Decizia nr. 4742/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 22 mai 2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Corpul Național al Polițiștilor, solicitând: - anularea în parte a Hotărârii nr. 89 din 29.09.2017 a pârâtului, respectiv a art. 4, 5, 11 lit. b) și d) din Normele metodologice privind organizarea și desfășurarea alegerilor organelor de conducere ale consiliilor departamentelor și teritoriale ale Corpului Național al Polițiștilor care constituie anexa la hotărâre; - anularea adresei/hotărârii/actului administrativ al Corpului Național al Polițiștilor - Biroul Executiv Central nr. x din data de 11.03.2020, prin care a fost respinsă candidatura reclamantului; - să se constate că reclamantul îndeplinește condițiile prevăzute de către lege pentru a candida la funcția de președinte al consiliului teritorial al Corpului Național al Polițiștilor din cadrul I.P.J. Botoșani și obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să constate acest drept. Reclamantul a mai invocat și nelegalitatea (lipsa competenței) acțiunilor de convocare, organizare și desfășurare a alegerilor pentru membrii consiliului teritorial de către Biroul Executiv Central al Corpului Național al Polițiștilor, solicitând anularea oricărui act/document întocmit în acest sens de către Biroul Executiv Central al Corpului Național al Polițiștilor. Un alt aspect al învestirii a vizat modul de desfășurare a alegerilor, reclamantul solicitând constatarea faptului că organizarea și constituirea Adunării Generale a membrilor prin reprezentanți (în teritoriu), în sensul art. 20 alin. (3) din H.G. nr. 1305/2002 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Corpului Național al Polițiștilor, are în vedere și reprezentarea la exprimarea votului/opțiunilor membrilor care au acordat mandatul de reprezentare, nu doar prezența. De asemenea, reclamantul a solicitat suspendarea actelor administrative contestate și a alegerilor membrilor consiliului teritorial până la soluționarea definitivă a cauzei.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 91 din data de 28 septembrie 2020, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Corpul Național al Polițiștilor.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile indicate anterior la punctul I.2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea parțială a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea capetelor de cerere având ca obiect: - anularea în parte a Hotărârii nr. 89 din 29.09.2017; - anularea adresei Corpului Național al Polițiștilor - Biroul Executiv Central nr. x din data de 11.03.2020; - să se constate că reclamantul îndeplinește condițiile prevăzute de către lege pentru a candida la funcția de președinte al Consiliului Teritorial al Corpului Național al Polițiștilor din cadrul I.P.J. Botoșani, cu obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să constate acest drept. În motivarea recursului arată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Funcția de președinte al consiliului ceritorial al Corpului Național al Polițiștilor este o funcție publică, deținătorul acesteia fiind membru al Autorității teritoriale de ordine publică din cadrul CJ Botoșani, instituție ale cărei funcții sunt publice. Reclamantului, în calitate de polițist și membru al Corpului Național al Polițiștilor, i se aplică Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului și Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Național al Polițiștilor (CNP), aprobat prin H.G. nr. 1305/2002. Organele de conducere ale CNP au drepturile și obligațiile prevăzute de Legea nr. 360/2002, iar alegerea și numirea în aceste organe de conducere este supusă art. 53 din Constituție, referitor la condițiile de restrângere a exercițiului unor drepturi. Art. 52 din Legea nr. 360/2002 stabilește fără echivoc că modul de organizare și funcționare al CNP se stabilește prin Regulamentul de organizare și funcționare aprobat prin hotărâre de guvern, respectiv prin H.G. nr. 1305/2002. Or, acest din urmă act normativ nu conține incompatibilitățile prevăzute de art. 11 lit. b) și d) din Hotărârea CNP nr. 89/2017. Dimpotrivă, polițiștii membri ai CNP au dreptul prevăzut de art. 14 lit. g) din Regulamentul de organizare și funcționare al CNP aprobat prin H.G. nr. 1305/2002 de a fi aleși în structurile de conducere. Art. 27 indice 25 