ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4621/2022

Ședința publică din data de 13 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Regia Națională a Pădurilor - Romsilva și Direcția Silvică Galați, anularea deciziei Directorului General al R.N.P. - Romsilva nr. 252/27.04.2020 și anularea deciziei directorului Direcției Silvice Galați anexată adresei nr. x/22.04.2020, prin care este stabilit președintele și membrii consiliului de disciplină ai Direcției Silvice Galați, pe motiv de nelegalitate a acesteia cât și a tuturor hotărârilor ulterioare emise de Consiliul de disciplină al Direcției Silvice Galați, constituit pe baza respectivelor decizii.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 60/2021 din 25 martie 2021 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal s-au respins ca inadmisibile: cererea de anulare a deciziei nr. 252/27.04.2020 formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Regia Națională a Pădurilor - ROMSILVA și cererea reclamantului privind anularea Deciziei directorului Direcției Silvice Galați anexată adresei nr. x/22.04.2020 (Decizia nr. 48/22.04.2020), formulată în contradictoriu cu pârâta Direcția Silvică Galați.

Totodată, s-a luat act de renunțarea reclamantului la cererea privind anularea tuturor hotărârilor emise de Consiliul de disciplină al Direcției Silvice Galați.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Reclamantul A. a formulat recurs, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., arătând că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază anumite capete de cerere, iar cu privire la altele cuprinde motive contradictorii, precum și faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Recurentul-reclamant a arătat că nu a fost analizată de către prima instanță apărarea sa referitoare la imposibilitatea invocării intimatei-pârâte, direct în fața instanței a excepției inadmisibilității acțiunii. Deoarece autoritatea a soluționat pe fond plângerea prealabilă, aducând exclusiv argumente pentru respingerea ca neîntemeiată a acestei plângeri, fără invocarea unei eventuale nereguli privind nerespectarea termenului de formulare a procedurii prealabile, a apreciat recurentul-reclamant că pârâta este decăzută din dreptul de a invoca prescripția în etapa judecății, aducându-se atingere principiului egalității armelor, a previzibilității procedurii, garanții inerente dreptului la un proces echitabil.

În continuare, recurentul-reclamant a arătat că nu au fost analizate susținerile sale cu privire la calculul termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În opinia sa, calculul termenului se face, având în vedere faptul că este un termen de prescripție, conform art. 2553 C. civ. coroborat cu art. 28 din Legea nr. 554/2004. Data începerii curgerii termenului, este data la care persoana ce se consideră vătămată de un act adresat altuia ia cunoștință de conținutul actului administrativ. Sunt, astfel, două condiții cumulative care trebuie îndeplinite pentru a curge termenul: condiția obiectivă, luarea la cunoștință de conținutul actului administrativ și condiția subiectivă, conștientizarea stării de vătămare.

În ceea ce privește decizia atacată în cauză, recurentul a arătat că din moment ce aflase, la câteva zile după comunicarea deciziei contestate, de faptul că un control dispus de pârâtă, urma să analizeze inclusiv constituirea consiliului de disciplină al DS Galați, acesta nu a considerat că vătămarea s-a produs, sperând că un astfel de control va clarifica motivele pentru care un nou consiliu de disciplină s-a constituit. În momentul comunicării deciziei, reclamantul nu cunoștea dacă există sau nu există un alt act administrativ de revocare/de constatare a încetării mandatului membrilor consiliului de disciplină din care făcea parte, numit prin Decizia nr. 502/02.10.2019. Prin urmare, nu era întrunit acest element subiectiv, psihologic, necesar a fi reținut pentru ca termenul de 30 de zile să curgă la data comunicării prin fax a deciziei către Ocolul Silvic Tecuci, recurentul-reclamant neputând evalua pe deplin consecințele produse asupra intereselor sale și nici nu a cunoscut documentația pe care se fundamentează actul.

În continuare, recurentul-reclamant a susținut că nu au fost analizate motivele temeinice pe care le-a invocat pentru formularea plângerii prealabile cu depășirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) Legea nr. 554/2004, dar în termenul de prescripție de 6 luni prevăzut la art. 7 alin. (3) din același act normativ.

