ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2727/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, din data de 09.11.2020, reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva Direcția Silvică Ilfov a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanțelor Publice Direcția Generală de Inspecție Economico Financiară, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună suspendarea Măsurii nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/272353/09.10.2020 emisă în baza prevederilor art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2011 până la pronunțarea instanței de fond.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1339 din 4 decembrie 2020 Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva Direcția Silvică Ilfov în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico Financiară ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1339 din 4 decembrie 2020 Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva Direcția Silvică Ilfov a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, pe fond, admiterea cererii de suspendare. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt și al enunțării dispozițiilor art. 22 alin. (2) și art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță a omis să expună considerentele acesteia menționate la pagina 3 pct. 1, la pagina 4 pct. 2 alin. (1), cu toate că aceste argumente sunt redate în detaliu în sentință, și, deși sentința recurată este întemeiată pe jurisprudența europeană și Recomandarea nr. R(89)8, argumentele reclamantei cu privire la analizarea comparativă a intereselor părților din prezența cauză nu au fost analizate, o parte din susținerile reclamantei din cererea de suspendare a executării fiind scoasă din context. Circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a invocat încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004, Recomandării Comitetului de Miniștri nr. R (89) 8, art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 34/2009, art. 21 din Constituția României, art. 6 alin. (1) din CEDO, art. 6 alin. (1) C. proc. civ. A arătat, în esență, că, îndeplinirea condiției cazului bine justificat a fost probată prin înscrisurile depuse la dosar din care rezultă că faptul că două direcții diferite din cadrul pârâtului Ministerul Finanțelor Publice au adoptat poziții diametral opuse în ceea ce privește existența unei obligații legale de evaluare a fondului forestier proprietate publică a Statului aflat în administrarea Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva, în condițiile în care, în lipsa unei modificări legislative, cea de a doua Direcție nu a oferit în anul 2020 măcar o motivare aparentă ce stă la baza inaplicabilității actelor normative pe care Direcția generală de legislație și reglementare în domeniul activelor statului le-a comunicat Regiei ca fiind aplicabile în anul 2011. În aceste condiții, rezultă o incoerență vădită a unei autorități publice centrale a cărei activități ar trebui să fie guvernată de principiul legalității, coerenței, predictibilității și stabilității conform art. 2 alin. (3) lit. a) din H.G. nr. 34/2009 și, implicit, împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială sesrioasă asupra legalității actului administrativ. Totodată, în opinia recurentei, o eventuală anulare a Măsurii nr. 2 nu ar putea inversa situația provocată de executarea actului administrativ, în ipoteza în care Directia Silvică ar evalua 19426,4 ha de fond forestier, acțiunea în anularea actului ar fi lipsită de interes. În ceea ce privește paguba iminentă, recurenta-reclamantă a susținut că această condiție este îndeplinită prin aceea că în speță aducerea la îndeplinire a măsurii în discuție de a evalua 19426,4 ha fond forestier, înainte ca o instanță să se pronunțe asupra legalității actului administrativ prin care s-a dispus această măsură echivalează cu încălcarea dreptului fundamental de acces la o instanță. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice Direcția Generală de Inspecție Economico Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute. Astfel, în opinia sa, în speță, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile privind existența cazului bine justificat și a unei pagube iminente, reglementate de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, totodată, sentința recurată fiind corespunzător motivată, prin examinarea tuturor argumentelor invocate prin acțune, prin raportare la normele de drept incidente și la probele administrate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 17 martie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului la data de 22 aprilie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscala fost învestită cu o cereere prin care reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva Direcția Silvică Ilfov în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice Direcția Generală de Inspecție Economico Financiară, a solicitat suspendarea Măsurii nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/272353/09.10.2020 emisă în baza prevederilor art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2011 până la pronunțarea instanței de fond. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamanta formulând critici de nelegalitate prin prezenta cale de atac, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În ceea ce privește incidența prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanța de control judiciar amintește că nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii de chemare în judecată, pentru neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv. Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Înalta Curte reține însă aplicabilitatea prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Astfel, instanța de recurs observă că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În cauză, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, argumentele reclamantei privitoare la poziția contradictorie a două direcții din cadrul aceluiași Minister al Finanțelor Publice (Direcția generală de legislație și reglementare în domeniul activelor și respectiv Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară) cu privire la actele normative aplicabile fondului forestier proprietate publică a statului aflat în administrarea Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva, în lipsa intervenirii vreunei modificări legislative, reprezentând o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă în privința aparenței legalității actului administrativ. Instanța de control judiciar are în vedere faptul că prin Măsura nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/272353/09.10.2020, emisă în baza prevederilor art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2011, s-a pus în vedere Direcției Silvice Ilfov, entitate ce funcționează sub autoritatea Regiei Naționale a Pădurilor Romsilva, necesitatea de a evalua, cu specialiști proprii, bunurile proprietatea publică a statului, respectiv o suprafață de 19.426,4 ha fond forestier, și de a comunica către Regia Națională a Pădurilor valoarea bunurilor proprietate publică a statului pe care le deține în administrare în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului în termen de 60 de zile. Din înscrisurile aflate în dosarul de fond, se constată că, fără a exista o modificare legislativă, organul administrativ, prin două direcții de specialitate diferite, a avut o conduită administrativă inconsecventă, la nivelul unor perioade diferite de timp, respectiv 2011 și 2020, aspect care generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la aparența de legalitate a actului administrativ dedus judecății. Astfel, prin adresa nr. x/22.09.2011, Regia Națională a Pădurilor a solicitat Ministerului Finanțelor Publice clarificări cu privire la evaluarea fondului forestier proprietate publică a statului, menționand faptul că nu există norme metodologice emise de Ministerul Finanțelor Publice prin care să se stabilească norme de determinare a valorii acestuia și modalitatea de înregistrare în contabilitate, respectiv faptul că fondul forestier (evidențiat în unități naturale - ha) nu a avut și nu are valoare neputandu-se înregistra în contabilitate. Prin adresa răspuns nr. x/4.10.2011, Direcția generală de legislație și reglementare în domeniul activelor statului din cadrul Ministerului Finanțelor Publice a comunicat faptul că a elaborat Normele metodologice privind evidența contabilă a bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului aprobate prin H.G. nr. 1031/1999 precum și faptul că, potrivit art. 2 și 3 din O.G. nr. 81/2003 privind reevaluarea și amortizarea activelor fixe corporale se supun operațiunii de evaluare și reevaluare activele fixe corporale. S-a făcut precizarea că art. 10 lit. e) din O.G. nr. 81/2003, prevede că pădurile nu sunt active fixe corporale. Or, prin dispoziția a cărei suspendare se solicită s-a stabilit în sarcina reclamantei obligația de a evalua, cu specialiști proprii, bunurile proprietatea publică a statului, respectiv o suprafață de 19.426,4 ha fond forestier. Totodată, în anul 2020, Direcția Generală de Inspecție Economică Financiară adoptă o poziție contrară celei comunicate de Direcția generală de legislație și reglementare în domeniul activelor statului prin adresa nr. x/4.10.2011, indicand drept temei al măsurii nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/272353 din data de 09.10.2020, Legea contabilității nr. 82/1991, Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 2861/2009, Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 3055/2006. Rezultă așadar o lipsă de coerență a autorității publice centrale, în spetă Ministerul Finanțelor Publice, a cărui activitate este guvernată de principiul legalității, respectiv principiul coerenței, predictibilității și stabilității conform art. 2 alin. (3) lit. a) din H.G. nr. 34/2009, cu privire la existența sau nu a unei obligații de evaluare a fondului forestier național proprietate publică a statului aflat în administrarea reclamantei, precum și la prevederile legale aplicabile, aceste aspecte constituind, implicit, împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința aparenței legalității actului administrativ. Înalta Curte are în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate". În același sens, aceeași jurisprudență a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviințată, dacă s-a stabilit și că: a) judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părților ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar și ca instanța de contencios să analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluții posibile; b) acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt și în drept (fumus boni juris), în sensul că motivele și argumentele reclamantului din cadrul acțiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie". Recent CEJ și-a reconsiderat