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 stabilește păstrarea tuturor drepturilor de către polițistul aflat în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol de lege. Modificarea prin normele metodologice contestate emise potrivit voinței CNP a Regulamentului adoptat prin H.G. nr. 1305/2002 este nelegală, făcând impredictibilă Legea nr. 360/2002 și aducând atingere drepturilor polițistului membru al CNP, prevăzute de lege și de regulament. Toate normele de organizare și funcționare pe care CNP le poate adopta trebuie să respecte Regulamentul, care exprimă voința legiuitorului în materia drepturilor de a alege și de a fi ales. Deci Hotarârea contestată trebuie să corespundă art. 14 lit. g) din Regulament, iar nu să fie contrară acestuia. Un drept recunoscut și acordat de către legiuitor nu poate fi restrâns/anulat de către CNP, prin propria voință, în mod nejustificat. Introducerea unor criterii de selecție subiective nu poate fi primită, conducând la discriminare în rândul membrilor CNP. Recurentul invocă și prevederile art. 6 din Legea nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române, referitor la funcționarea CNP. Pentru a candida în vederea ocupării unei funcții în cadrul organelor de conducere ale CNP, calitatea de membru este necesară și suficientă. Prin introducerea incompatibilităților în cuprinsul normelor metodologice pârâtul încalcă drepturile reclamantului, pus în situația de a renunța la funcția de conducere în cadrul unei organizații sindicale. Or, voința legiuitorului exprimată prin Legea nr. 62/2011 a dialogului social este aceea de a limita astfel de practici abuzive din partea autorităților publice. Prin art. 11 lit. b) din Normele metodologice pârâtul restrânge dreptul polițiștilor activi, care sunt suspendați temporar din cauză de boală sau alte motive, de a candida pentru ocuparea unei funcții în cadrul organelor de conducere. Incompatibilitățile prevăzute de art. 11 lit. a) și c) intervin de drept prin aplicarea art. 12 din Regulament. Doar acestea două au bază legală, dar nu era necesară menționarea lor ca atare, în vreme ce celelalte două, menționate în art. 11 lit. b) și d), contestate în cauză, sunt prevăzute cu eludarea art. 53 din Constituție. O altă critică a recurentului-reclamant este aceea că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra modalității în care pârâtul a conceput conținutul adresei nr. x/11.03.2020 și a calificării acestei adrese. Recurentul arată că adresa nu este act administrativ, constituind numai o informare cu privire la situația de fapt. Forma actului comunicat demonstrează că decizia în referire la împiedicarea reclamantului de a candida a fost luată de către pârât fără a analiza temeinic situația și fără a fi consemnată în cuprinsul unui act administrativ care să fi fost înaintat odată cu adresa menționată. În concluzie, arată recurentul, actul administrativ prin care i s-a respins de către CNP dreptul de a candida trebuie considerat a nu fi fost emis, nefiind opozabil reclamantului, motiv pentru care se solicită să se constate existența dreptului reclamantului de a candida la alegerile din cadrul CNP.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimatul-pârât Corpul Național al Polițiștilor a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În motivare arată că principala critică formulată de recurentul-reclamant vizează încălcarea dispozițiilor art. 53 din Constituție în sensul restrângerii dreptului de candida la o funcție în cadrul CNP. Însă dreptul de a candida și de a fi ales nu este absolut, putând fi supus unor limitări, conform art. 16 alin. (3) din Constituție. Astfel de limitări se transpun în îndeplinirea anumitor condiții de eligibilitate și compatibilitate cu funcția la care se aspiră, stabilite față specificul fiecărei organizații. CNP are posibilitatea legală de a reglementa activitatea sa, incluzând elaborarea și adoptarea unor norme metodologice privind organizarea și desfășurarea alegerilor în sânul său, așa cum reiese din dispozițiile art. 5, art. 8 lit. ț), art. 18, art. 20, art. 34 și art. 35 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 1305/2002. Organizarea și funcționarea CNP se bazează pe principiile eligibilității și ierarhiei structurilor de conducere, iar actele emise de organele de conducere sunt obligatorii pentru membrii