În esență, recurentul-reclamant a precizat că a tăcut o serie de demersuri pentru a combate consecințele nefaste ale deciziei nr. 252/27.04.2020, care nu sunt denumite plângeri-prealabile, dar puteau fi considerate astfel, ca de exemplu adresa din 03.07.2020.

Totodată, în termenul de 30 de zile de la data comunicării deciziei contestate, la data de 04.06.2020, prin decizia nr. 327/04.06.2020, directorul general al RNP-Romsilva, pe baza memoriului său din data de 03.04.2020, a dispus control de fond la DS Galați. Așadar, recurentul-reclamant a avut o așteptare legitimă că scrisorile din 03.04.2020 și 06.07.2020, sau adresa formulată de liderul de sindicat conducerii RNP ori raportul de control vor conduce la intrarea în legalitate a consiliului de disciplină. Abia când a observat că raportul de control a analizat superficial această chestiune, în cadrul termenului de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recurentul-reclamant a formulat plângere prealabilă.

În susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că instanța a aplicat în mod greșit prevederile legale referitoare la natura juridică a actelor atacate.

A precizat că noul Consiliu de disciplină a fost constituit prin actul administrativ individual - decizia nr. 48/2527/22.04.2020, emisă de directorul Direcției Silvice Galați (conducător al structurii din subordinea administratorului fondului forestier proprietate publică a statului, Romsilva), cu acordul (adresa x/27.04.2020) directorului Romsilva, adică a conducătorului administratorului fondului forestier proprietate publică a statului, conform art. 3 lit. b) din Ordinul nr. 491/2020.

Potrivit doctrinei de drept administrativ, acordul reprezintă consimțământul pe care îl dă un organ public altui organ în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de voință cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta își exprimă consimțământul. Consecința acordului nu este obligarea organului administrativ emitent la emiterea actului, însă condiționează valabilitatea actului. Emis în absența sau cu încălcarea acordului, actul este nul.

În consecință, în mod judicios a atacat atât actul administrativ individual - decizia nr. 48/2527/22.04.2020 emisă de directorul Direcției Silvice Galați, cât și adresa x/27.04.2020 a directorului general Romsilva, care constituie acordul dat pentru valabilitatea actului administrativ. Împreună, aceste înscrisuri constituie un tot unitar, actul administrativ individual decizia nr. 48/2527/22.04.2020 nu putea produce efecte juridice decât ca urmare a acordului dat prin adresa x/27.04.2020, iar pentru analiza legalității modificării componenței consiliului de disciplină, este necesar să se analizeze coroborat.

Pentru motivele anterior expuse, în mod eronat a declarat instanța inadmisibilă cererea de anulare a deciziei directorului Direcției Silvice Galați nr. 48/2527/22.04.2020.

Totodată, instanța de fond a efectuat o greșită aplicare a regulilor de drept material întrucât a conchis în sensul inadmisibiiitătii acțiunii, aplicând eronat dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004

Astfel, plângerea prealabilă nu trebuie să fie folosită ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție. Dimpotrivă, normele ce reglementează termenele și condițiile căreia îi este supusă aceasta nu pot fi interpretate și aplicate într-o manieră pur formală și extrem de rigidă.

Din moment ce însăși autoritatea s-a rezumat și i-a răspuns reclamantului la plângerea prealabilă formulată, fără a invoca depășirea unui termen legal edictat în favoarea sa, apare ca excesiv de rigidă admiterea excepției inadmisibiiitătii acțiunii pe motiv că plângerea prealabilă nu a fost realizată în termenul prevăzut la art. 7 alin. (1) din C. proc. civ.. Printr-o astfel de soluție, instanța de contencios administrativ a protejat un drept al autorității la care aceasta însăși a renunțat și care nu are caracter de ordine publică, în detrimentul dreptului la un proces echitabil al părții, aducând atingere astfel, în mod neîntemeiat, echilibrului procesual al părților.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii, cu consecința trimiterii dosarului spre o nouă judecată Curții de Apel Iași pentru a se pronunța pe fondul cauzei.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatele-pârâte Regia Națională a Pădurilor - Romsilva și Direcția Silvică Galați au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 octombrie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru considerentele prezentate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin cererea introductivă, reclamantul a solicitat anularea Deciziei Directorului General al Regiei Naționale a Pădurilor - Romsilva nr. 252/27.04.2020, prin care a fost decisă componența Consiliului de Disciplină al Direcției Silvice Galați și anularea Deciziei Directorului Direcției Silvice Galați nr. 48/22.04.2020, prin care a fost stabilit președintele și membrii consiliului de disciplină ai Direcției Silvice Galați, precum și anularea tuturor hotărârilor ulterioare emise de Consiliul de disciplină al Direcției Silvice Galați, constituit pe baza respectivelor decizii.

