ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4642/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 05.04.2021 sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul-Spital Târgu Ocna, Directorul General al Administrației Naționale a Penitenciarelor (A.N.P.) și, respectiv, Comisia de Cercetare a Incidentului de Securitate, pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună anularea deciziei Directorului Penitenciarului-Spital Târgu Ocna nr. 21/03.02.2021, constatarea nelegalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii deciziei nr. 21/03.02.2021, obligarea pârâtului Penitenciarul-Spital Târgu Ocna să emită un act administrativ prin care să aducă la îndeplinire obligațiile instituționale rezultând din prevederile Legii nr. 182/2002, ale Standardelor Naționale aprobate prin H.G. nr. 585/2002 și respectiv ale Ghidului de clasificare aprobat prin O.M.J. nr. 1953C/2015, constatarea inexistenței Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 491/25.05.2018 pentru nepublicare, constatarea nulității notei de constatare nr. U2 21796/26.01.2021 referitoare la cercetarea împrejurărilor în care a avut loc încălcarea reglementărilor de securitate la nivelul Penitenciarului-Spital Târgu Ocna și dispunerea repunerii părților în situația anterioară, cu repunerea în drepturi a reclamantului. Prin încheierea din data de 27.10.2021, printre altele, Tribunalul a respins excepția decăderii pârâtei A.N.P. din dreptul de a depune întâmpinare, invocată de către reclamant, a unit cu fondul excepțiile lipsei de interes a reclamantului, de inadmisibilitate a solicitării ce vizează nelegalitatea deciziei nr. 491/24.05.2018 și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Directorului General al A.N.P. și a respins cererea de amânare a cauzei formulată de reclamant, dispunând amânarea pronunțării pentru a permite părților să depună concluzii scrise. Prin sentința nr. 762/10.11.2021, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Tribunalul Bacău a respins excepția lipsei de interes a reclamantului A., excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Directorul General al Administrației Naționale a Penitenciarelor și excepția de inadmisibilitate, excepții invocate de pârâtul Directorul General al A.N.P. și a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A., astfel cum a fost formulată și completată ulterior. Împotriva încheierii din data de 27.10.2021 și a sentinței nr. 762/10.11.2021 pronunțate de Tribunalul Bacău a declarat recurs reclamantul A., solicitând casarea sentinței cu reținere spre rejudecare și admiterea tuturor capetelor de cerere, în special anularea deciziei directorului Penitenciarului-Spital Târgu Ocna nr. 21/03.02.2021. La data de 14.04.2022, recurentul a depus la dosarul cauzei o completare a răspunsului la întâmpinarea înaintată de Penitenciarul-Spital Târgu Ocna, prin care a formulat o cerere de sesizare a Curții Constituționale a României, cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. art. 86 alin. (4) din Anexa VI la Legea nr. 153/2017. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 358 din 9 iunie 2022 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale formulată de recurentul-reclamant Sindicatul Eco al Polițiștilor de Penitenciare Târgu Ocna în numele și pentru membrul de sindicat A.. Totodată, s-a respins recursul formulat de către recurentul-reclamant Sindicatul Eco al Polițiștilor de Penitenciare Târgu Ocna în numele și pentru membrul de sindicat A., împotriva încheierii de ședință din data de 27.10.2021 și a sentinței civile nr. 762/10.11.2021, ambele pronunțate de Tribunalul Bacău în dosarul nr. x/2021, în contradictoriu cu intimații-pârâți Penitenciarul Spital Tg Ocna, Directorul General al Administrației Naționale a Penitenciarelor și Comisia de Cercetare a Incidentului de Securitate, ca nefondat. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 358 pronunțată la 9 iunie 2022 de către Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată, a declarat recurs reclamantul Sindicatul Eco al Polițiștilor de Penitenciare Târgu Ocna în numele și pentru membrul de sindicat A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În ceea ce privește cazul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a menționat că, necunoscând conținutul încheierii criticate, aceasta nefiindu-i comunicată, înțelege să ceară instanței de recurs să verifice și dacă încheierea din 26.05.2022 ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. În susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a considerat că încheierea din 09.06.2022 a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în cauză, fiind îndeplinite condițiile de admisibilitate a excepției de neconstituționalitate, prevăzute de dispozițiile art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992. A reiterat obiectul excepției de neconstituționalitate, respectiv art. 86 alin. (4) din Anexa VI la Legea nr. 153/2017, cu completările și modificările ulterioare, în raport cu prevederile art. 1 alin. (4) și (5) corelate cu prevederile art. 16, art. 20, art. 21, art. 31, art. 73 alin. (3) lit. j) și p) și art. 124 din Constituția României, republicată, precum și cu prevederile art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la dreptul la un proces echitabil. A arătat că prevederile art. 86 alin. (4) din Aneva VI a Legii nr. 153 din 28 iunie 2017 au caracter neclar, precar si insuficient, dând posibilitatea autorităților/instituțiilor publice să le invoce abuziv și să le valorifice discreționar. De altfel, legislația națională reglementează regimul juridic corespunzător celor trei categorii de informații: informații publice, informații clasificate și informații ce nu sunt destinate publicității, denumite generic informații confidențiale. Această din urmă categorie nu beneficiază însă de o definiție clară, textele de lege criticate enumerând unele dintre aceste informații nedestinate publicității. Lipsa unei definiții legale a informațiilor confidențiale și stabilirea, chiar cu caracter exemplificativ, creează dificultăți în practică, deoarece, față de cereri vizând obținerea anumitor informații necesare în cursul unor proceduri judiciare, în susținerea acțiunilor în instanțele de judecată, autoritățile publice invocă în mod arbitrar și abuziv astfel de texte, respectivele cereri fiind respinse, ca inadmisibile, protejând interesele instituționale sau individuale ale conducătorilor acelor instituții, în detrimentul drepturilor legale ale angajatului. Prin urmare, în opinia recurentului-reclamant este îndeplinită și cea de-a treia condiție de admisibilitate pentru sesizarea Curții Constituționale, respectiv legătura cu soluționarea acțiunii deduse judecății, deoarece excepția de neconstituționalitate a fost ridicată în cursul soluționării unei cereri întemeiate pe art. 7 și următoarele din Legea nr. 554/2004, astfel încât neconstituționalitatea textului menționat are un efect direct asupra soluționării cererii introductive la instanță. De altfel, a mai susținut recurentul-reclamant faptul că, și în alte cauze soluționate de către Tribunal s-a stabilit legătura acestor prevederi legale cu fondul cauzei și, în consecință, s-a constatat că dispozițiile art. 86 alin. (4) din Anexa VI la Legea nr. 153/2017 reprezintă temeiul de drept în baza căruia pârâtul Penitenciarul-Spital Târgu Ocna a declarat Anexa 1 la Decizia directorului Penitenciarului-Spital Târgu Ocna nr. 10/31.01.2018, care cuprinde elementele salariului recurentului-reclamant și care a generat presupusul incident de securitate la unitatea pârâtă, ca fiind un document clasificat secret de serviciu (dosarul Tribunalului Bacău nr. 547/110/2020). Suplimentar, în contextul dat, a precizat faptul că, în condițiile în care informațiile referite (cele confidențiale) nu sunt secrete (în sens larg denumite de lege informații clasificate), nefiind prin lege încadrate la categoria informațiilor de securitate națională, cu privire la accesul recurentului-reclamant la acestea, un refuz al autorităților/instituțiilor devine abuziv și reprezintă o ingerință asupra dreptului la informație consacrat de art. 31 din Constituție, în special dacă, în discuție, sunt proceduri judiciare, acțiuni în justiție pentru valorificarea unor drepturi (fie acestea chiar de natură salarială). A reiterat faptul că prevederile criticate, prin modul în care au fost redactate, aduc atingere drepturilor constituționale ale tuturor persoanelor care se află în situația descrisă și reglementată, adică acelor persoane fizice, cetățeni ai României care fac parte din categoria militarilor, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare. Datorită modului defectuos de redactare al normei legale, se permite în mod nejustificat, ca ulterior să fie stabilită printr-o normă administrativă, cu o putere juridică inferioară legii organice, respectiv printr-o decizie a directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor. Art. 