Corpului. Or, Hotărârea nr. 89/2017 a fost adoptată în mod statutar de către Consiliul Național al CNP și reprezintă voința CNP, privit ca organizație care are dreptul de a stabili incompatibilități în privința dreptului de a candida al membrilor săi, în funcție de strategia adoptată. Cât privește dispozițiile art. 14 lit. g) din H.G. nr. 1305/2002, care conferă membrilor CNP dreptul de a fi aleși în structurile de conducere, arată că sintagma finală " conform prevederilor prezentului regulament" trebuie interpretată în sensul că CNP, prin organele sale de conducere, poate stabili incompatibilități în ce privește ocuparea funcțiilor de conducere. Respingerea candidaturii recurentului pe motiv că se află în cazul de incompatibilitate descris de art. 11 lit. d) din Normele Metodologice adoptate prin Hotărârea nr. 89/2017 nu are la bază un criteriu discriminatoriu, rațiunea stabilirii incompatibilității fiind aceea a activităților specifice celor două tipuri de organizații. Astfel, în timp de CNP are atribuții și activități care vizează interesul colectiv, organizațiile sindicale, prin raportare la dispozițiile art. 214 din Codul muncii, au ca scop promovarea drepturilor membrilor prevăzute în contractele colective și în cele individuale de muncă și în legislația aferentă. Or, aceste categorii de interese sunt diferite și pot veni în conflict. Ca atare, un președinte de consiliu teritorial nu poate fi în același timp președinte de organizație sindicală, trebuind să urmărească interesele colective în detrimentul celor individuale ale membrilor sindicatului pe care îl conduce. În conformitate cu art. 17 din Legea nr. 218/2002 reprezentantul teritorial al CNP este membru în cadrul Autorității teritoriale de ordine ublică. Date fiind atribuțiile acestei autorități, dar și atribuțiile CNP rezultă că nu pot fi cumulate calitățile de președinte al consiliului teritorial al Corpului și cea de președinte al unei organizații sindicale.

Procedura în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 1 februarie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 19 octombrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat în limitele și pentru considerentele care vor fi arătate în continuare. Capătul principal al cererii de chemare în judecată a fost cel de anulare a art. 4, art. 5, art. 11 lit. b) și d) din Normele metodologice privind organizarea și desfășurarea alegerilor organelor de conducere ale consiliilor departamentelor și teritoriale ale Corpului Național al Polițiștilor, aprobate prin Hotărârea nr. 89/29.09.2017 a Consiliului Național al Corpului Național al Polițiștilor (CNP). Articolele 4 și 5 din norme se referă la convocarea, organizarea și desfășurarea alegerilor la nivelul departamentelor/organizațiilor teritoriale iar prin art. 11 sunt stabilite patru incompatibilități cu deținerea funcțiilor în cadrul consiliilor departamentelor/teritoriale și implicit cu dreptul de a fi ales, respectiv de a candida pentru ocuparea unor astfel de funcții. Capătul de cerere principal a fost respins, iar prin recurs se critică numai soluția asupra cererii de anulare a art. 11 lit. c) și d) din Hotărâre. Cât privește argumentele instanței de fond, aceasta a reținut că Hotărârea nr. 89/2017 este emisă în temeiul H.G. nr. 1305/2002, prin care este aprobat Regulamentul de organizare și funcționare al CNP și că prevederile Regulamentului sunt insuficiente în materia evaluării candidaturilor pentru organele de conducere ale CNP, materie în care CNP însuși poate elabora reguli, cu condiția ca acestea să nu contrazică dispozițiile edictate la nivel superior de reglementare. Instanța de fond a stabilit că față de reclamant a fost aplicată incompatibilitatea prevăzută de art. 11 lit. d), în baza căreia i-a fost invalidată candidatura pentru ocuparea funcției de președinte al consiliului teritorial din cadrul IPJ Botoșani, așa cum rezultă din adresa nr. x/11.03.2020. Analizând legalitatea art. 11 lit. d), a) reținut că instituirea incompatibilității nu este contrară Regulamentului. Toate incompatibilitățile prevăzute la art. 11 din Hotărârea atacată au fost aprobate de organele de conducere ale CNP, fiind obligatorii potrivit art. 18 alin. (2) din Regulament pentru structurile ierarhic inferioare și pentru membrii CNP. Trecând la analiza criticilor recurentului, Înalta Curte constată că, potrivit