natură financiară invocate recurenta-reclamantă ignoră scopul reglementării, în sensul în care rolul intimatei-pârâte este tocmai acela de a garanta evitarea prejudicierii utilizatorilor, prin corelarea veniturilor realizate în mod real cu cele reglementate, astfel încât aceștia să nu se afle în situația de a suporta plata unor tarife de distribuție nejustificat mărite.

Referitor la criticile privind valoarea Ratei reglementate a rentabilității, Înalta Curte constată că acestea privesc indicatorul menționat, în valoare de 7,7%, astfel cum a fost stabilit prin Ordinul nr. 146/2014 al ANRE, or, așa cum în mod judicios a reținut și instanța de fond, eventualele critici în legătură cu excesul de putere săvârșit de ANRE cu prilejul reglementării RRR nu pot face obiectul prezentei cauze, ci al unei acțiuni îndreptate împotriva actului administrativ prin care este stabilită valoarea RRR.

De altfel, recurenta-reclamantă a formulat o astfel de acțiune, ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 al Curții de Apel București, în care a fost pronunțată sentința civilă nr. 1529/09.05.2016, prin care i-a fost respinsă contestația, soluție menținută prin decizia nr. 2025/31.03.2022, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a respins recursul declarat de reclamanta Electrica S.A.

Nu în ultimul rând, vor fi respinse și criticile referitoare la cererea de anulare a Adresei ANRE nr. x/27.01.2016, instanța de control judiciar, în acord cu prima instanță, apreciind că prin această adresă, autoritatea a comunicat societății reclamante Electrica că plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului nr. 172/2015 a fost respinsă, adresa nefiind actul administrativ prin care se pretinde încălcarea unui drept sau a unui interes legitim de către o autoritatea publică, actul vătămător în speță fiind Ordinul ANRE nr. 172/2015.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Societatea de Distribuție și Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea de Distribuție și Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A. împotriva sentinței civile nr. 1876/2016 din 01 iunie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 octombrie 2022.