jurisprudența, în sensul interpretării mai puțin restrictive a acestei din urmă condiții, instanța considerând îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat atunci când cel puțin unul dintre motivele invocate de reclamant în susținerea acțiunii principale pare la prima vedere relevant sau atunci când argumentele pe care le susține nu pot fi înlăturate fără o examinare aprofundată a fondului cauzei (testul fumus non mali juris). Astfel, pentru a acorda suspendarea, instanța nu mai trebuie să își formeze convingerea că acțiunea principală va fi admisă, ci trebuie doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acțiune sunt suficient justificate. Aplicând aceste principii dezvoltate de jurisprudența europeană în această materie, Înalta Curte, evaluând interesele comparative ale părților, apreciază că este mai prudent a dispune suspendarea actului administrativ contestat până la pronunțarea hotărârii asupra fondului. O atare soluție nu va afecta dreptul pârâtului de a obține executarea actului în măsura în care instanța de fond va statua în sensul legalității acestuia. Însă, dacă s-ar adopta soluția contrară a respingerii cererii de suspendare, reclamanta ar suferi prejudicii considerabile prin executarea imediată a actelor contestate până la definitivarea hotărârii privind acțiunea de fond, prejudicii ireparabile sau greu de reparat ulterior, în eventualitatea admiterii acțiunii de fond. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte amintește că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă este definită de legiuitor ca fiind "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". Deși instanța de fond a reținut generic că reclamanta nu a făcut dovada cu nici un mijloc de probă a susținerilor sale privind suferirea unei pagube iminente, iar paguba iminentă nu se prezumă, aspect confirmat de altfel și de practica instanței supreme, Înalta Curte constată că, în speță, este îndeplinită și condiția pagubei iminente. Condiția pagubei iminente presupune însă producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți. Astfel, prin demersul judiciar de față s-a solicitat suspendarea executării Măsurii nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/272353/09.10.2020, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei Direcției Silvice Ilfov, necesitatea de a evalua, cu specialiști proprii, bunurile proprietatea publică a statului, respectiv o suprafață de 19.426,4 ha fond forestier, și de a comunica către Regia Națională a Pădurilor valoarea bunurilor proprietate publică a statului pe care le deține în administrare în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului în termen de 60 de zile. Raportat la obligația stabilită în sarcina reclamantei prin măsura a cărei suspendare se solicită, Înalta Curte apreciază, contrar celor reținute de instanța de fond, că prin caracterul amplu al verificărilor impuse de organul de control, punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, obligând la demararea unor proceduri de ordin administrativ și/sau judiciar, cu costuri materiale și de resurse umane considerabile. Astfel, recurenta a depus la dosarul de recurs înscrisuri din care rezultă că Direcția Silvică Ilfov nu dispune de personal propriu specializat în evaluarea fondului forestier proprietate publică a Statului (teren și păduri), respectiv adresa Compartimentului Resurse Umane structura organizatorică și funcțională a Direcției Silvice Ilfov din care rezultă un număr total de 162 posturi din care 128 TESA și 34 posturi muncitori permanenți, neexistând în randul angajaților unității persoane atestate ANEVAR ca evaluatori fapt, niciunul dintre numele angajaților menționați în statul personal valabil la data de 19.01.2021 neregăsindu-se în Tabloul ANEVAR publicat pe site-ul acestuia. În atare condiții, în mod pertinent a susținut că evaluarea unei suprafețe de 19.426,4 ha fond forestier național nu ar putea fi realizată decat în cadrul unei procedurii de achiziție publică care generează incontestabil necesitatea investirii unor resurse umane și financiare considerabile, a căror contravaloare nu ar putea fi recuperată. Pe de altă parte, prin nepunerea în executare a măsurilor dispuse de pârât, prin dispoziția emisă în baza art. 21 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011, reclamanta se supune riscului aplicării unor sancțiuni contravenționale, conform art. 24 raportat la art. 25 din același act normativ, constând în amenzi într-un cuantum considerabil. În fine, Înalta Curte nu poate primi argumentele intimatului-pârât privitoare la argumentarea echivocă și ipotetică a prejudiciului, reținând că prezumarea unor consecințe viitoare produse de actul administrativ fiscal contestat asupra activității reclamantei nu echivalează cu o susținere ipotetică, lipsită de suport probator, raportată la o pagubă viitoare și incertă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere aceste aspecte, instanța de control judiciar apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond și reformarea soluției primei instanțe. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de reclamantă, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite acțiunea și va dispune suspendarea Măsurii nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/272353/09.10.2020 emisă în baza prevederilor art. 21 alin. (3) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 94/2011 până la pronunțarea instanței de fond.