art. 11 lit. b) din Hotărâre, există incompatibilitate între funcțiile din cadrul consiliilor departamentelor/teritoriale și situația de suspendare ori încetare a raporturilor de serviciu cu MAI a candidatului membru al Corpului. Recurentul-reclamant susține că această prevedere restrânge dreptul polițiștilor activi suspendați temporar de a candida pentru o funcție în cadrul organelor de conducere ale CNP, însă nu dovedește că s-a aflat într-o astfel de situație. Respingerea candidaturii sale, de asemenea contestată prin acțiunea introductivă, nu s-a întemeiat pe art. 11 lit. b), ci pe art. 11 lit. d) din Hotărârea nr. 89/2017. În recurs, reclamantul invocă dispozițiile art. 27 indice 25 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 360/2002, potrivit cărora raportul de serviciu al polițistului se suspendă de drept în situația în care polițistul îndeplinește o funcție de conducere salarizată în cadrul organizațiilor sindicale constituite potrivit legii. Titularul căii de atac coroborează dispozițiile anterior arătate cu prevederile alin. (4) al aceluiași articol de lege potrivit căruia "drepturile reglementate de prezenta lege, cu excepția celor prevăzute la art. 28 alin. (1) lit. a), d) -f), i), j) și l) -n) și art. 31, se acordă, potrivit condițiilor legale în vigoare, polițistului aflat în situația prevăzută la alin. (1) lit. c)", susținând că în baza acestor prevederi și-a păstrat dreptul de a candida pentru ocuparea funcțiilor în cadrul CNP. Însă, instanța de fond a reținut că numai art. 11 lit. d) a fost aplicat reclamantului, iar prin recurs nu se critică acest aspect. În consecință, respingerea candidaturii reclamantului a fost determinată, așa cum s-a reținut anterior, de aplicarea lit. d), iar nu a lit. b) a art. 11 din Hotărârea nr. 89/2017, iar recurentul-reclamant nici nu invocă explicit și nici nu dovedește că s-a aflat în situația de suspendare a raportului de serviciu datorită ocupării unei funcții de conducere într-o organizație sindicală. Drept urmare, soluția instanței de fond, care se bazează în esență pe nedovedirea vătămării drepturilor sau intereselor reclamantului care să se fi produs prin aplicarea incompatibilității de la art. 11 lit. b) din Hotărârea nr. 89/2017, este corectă, motiv pentru care se impune respingerea criticilor referitoare la dispoziția menționată. Cât privește art. 11 lit. d) care stabilește incompatibilitatea între funcțiile de conducere în cadrul CNP și ocuparea unei funcții de conducere în cadrul organizațiilor sindicale, sentința a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept substanțial. În conformitate cu dispozițiile exprese ale art. 14 lit. g) din Regulamentul de organizare și funcționare a CNP aprobat prin H.G. nr. 1305/2002, membrii CNP au dreptul să fie aleși în structurile de conducere ale CNP, conform prevederilor Regulamentului. Hotărârea nr. 89/2017 a fost adoptată de Consiliul Național al CNP în temeiul art. 35 alin. (1) și (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 1305/2002, în scopul de a stabili regulile de organizare și desfășurare a alegerilor pentru organele de conducere ale CNP. Această hotărâre, prin conținut și prin raportare la temeiul emiterii sale, este act administrativ individual, emis în aplicarea H.G. nr. 1305/2002. Ca atare, prin intermediul său nu poate fi restrâns dreptul membrilor CNP de a fi aleși în structurile de conducere ale organizației, pentru situații de incompatibilitate care nu sunt prevăzute de Regulament. Dreptul de a candida/de a fi ales este guvernat de prevederile Regulamentului, care nu conține o limitare de felul celei cuprinse în art. 11 lit. d) din Hotărârea CNP nr. 89/2017. Prin introducerea unei astfel de limitări, hotărârea atacată contravine H.G. nr. 1305/2002, dar și dispozițiilor Legii nr. 360/2002 privind statutul polițistului, care prin art. 52 statuează că modul de organizare și funcționare al CNP se stabilește prin Regulamentul de organizare și funcționare aprobat prin hotărâre a Guvernului, respectiv prin H.G. nr. 1305/2002, iar nu prin acte administrative emise de CNP. Deși intimatul-pârât susține că CNP prin Consiliul Național avea îndrituirea să stabilească o astfel de incompatibilitate, aceste apărări nu pot fi primite, respingerea unei candidaturi trebuind să fie consecința aplicării unui act normativ. CNP nu este o organizație