ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4785/2022

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată la data de 19.05.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta Societatea Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, a solicitat suspendarea executării Dispoziției Obligatorii nr. 6006/250938/IEF din data de 14.04.2022 emisă de Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară și a Raportului de inspecție economico-financiară nr. 5047/13.04.2022, până la pronunțarea instanței de fond.

Hotărârea instanței de fond. Prin sentința nr. 1034 din data de 03.06.2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind suspendarea executării Raportului de inspecție economico-financiară nr. 5047/13 aprilie 2022; a respins ca inadmisibil capătul de cerere formulată de reclamanta Societatea Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, privind suspendarea executării Raportului de inspecție economico-financiară nr. 5047/13 aprilie 2022; a respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 6006/250938/IEF din data de 14 aprilie 2022.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 1034 din data de 03.06.2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Societatea Națională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A.. Cu privire la situația de fapt, recurenta-reclamantă arată că dispozițiile obligatorii ale Dispoziției nr. 6006/250938/IEF/14.04.2022 sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestui act administrativ, dat fiind faptul că stabilește "o redevență petrolieră trimestrial, în cotă procentuală de 10% din valoarea veniturilor brute realizate din concesionarea conductelor magistrale, instalațiilor, echipamentelor și dotărilor aferente SNT al gazelor naturale și a dreptului de a efectua operațiunea petrolieră pentru care este recunoscut de ANRM ca fiind licențiat, respectiv de transport și tranzit gaze naturale, în respectarea principiului echilibrului financiar al concesiunii ș a Legii petrolului" și "o redevență din concesiunea serviciului public de transport gaze naturale, anuale, în cota procentuală de 0,4% din valoarea veniturilor brute realizate din operațiuni de transport și tranzit al gazelor naturale prin sistemele naționale de transport, aflate în proprietatea publică a statului, pentru concesiunea serviciului public de transport a gazelor naturale, în condițiile Legii energiei electrice și a gazelor naturale." În dezvoltarea motivelor de recurs se invocă incidența dispozițiilor art. 488, alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. în raport de care se poate observa că motivarea instanței de fond este contradictorie, având în vedere faptul că pe de o parte reține că soluționarea cauzei presupune antamarea fondului ("astfel de dezlegări sunt incompatibile cu analiza, la nivel de aparență, a aspectelor de drept material deoarece orice interpretare ar prejudecă fondul"), iar pe de altă parte în cuprinsul motivării aceasta susține: "condiția neprejudecării fondului nu echivalează cu inadmisibilitatea invocării unor aspecte de fond care să poată fi calificate drept caz bine justificat. Dimpotrivă, aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept substanțial, esențial fiind ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei" (pag. 13, pargraful 2 din sentință). Motivarea instanței de fond care a condus la formarea convingerii de respingere a acțiunii este neconcludentă și contradictorie și nu reprezintă o garanție a faptului că aceasta a procedat la o analiză obiectivă a argumentelor prezentate de subscrisa. Acest fapt generează o îndoială rezonabilă cu privire la caracterul obiectiv al soluționării cauzei. Astfel, motivarea trebuie să fie clară, precisă și necontradictorie, aceste cerințe înlăturând arbitrariul și făcând posibil controlul judiciar. O motivare necorespunzătoare în raport cu complexitatea cauzei echivalează, practic, cu inexistența motivării, iar părțile nu au garanția respectării dreptului lor la un proces echitabil, mai ales în situația în care partea adversă este o autoritate a administrației publice centrale. În acest sens, este lesne de observat faptul că pârâtul Ministerul Finanțelor nu a dovedit afirmația sa potrivit căreia prin admiterea cererii de suspendare formulate de societatea reclamantă instanța prejudecă fondul. Iar, motivarea instanței referitoare la acest aspect este succintă și contradictorie. Prin cel de-al doilea motiv de recurs se invocă incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Așa cum s-a arătat și în cererea de suspendare, în speța de față nu se poate reține sub nicio formă riscul prejudecării fondului, întrucât există o vădită aparență de nelegalitate a actului administrativ contestat, constând în: - pretinderea unei noi redevențe suplimentare, fără existența unui temei legal sau contractual, care să oblige societatea reclamantă la plata acesteia; - existența unei duble impuneri, prestarea serviciului public de transport al gazelor naturale echivalând cu operațiunea petrolieră de transport al gazelor naturale, pentru care se plătește deja o redevență; - emiterea unui act administrativ cu încălcarea limitelor de competență ale organului fiscal; - interpretarea dată actelor normative, referitoare la redevență, de către organul fiscal, diferită chiar față de cea dată de însăși autoritatea publică centrală îndrituită să o aplice, în numele statului, respectiv A.N.R.M. În preambulul motivării instanța invocă Decizia 442/2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Față de susținerile instanței referitoare la necesitatea de a avea în vedere această decizie, consideră că în mod eronat s-a făcut referire la aceasta, întrucât ea nu are incidență în prezenta cauză, situația analizată de ICCJ referindu-se la un act administrativ cu caracter individual care are ca obiect o revocare din funcție, nicidecum un la un act administrativ emis de un organ de inspecție fiscală, în exercitarea acestor atribuții. Reținerea, ca fiind împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, doar a celor ce constau în: "emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importanta a actului administrativ în calea recursului administrativ" (pag. 12, paragrafele 6 și 7 din sentință) golește