86 alin. (4) din Anexa VI la Legea nr. 153/2017 este astfel o "normă în alb" prin care competența constituțională exclusivă a legiuitorului organic de a reglementa în domeniul statutului funcționarilor publici este transmisă unei autorități unipersonale din puterea executivă, anume directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor. Astfel, această "normă în alb" contravine art. 1 alin. (4) și (5) din Constituția României, privind principiul separației puterilor în stat și cel al obligativității respectării Constituției, a supremației sale și a legii, corelate cu prevederile art. 16, art. 20, art. 21, art. 31, art. 73 alin. (3) lit. j) și p) și art. 124 din Constituția României, precum și ale art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituția României, principiu privind reglementarea prin lege organică a statutului funcționarilor publici, aspecte esențiale ce țin de statutul funcționarului public, fiind reglementate prin acte juridice infralegale, respectiv în cazul de față prin decizie a directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, printr-o interpretare grosieră a conceptului de "confidențialitate" transpusă eronat într-o reglementare internă prin care declară ca fiind clasificate secret de serviciu a statelor de plată (Cap. III pct. 8 din Anexa la Decizia nr. 491/2018) și a acelor documente ce țin de salarizarea personalului sistemului Penitenciar (Cap. II pct. 3 din Anexa la Decizia nr. 491/2018). A mai menționat că, în ceea ce privește sistemul penitenciar, reglementarea de bază cu privire la organizare și funcționare este HGR 756/2016 pentru organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor și pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției. Acest act normativ (art. 7 alin. (4) a creat situația premisă ce a permis emiterea deciziei 491/2018. A considerat că excepția de neconstituționalitate invocată trebuie analizată și prin raportare la art. 21 alin. (3) din Constituție și la art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, pentru că instituția publică "sub umbrela" prevederii art. 86 alin. (4) din Anexa VI din Legea nr. 153/2017 a acționat în mod viclean, a "categorisit" ca fiind clasificate informațiile privind salariile acestei categorii de personal din situația premisă a normei, supralicitând protecția acordată unor categorii de informații cu încălcarea art. 33 din Legea nr. x și forțarea protecției art. 12 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, în asa fel încât, nici măcar persoana beneficiară a salariului să nu poată avea acces. Pe cale de consecință, într-un litigiu în fața instanțelor de judecată, angajatul nu are aceleași drepturi ca un alt justițiabil, fiindu-i clasificat salariul și interzis accesul la acesta, astfel că, îi este lezat dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil. Concluzionând, a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție trimiterea spre justă soluționare Curții Constituționale a României a excepției de neconstituționalitate invocate, fiind îndeplinite condițiile de admisibilitate stabilite prin lege. 1.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Administrația Națională a Penitenciarelor a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția tardivității recursului și excepția nulității recursului pentru neîncadrarea motivelor invocate în motivele de casare expres prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimata-pârâtă Comisia de Cercetare a Incidentului de Securitate, prin Președinte Martin Mihaela Gabriela, a depus întâmpinare prin care a invocat, cu referire la motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., excepția nulității recursului, arătând că în dosarul nr. x/2021 al Curții de Apel Bacău nu există nicio încheiere de ședință pronunțată la data de 26.05.2022. Totodată, a invocat inadmisibilitatea cererii de recurs formulată împotriva încheierii de ședință din 09.06.2022, făcând referire la soluțiile pe care le poate pronunța instanța de recurs, respectiv Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul art. 496 alin. (2) și art. 497 C. proc. civ.. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimatul-pârât Penitenciarul Spital Târgu Ocna a formulat întâmpinare prin care a invocat, în principal, excepția nulității și excepția inadmisibilității recursului, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat, preluând în integralitate argumentele intimatei-pârâte Comisia de Cercetare a Incidentului de Securitate. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 octombrie 2022, cu citarea părților. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză 2.1. Examinând cu prioritate, potrivit art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția tardivității, excepția nulității și excepția inadmisibilității recursului invocate de intimații-pârâți, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate și le va respinge pentru considerentele prezentate în continuare. Cu referire la excepția tardivității recursului, sunt incidente dispozițiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, care prevăd un termen de 48 de ore de la pronunțare pentru declararea căii de atac a recursului împotriva soluției de respingere ca inadmisibilă a excepției de neconstituționalitate, coroborat cu art. 181 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., potrivit căruia, când termenul se socotește pe ore, acesta începe să curgă de la ora zero a zilei următoare. În ceea ce privește recursul formulat de recurentul-reclamant, se constată că prin sentința nr. 385 pronunțată la data de 9 iunie 2022, instanța s-a pronunțat și asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată, iar recursul împotriva soluției de respingere ca inadmisibilă a cererii de sesizare a fost înaintat, prin email, la data de 11 iunie 2022, ora 09:11, astfel cum reiese din dovada atașată la dosarului de recurs. Așadar, în raport cu data pronunțării sentinței atacate, respectiv 9 iunie 2022, termenul de declarare a recursului se împlinea la data de 11 iunie 2022, orele 23:59. Față de aceste aspecte, se constată că recursul formulat de reclamantul Sindicatul Eco al Polițiștilor de Penitenciare Târgu Ocna în numele și pentru membrul de sindicat A. a fost declarat cu respectarea termenului de 48 de ore de la pronunțarea hotărârii recurate, prevăzut de art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, prezentând relevanță data înaintării la instanță, prin email, a cererii de recurs și nu data înregistrării efective a căii de atac, pe rolul instanței (14.06.2022). Cu referire la excepția nulității recursului, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a formulat critici de nelegalitate care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., fiind dezvoltate argumentele pentru care a apreciat că pronunțarea hotărârii recurate a fost dată cu interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței, referindu-se în concret la dispozițiile art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992 care prevăd condițiile de admisibilitate a excepției de neconstituționalitate. De asemenea, nici faptul că, în cuprinsul cererii de recurs, recurentul a solicitat să se verifice de către instanță dacă încheierea din 26.05.2022 cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), iar în dosarul cauzei nu există nicio încheiere de ședință pronunțată la această dată, nu atrage nulitatea recursului. În acest sens, Înalta Curte reține că prin răspunsul la întâmpinări, aflat la dosar, recurentul-reclamant a arătat că este vorba de o eroare materială de redactare și că renunță la judecata cu privire la cererea de recurs împotriva încheierii din 26.05.2022. Totodată, a precizat că prin recursul promovat a atacat nelegalitatea Deciziei nr. 358 din 9 iunie 2022 a Curții de Apel Bacău care cuprinde soluția instanței cu privire la cererea de sesizare a Curții Constituționale, invocând incidența art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Excepția inadmisibilității recursului, astfel cum a fost invocată de intimații-pârâți Comisia de Cercetare a Incidentului de Securitate și Penitenciarul Spital Târgu Ocna a fost motivată de faptul că, prin cerere recurs, recurentul a solicitat Înaltei Curți să trimită, spre justă soluționare, Curții Constituționale excepția invocată, fiind redate dispozițiile art. 496 alin. (2) și art. 497 C. proc. civ. referitoare la soluțiile pe care le poate pronunța instanța de recurs, respectiv Înalta Curte de Casație și Justiție. Or, având în vedere ansamblul criticilor prezentate în cererea de recurs, din care reiese cu evidență nemulțumirea recurentului în ceea ce privește soluția pronunțată asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate invocată, Înalta Curte constată că recursul este admisibil, recurentul urmărind, prin promovarea căii de atac, schimbarea soluției pronunțată de prima instanță, în sensul admiterii cererii sale și sesizării Curții Constituționale a României. 