ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1281/2024

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva – Direcția Silvică Ilfov, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice – Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, anularea măsurii nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/(...) din data de 09.10.2020, prin care s-a impus Direcției Silvice Ilfov să evalueze, cu specialiști proprii, bunurile proprietate publică a statului pe care le deține în administrare, respectiv o suprafață de 19.426,4 ha fond forestier și să comunice către Romsilva valoarea bunurilor respective, în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Anterior primului termen de judecată, s-a înregistrat la dosar o cerere completatoare formulată de reclamantă, prin care a solicitat, suplimentar, anularea Deciziei nr. 50/P/21.12.2020, dată de pârât în soluționarea contestației administrative formulate împotriva dispoziției obligatorii atacate în cauză, și, totodată, a completat motivele de fapt și de drept ale cererii introductive.

Prin Sentința civilă nr. 469 din 11 martie 2022, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta RNP Romsilva – Direcția Silvică Ilfov în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor (fost Ministerul Finanțelor Publice) – Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, astfel cum a fost completată.

A anulat în parte Decizia nr. 50/P/21.12.2020 emisă de Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice și Dispoziția obligatorie nr. 6003/(...)/09.10.2020 emisă de Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, numai în ceea ce privește măsura nr. 2 impusă în sarcina reclamantei prin dispoziția obligatorie, respectiv respingerea plângerii prealabile formulate împotriva acesteia.

A obligat pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 50 de lei, reprezentând taxa judiciară de timbru.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor – Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. pr. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat – în esență – că instanța de fond a preluat în mod greșit susținerile reclamantei, acestea fiind de natură să inducă în eroare instanța.

Astfel, deși art. 13 din Legea contabilității nr. 82/1991, reținut de instanța de fond, vorbește de active, datorii și capitaluri proprii, așadar trei elemente (noțiuni), atât reclamanta, cât și instanța de fond, vorbesc de activ propriu, noțiune care nu se regăsește în acest text de lege.

Recurentul a considerat că, în mod greșit, mai întâi reclamanta, apoi instanța de fond, au extrapolat din enumerație adjectivul "propriu" și la "active", denumindu-le "active proprii". În realitate, în limbajul de specialitate contabilă, adjectivul "proprii" este atașat doar la "capitaluri", nu și la "active", respectiv "datorii". Ca urmare a acestei erori de raționament indusă instanței de fond de către reclamantă și preluată de aceasta, în considerentele hotărârii judecătorești s-a reținut în mod greșit că activele primite în administrare – bunuri proprietate publică ce sunt exploatate în scopul obținerii de profit, nu ar trebui evaluate, întrucât nu sunt active proprii.

Recurentul a mai suținut că instanța de fond a nesocotit și prevederile pct. 1 alin. (1) și (2) din Anexa 1 la Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 2861/2009 pentru aprobarea Normelor privind organizarea și efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii, care

nu prevăd doar obligația inventarierii activelor, ci și a bunurilor și valorilor deținute cu orice titlu, aparținând altor persoane juridice sau fizice.

În opinia recurentului, chestiunea reținută de instanța de fond cu privire la acest aspect este în mod evident greșită, legiuitorul prevăzând obligația inventarierii atât a tuturor elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii, cât și a bunurilor și valorilor deținute cu orice titlu, aparținând altor persoane juridice sau fizice.

S-a mai arătat că o altă chestiune care evidențiază inducerea în eroare a instanței de fond de către reclamantă privește invocarea prevederilor OG nr. 81/2003 privind reevaluarea și amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituțiilor publice, în condițiile în care măsura nr. 2 din Dispoziția Obligatorie nr. 6003/(...)/2020, dedusă judecății, nu face referire la "reevaluare", ci la "evaluare". Astfel, instanța de fond a nesocotit faptul că, situația constatată în Raportul de inspecție economico-financiară nr. 5064/IEF/02.10.2020 la nivelul Direcției Silvice Ilfov, respectiv faptul că fondul forestier este prezentat doar în evidența tehnico-operativă în unități naturale (19.426,4 hectare) iar valoric 0 (zero) lei, a condus la întocmirea de situații financiare eronate.