privată, ci potrivit art. 49 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, este persoană juridică de drept public care promovează și apără drepturile și interesele polițiștilor și care se organizează și funcționează în condițiile legii, pe principiile teritorialității, eligibilității, mutualității și ierarhiei structurilor de conducere. Principiul eligibilității este echivalent cu dreptul membrilor CNP de a-și alege organele de conducere proprii. Stabilirea unei incompatibilități cu dreptul de a candida pentru o astfel de funcție pe calea unui act administrativ individual restrânge în mod nepermis dreptul de a fi ales stabilit de Regulament pentru toți membrii Corpului și aduce atingere principiului eligibilității. Împrejurarea că, potrivit art. 18 și 35 din H.G. nr. 1305/2002, hotărârile Consiliului Național al CNP sunt obligatorii pentru membrii Corpului, ca și incidența principiului ierarhiei structurilor de conducere nu îndreptățește apărarea intimatului-pârât potrivit căreia CNP prin intermediul Consiliului Național poate stabili situații de incompatibilitate cu dreptul de a fi ales în funcțiile de conducere ale Corpului. Exprimarea voinței Corpului ca organizație nu este suficientă pentru a stabili incompatibilități cu dreptul de a fi ales în sânul acestei organizații de drept public. Dreptul de a fi ales nu poate depinde de strategia adoptată de CNP în această privință, indiferent de scopul instituirii incompatibilității cu pricina, scop pe care CNP l-a prezentat a fi nevoia de a asigura o corectă exercitare a funcției elective în cadrul CNP, nealterată de un posibil conflict de interese. Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamant, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite în parte cererea reclamantului, anulând art. 11 lit. d) din Normele metodologice privind organizarea și desfășurarea alegerilor organelor de conducere ale consiliilor departamentelor/teritoriale ale Corpului National al Polițiștilor, adoptate prin Hotărârea nr. 89 din 29.09.2017 a Corpului Național al Polițiștilor. Celelalte critici ale recurentului-reclamant se referă la respingerea capătului de cerere în anularea adresei nr. x/11.03.2020 a CNP, prin care s-a comunicat hotărârea nr. 44/210.03.2020 a Biroului Executiv Central al CNP de invalidare a candidaturii reclamantului pentru funcția de președinte al consiliului teritorial din cadrul IPJ Botoșani în cadrul unor alegeri deja derulate. Critica concretă a recurentului privește nestatuarea de către instanța de fond asupra naturii juridice a adresei anterior menționate, în sensul că nu ar fi act administrativ, ci simplu act de informare. Recurentul a invocat de asemenea că lipsește actul administrativ prin care s-ar fi hotărât invalidarea candidaturii sale, motiv pentru care apreciază că se impunea admiterea capătului subsecvent de cerere, în sensul constatării că îndeplinea condițiile de a candida la respectivele alegeri. Așa cum s-a reținut și anterior, organizarea și desfășurarea alegerilor pentru structurile teritoriale ale CNP se desfășoară după regulile adoptate prin Hotărârea nr. 89/2017. Potrivit art. 21 din hotărâre, candidații nemulțumiți de rezultatul alegerilor pot formula contestație adresată Comisiei de soluționare a contestațiilor. Prin intermediul capetelor de cerere referitoare la anularea adresei anterior menționate și constatarea dreptului său de a candida, reclamantul practic contestă modul de derulare a procedurii referitoare la ocuparea funcțiilor vacante din cadrul organizației teritoriale a IPJ Botoșani. Or, calea de contestare ce trebuia urmată este una specifică procesului electiv, prevăzută de Hotărârea CNP, capete de cerere precum cele formulate subsecvent solicitării de anulare parțială a Hotărârii nr. 89/2017 neputând fi primite pe calea contenciosului administrativ, cu eludarea procedurii de desfășurare a alegerilor. În materie de alegeri există o procedură de contestare caracterizată de celeritate, timpul fiind un element esențial al litigiilor electorale. Aceasta este situația și în privința alegerilor din cadrul CNP, orice contestație asupra procesului electiv propriu- zis trebuind să urmeze calea specific stabilită. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge celelalte critici ale recurentului-reclamant și va menține restul dispozițiilor sentinței recurate.