2.2. Examinând legalitatea sentinței atacate, doar în ceea ce privește modul de soluționare a cererii de sesizare a Curții Constituționale, prin prisma criticilor formulate de recurent și a prevederilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru argumentele expuse în continuare. Principala critică adusă sentinței a fost aceea că în mod greșit s-a reținut soluția de inadmisibilitate a cererii de sesizare, întrucât excepția de neconstituționalitate invocată avea legătură cu soluționarea acțiunii deduse judecății, deoarece a fost ridicată în cursul soluționării unei cereri întemeiate pe art. 7 și următoarele din Legea nr. 554/2004, astfel încât neconstituționalitatea textului menționat are un efect direct asupra soluționării cererii introductive la instanță. Înalta Curte amintește că legătura cu soluționarea cauzei la care face trimitere art. 29 din Legea nr. 47/1992 și care trebuie să existe pentru însăși sesizarea Curții Constituționale, nu trebuie să fie generată de simpla tangență a normelor cu soluționarea cererii, ci este necesar ca aspectele de neconstituționalitate, odată dezlegate de Curtea Constituțională, să aibă aptitudinea de a influența soluția ce se va pronunța în cauză. Cu alte cuvinte, decizia Curții Constituționale în soluționarea excepției de neconstituționalitate trebuie să producă un efect direct și concret asupra conținutului hotărârii din procesul principal, ceea ce presupune existența unei legături efective între normele contestate și soluția ce urmează a se pronunța în cauză. Obiectul excepției de neconstituționalitate invocate îl reprezintă art. 86 alin. (4) din Anexa VI la Legea nr. 153/2017 prin care este reglementat caracterul confidențial al soldelor și salariilor lunare ale polițiștilor și funcționarilor din sistemul administrației penitenciare, stabilindu-se că obligația pentru asigurarea confidențialității revine instituțiilor publice. Instanța de contencios administrativ, pe fondul cauzei, a fost investită de către reclamant cu analiza legalității Deciziei Directorului Penitenciarului Spital Târgu Ocna nr. 21/03.02.2021, a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia, a Deciziei Directorului General al A.N.P. nr. 491/24.05.2018 și a notei de constatare nr. U2 21796/26.01.2021. Prin aceste acte s-a dispus punerea la dispoziție a domnului comisar șef de poliție penitenciară A., datorită retragerii autorizației de acces la informații clasificate secrete de stat de nivel strict secret, precum și interzicerea accesului la informații clasificate, ca urmare a încălcării normelor de protecție clasificată a informațiilor. Or, raportat la obiectul pricinii pendinte, Înalta Curte, în acord deplin cu prima instanță, constată că soluționarea cauzei nu implică analizarea aplicării articolului de lege a cărui neconstituționalitate se invocă, întrucât actele administrative atacate nu au avut la baza emiterii lor această normă legală criticată, recurentul-reclamant neputând obține niciun folos practic dintr-o eventuală declarare neconstituțională a art. 86 alin. (4) din Anexa VI la Legea nr. 153/2017 care reglementează anumite informații ca fiind confidențiale. Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că recurentul-reclamant nu a arătat în concret cum ar putea influența această normă soluția ce se va pronunța în cauză, câtă vreme chestiunea supusă judecății, vizează acte prin care s-a reținut nerespectarea de către reclamant a regimului legal instituit pentru un document clasificat drept secret de serviciu, nefiind puse în discuție acte prin care să se fi stabilit eventuale drepturi salariale ale polițiștilor și funcționarilor din sistemul administrației penitenciare sau caracterul confidențial al acestor sume. Pentru aceste motive, apreciind că în cauză nu este îndeplinită cerința prevăzută de art. 29 din Legea nr. 47/1992, anume aceea ca excepția de neconstituționalitate să aibă legătură cu soluționarea cauzei, Înalta Curte apreciază că soluția de respingere, ca inadmisibilă, a cererii privind sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 86 alin. (4) din Anexa VI la Legea nr. 153/2017 este corectă și legală, motivele invocate de recurent, prin memoriul de recurs, nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția tardivității, excepția nulității și excepția inadmisibilității recursului invocate de intimații-pârâți și va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.