Prima instanță a admis excepția inadmisibilității, invocată de către pârâta Regia Națională a Pădurilor - Romsilva, pentru tardivitatea formulării plângerii prealabile împotriva Deciziei nr. 252/27.04.2020, și a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a acestei decizii.

În ceea ce privește cererea de anulare a Deciziei Directorului Direcției Silvice Galați nr. 48/22.04.2020, instanța a invocat, din oficiu, inadmisibilitatea având în vedere faptul că aceasta nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. A reținut că este un act premergător, care putea fi contestat în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, odată cu decizia de numire a consiliului de disciplină nr. 252/27.04.2020 și, pe cale de consecință, a respins ca inadmisibilă cererea de anularea a Deciziei nr. 48/22.04.2020.

Totodată, a luat act de renunțarea reclamantului la cererea privind anularea tuturor hotărârilor emise de Consiliul de disciplină al Direcției Silvice Galați.

Reclamantul A. a formulat recurs, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Instanța de control judiciar nu poate reține incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în cadrul căruia recurentul-pârât a susținut că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază anumite capete de cerere, iar cu privire la altele cuprinde motive contradictorii.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății, respectiv art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind procedura prealabilă și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 referitoare la natura actului administrativ.

Astfel, judecătorul a explicat în mod clar și logic raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cereriilor de anulare ale Deciziei Directorului General al Regiei Naționale a Pădurilor - Romsilva nr. 252/27.04.2020 și Deciziei directorului Direcției Silvice Galați nr. 48/22.04.2020, ca inadmisibile.

În practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, s-a reținut că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentului neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin urmare, faptul că nu a fost analizată de către prima instanță apărarea sa referitoare la imposibilitatea invocării intimatei-pârâte, direct în fața instanței de judecată, a excepției inadmisibilității acțiunii, nu constituie motiv de casare, judecătorul fiind obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților.

În ceea ce privește cealaltă teză a art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocată de recurentul-reclamant, Înalta Curte observă că aceasta se referă la situațiile în care există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța; există contradicție între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată. Or, niciuna dintre aceste situații nu se identidică în cauză, de altfel, nefiind indicate nici de către recurent ca atare.

Instanța de control judiciar constată că prima instanță a făcut o corectă dezlegare a problemei de drept supusă analizei, nefiind incident nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., invocat de recurentul-reclamant.

Nu pot fi primite susținerile recurentului-reclamant potrivit cărora initmata-pârâtă ar fi decăzută din dreptul de a invoca excepția inadmisibilității acțiunii direct în fața instanței de judecată, deoarece autoritatea a soluționat, pe fond, plângerea prealabilă, aducând exclusiv argumente pentru respingerea ca neîntemeiată a acestei plângeri, fără invocarea unei eventuale nereguli privind nerespectarea termenului de formulare a procedurii prealabile.

În acest sens, trebuie amintit că legea contenciosului administrativ a prevăzut în art. 7 și art. 11 două termene ce trebuie avute în vedere de participanții la procesul civil, atât de părțile implicate, cât și de instanța de judecată, și anume termenul pentru formularea plângerii prealabile, procedură prevăzută de lege ca o condiție pentru exercitarea dreptului la acțiune și termenul de introducerea acțiunii la instanța de contencios administrativ competentă.

Or, câtă vreme plângerea prealabilă este o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, fiind reglementată ca o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, neîndeplinirea sa sau îndeplinirea cu nerespectarea termenului legal este sancționată de către instanță cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă, fără a prezenta relevanță faptul că autoritatea pârâtă a soluționat, pe fond, plângerea prealabilă.