de conținut însuși art. 14 din Legea nr. 554/2004. Dacă legiuitorul ar fi vrut să precizeze limitativ care sunt aceste împrejurări, ar fi făcut-o cu certitudine. Dar, Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (Unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem). Mai mult, împrejurările invocate pot fi specifice acelui act administrativ analizat de ICCJ și nicidecum generalizate. Incidența împrejurărilor de natură a produce o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, trebuie analizată pentru fiecare caz în parte și avute în vedere particularitățile actului respectiv. Hotărârea recurată cuprinde extrase din Decizia ICCJ și nu s-a raportat concret la speța dedusă judecății. Chiar dacă ar fi incidente considerentele deciziei anterior menționate, învederează că argumentele pe care le invocă în susținerea cererii de suspendare, respectiv a cazului bine justificat, includ și emiterea unui act administrativ cu depășirea competenței organului fiscal deoarece pârâta nu are competențe privind stabilirea unei redevențe suplimentare fără existenta unui contract de concesiune), precum și nemotivarea actului administrativ (nu prezintă niciun argument pentru stabilirea unei redevențe suplimentare față de cea stabilită de autoritatea administației publice centrale competentă - A.N.R.M.). Așadar unul dintre motivele invocate de Transgaz în susținerea cazului bine justificat se circumscrie chiar și motivelor cuprinse în decizia citată de instanța de fond, însă acesta a fost cu desăvârșire ignorat de către instanță. Soluționând cauza, instanța de fond a încălcat și a aplicat greșit dispozițiile art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În acest sens, definiția condiției cazului bine justificat potrivit legii, este reprezentată de împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor a depus note scrise prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 19 septembrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 19 octombrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Dispoziției Obligatorii nr. 6006/250938/IEF din data de 14.04.2022 emisă de Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară și a Raportului de inspecție economico-financiară nr. 5047/13.04.2022, până la pronunțarea instanței de fond. Prima instanță a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind suspendarea executării Raportului de inspecție economico-financiară nr. 5047/13 aprilie 2022 și a respins, ca inadmisibil, acest capăt de cerere; a respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 6006/250938/IEF din data de 14 aprilie 2022. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut că în privința condiției cazului bine justificat, recurenta-reclamantă a invocat aspecte de ordin substanțial din analiza cărora nu rezultă în mod automat o aparență de nelegalitate a actului administrativ financiar a cărui suspendare se solicită, în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, ci care conduc la examinarea fondului cauzei, sarcină ce revine instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Astfel, prin primul motiv de recurs se invocă incidența dispozițiilor art. 488, alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. în raport de care se poate observa că motivarea instanței de fond este contradictorie, având în vedere faptul că pe de o parte reține că soluționarea cauzei presupune antamarea fondului ("astfel de dezlegări sunt incompatibile cu analiza, la nivel de aparență, a aspectelor de drept material deoarece orice interpretare ar prejudecă fondul"), iar pe de altă parte în cuprinsul motivării aceasta susține: "condiția neprejudecării fondului nu echivalează cu inadmisibilitatea invocării unor aspecte de fond care să poată fi calificate drept caz bine justificat. Dimpotrivă, aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept substanțial, esențial fiind ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei" (pag. 13, pargraful 2 din sentință). Acest motiv de recurs este nefondat și va fi respins. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat. Faptul că, instanța de fond a concluzionat că aspectele invocate în susținerea condiției impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind cazul bine justificat, conduc la analiza pe fond a contestației în anularea actului administrativ, nu poate fi interpretat de către Înalta Curte ca fiind o motivare contradictorie atât timp cât s-a reținut în mod corect că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept substanțial, însă motivele identificate să fie evidente și să nu implice examinarea fondului cauzei. Cu privire la cel de-al doilea motiv de recurs prin care se invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nici acest motiv nu este fondat. Astfel, amintește instanța că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamantul a invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, aceleași argumente invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, o analiză a actului din perspectiva propusă de recurenta-reclamantă ar conduce la antamarea fondului, ceea ce este incompatibil cu procedura de suspendare a executării actului administrativ instituită de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. În concret, prin cererea de recurs, a susținut că există o vădită aparență de nelegalitate a actului administrativ contestat atât timp cât se pretinde noi redevențe suplimentare fără existența unui temei legal sau contractual, precum și o dublă impunere, având în vedere că recurenta-reclamantă plătește deja o redevență. În concluzie, în raport de criticile formulate de recurenta-reclamantă, în cauză nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanță, având în vedere că identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiții trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalității actului administrativ, soluționarea unei cereri de suspendare a executării nepermițând examinarea legalității actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei. În cauză, condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. Instanța de control judiciar constată, așadar, că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurent, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.