De asemenea, instanța de fond nu a ținut seama de faptul că evaluarea este un prim pas în ceea ce privește actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. Măsura de evaluare a fondului forestier administrat a fost dispusă în sensul în care administratorul fondului forestier este cel care cunoaște cel mai bine situația concretă (esențele de lemn, vârsta pădurii, densitate etc), iar specialiștii administratorului pot stabili și valoarea unui eventual prejudiciu adus fondului forestier. În ceea ce privește acuratețea evaluării fondului forestier, întrucât bunurile proprietate publică nu intră în circuitul civil, aceasta nu este necesară, fiind suficientă o determinare aproximativă. Evaluarea cu acuratețe este necesară doar în cazul unui eventual prejudiciu adus bunului proprietate publică - fondul forestier are norme și proceduri de determinare exactă sau în cazul în care bunul intră în circuitul civil, indiferent de formă.

Măsura nr. 2, dedusă judecății, a fost dispusă în sarcina administratorului fondului forestier din rațiuni de economicitate raportat la cheltuielile bugetare, întrucât ministerul cu atribuții în domeniu poate să facă o evaluare doar prin intermediul unei persoane autorizate, însă costul evaluării ar fi extrem de ridicat și nu se justifică.

Totodată, instanța de fond nu a ținut seama de faptul că obligația de determinare a valorii de inventar a bunurilor proprietate publică este reglementată de dispozițiile art. 299 din OUG nr. 57/2019 - Codul administrativ.

În continuare, recurentul a arătat că operatorul economic controlat avea atât obligația, cât și posibilitatea de a depune toate documentele pe care le consideră necesare, atât în timpul controlului efectuat de către organul de inspecție economico-financiară, cât și ulterior, odată cu plângerea prealabilă sau, eventual, până la soluționarea acesteia.

Potrivit prevederilor art. 39 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, „Analiza plângerii prealabile se face în raport cu susținerile părților, de dispozițiile legale invocate de acestea și de documentele existente la dosarul cauzei. (...)", astfel că, la emiterea Deciziei nr. 50/P/21.12.2020, conform prevederilor legale indicate, au fost avute în vedere susținerile părților, dispozițiile legale invocate de acestea și documentele existente la dosarul cauzei.

De altfel, din analiza Protocolului prezentat de către reclamantă, pentru prima dată în fața instanței de judecată, nu reiese cu certitudine faptul că suprafața în discuție, de 19.426,4 ha fond forestier face obiectul acestuia, respectiv faptul că a fost predată către Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, așa cum în mod greșit a reținut instanța de fond.

De asemenea, în motivarea soluției pronunțate, instanța de fond a pornit de la un raționament greșit și anume acela că dacă „(...) evidența contabilă a fondului forestier se ține la Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, iar Direcția Silvică Ilfov nu este titular al dreptului de proprietate și nu exercită acest drept, ci fondul forestier este dat, potrivit legii, în administrarea Romsilva care exercită prin direcțiile silvice exclusiv acest drept, de administrare, iar nu dreptul de proprietate", atunci Direcția Silvică Ilfov nu ar avea obligația de evaluare a bunului proprietate publică aflat în administrarea sa.

Din coroborarea prevederilor art. 287 din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ cu cele ale prevederilor art. 297 alin. (1) și art. 300 alin. (1) din Secțiunea a 2-a - Darea în administrare a bunurilor proprietate publică din Capitolul III Modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate publică al statului sau al unităților administrativ-teritoriale al aceluiași act normativ, rezultă că regiile autonome ce dețin dreptul de administrare a bunurilor proprietate publică au obligația de reevaluare a bunurilor deținute astfel, în condițiile legii.

Această obligație prevăzută în mod expres prin dispozițiile Codului administrativ este atât ulterioară, cât și superioară prevederilor OG nr. 81/2003 privind reevaluarea și amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituțiilor publice, prevederi pe care instanța de fond avea obligația de a le aprecia prin raportare la prevederile Codului administrativ.