Prin urmare, din această perspectivă, nu se poate reține că s-a adus atingere principiului egalității armelor, a previzibilității procedurii, garanții inerente dreptului la un proces echitabil, cum eronat susține recurentul-reclamant.

Recurentul-reclamant, aflat în ipoteza terțului vătămat de emiterea actului administrativ contestat, pretinde că, în speță, termenul de prescripție în care poate fi introdusă plângerea prealabilă este de 6 luni, care curge de la data luării la cunoștință de conținutul actului administrativ, motivat de faptul că nu a putut evalua pe deplin consecințele produse asupra intereselor sale și nici nu a cunoscut documentația pe care se fundamentează actul.

În deplin acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar nu poate reține, din apărările formulate de recurentul-reclamant, existența vreunui motiv temeinic de natură a justifica nerespectarea termenului de 30 de zile prevăzut de legea contenciosului administrativ pentru formularea plângerii prealabile.

Motivele temeinice la care face referire legiuitorul trebuie să constituie impedimente obiective, care nu au permis părții să acționeze în termenul legal și să excludă culpa părții, chiar dacă nu au intensitatea forței majore. Or, în cauză, motivele prezentate de recurentul-reclamant nu pot fi circumscrise noțiunii de motive temeinice de natură să justifice depășirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (3), teza I din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, plângerea prealabilă formulată la 22.09.2020, prin care s-a solicitat revocarea Deciziei Directorului General al Regiei Naționale a Pădurilor - Romsilva nr. 252/27.04.2020, raportat la data comunicării pe fax a actului, respectiv data de 22.05.2020, a fost tardiv formulată, ceea ce echivalează, așa cum corect a reținut prima instanță, cu lipsa plângerii prealabile, fiind sancționată cu inadmisibilitatea acțiunii.

Cu referire la soluția dată asupra capătului de cerere privind anularea Deciziei Directorului Direcției Silvice Galați nr. 48/22.04.2020, Înalta Curte nu identifică norme de drept material pretins aplicate greșit sau încălcate de către instanța de fond, recurentul-reclamant limitându-se, după redarea unor texte de lege, să afirme că în mod judicos a atacat acest act administrativ individual, care nu putea produce efecte juridice decât ca urmare a acordului dat prin Decizia nr. 252/27.04.2020, iar pentru analiza legalității modificării componenței consiliului de disciplină, era necesar să se analizeze coroborat aceste înscrisuri, împreună constituind un tot unitar.

Deși recurentul-reclamant susține că în mod eronat a declarat instanța inadmisibilă cererea de anulare a Deciziei Directorului Direcției Silvice Galați nr. 48/22.04.2020, de fapt, acesta reiterează argumentele formulate în fața instanței de fond, fără o minimă raportare la considerentele instanței în această privință.

Or, și instanța de fond a reținut că Decizia nr. 48/22.04.2020, ca act premergător, poate fi contestată în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, odată cu Decizia de numire a consiliului de disciplină nr. 252/27.04.2020, însă, în condițiile în care cererea de anulare a acestei din urmă decizii a fost respinsă ca inadmisibilă, în mod just s-a reținut că verificarea legalității Deciziei nr. 48/22.04.2020 (ca act premergător) devine la rândul său inadmisibilă.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate, în raport de criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant.

Având în vedere această soluție, constatând culpa procesuală a recurentului-reclamant, care a formulat recurs privind modul de soluționare a excepțiilor inadmisibilității cererilor privind anularea actelor administrative de către prima instanță, ceea ce a necesitat din partea intimatei-pârâte Direcția Silvică Galați avansarea unor cheltuieli pentru transport, Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., reține caracterul întemeiat al cererii de obligare a recurentului-reclamant la plata cheltuielilor de judecată formulate de intimata-pârâtă, urmând a o încuviința, conform dovezilor depuse de aceasta în dosarul de recurs, la filele x.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din același act normativ, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat, și va obliga partea care a pierdut procesul la plata sumei de 282,36 RON către intimata - pârâtă Direcția Silvică Galați, cu titlu de cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 60/2021 din 25 martie 2021 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-reclamant la plata către intimata-pârâtă Direcția Silvică Galați a cheltuielilor de judecată în sumă de 282,68 RON.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 octombrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.