Prin urmare, având în vedere atât dispozițiile art. 13 din Legea contabilității nr. 82/1991, cât și prevederile Codului administrativ anterior precizate, instanța de fond trebuia să constate că reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva - Direcția Silvică Ilfov avea obligația evaluării bunurilor proprietate publică a statului pe care le deține în administrare în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Recurentul a mai arătat că instanța de fond a apreciat în mod greșit, ca irelevant, argumentul adus de autoritatea pârâtă prin întâmpinare, și anume acela că în timpul controlului reclamanta a procedat la evaluarea unor bunuri reprezentând construcții proprietate publică de stat aflate în administrarea sa (drumuri forestiere), fără a ține seama de prevederile art. 1 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, potrivit cărora atât drumurile forestiere, cât și pădurile, fac parte din fondul forestier național, astfel că prin reevaluarea drumurilor forestiere reclamanta a dovedit că are obligația reevaluării fondului forestier.

Chestiunea reținută de instanța de fond cu privire la aplicabilitatea prevederilor art. 10 lit. e din OG nr. 81/2003 este de asemenea greșită, întrucât chiar dacă pădurile nu sunt considerate a fi active fixe corporale, reglementarea nu stabilește faptul că acestea nu trebuie evaluate.

De altfel, instanța de fond a nesocotit faptul că temeiul de drept al dispunerii Măsurii nr. 2 din dispoziția obligatorie atacată nu a fost obligația reclamantei de a evalua activul fix corporal reprezentat de păduri, ci obligația acesteia de a evalua bunurile proprietate publică a statului pe care le deține în administrare, în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Așadar, prevederile Anexei nr. 3 - Clasificația bunurilor din domeniul public al statului, din O.M.F. nr. 1718/2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea și actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, potrivit cărora, "Pădurile și terenurile destinate împăduririi" sunt încadrate la grupa 8.04 - Sistemul național al pădurilor, nefăcând parte dintre grupele menționate la pct. 2 din Anexa la O.M.F. nr. 1718/2011 ca fiind excepții la indicarea valorii de inventar a bunurilor din domeniul public al statului, își au aplicabilitate în speță, ele nefiind în contradicție cu prevederile O.G. nr. 81/2003, astfel cum în mod greșit a reținut instanța de fond în considerentele hotărârii judecătorești.

În ceea ce privește chestiunea reținută de instanța de fond în legătură cu înscrierea reevaluării în evidența contabilă sau evidența extracontabilă, recurentul a reiterat faptul că prin măsura nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/(...)/09.10.2020 organul de inspecție economico-financiară a dispus: „în respectarea prevederilor art. 8 alin. (1) și art. 13 din Legea nr. 82/1991, DSI va evalua, cu specialiști proprii, bunurile proprietate publică a statului și va comunica către Regia Națională a Pădurilor Romsilva valoarea bunurilor proprietate publică a statului pe care le deține în administrare în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului".

Organul de inspecție economico-financiară a dispus în sarcina reclamantei măsura de a evalua, cu specialiști proprii, bunurile proprietate publică a statului, pentru a comunica către Regia Națională a Pădurilor Romsilva valoarea bunurilor proprietate publică a statului pe care le deține în administrare în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din|domeniul public al statului și nu a făcut aprecieri asupra obligațiilor reclamantei de înregistrare a bunurilor în evidența contabilă, respectiv evidența extrabilanțieră, astfel încât aspectele reținute de instanța de fond nu au relevanță în fundamentarea soluției pronunțate.

În concluzie a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii formulate de reclamantă ca neîntemeiată.

Intimata-reclamantă Regia Națională a Pădurilor Romsilva – Direcția Silvică Ilfov a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimata-reclamantă Regia Națională a Pădurilor Romsilva – Direcția Silvică Ilfov a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere vizând anularea Deciziei nr. 50/P/21.12.2020 emise de Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice și a Măsurii nr. 2 din Dispoziția obligatorie nr. 6003/(...) din data de 09.10.2020, prin care s-a impus Direcției Silvice Ilfov să evalueze, cu specialiști proprii, bunurile proprietate publică a statului pe care le deține în administrare și să comunice către Romsilva valoarea bunurilor respective, în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului

Instanța de fond a admis acțiunea reclamantei și a anulat actele contestate, reținând, în esență, că pe de o parte, obligația de evaluare litigioasă nu îi incumbă reclamantei, căci fondul forestier de stat aflat în administrarea sa nu reprezintă active proprii corporale ale Direcției Silvice Ilfov, câtă vreme nu le deține în proprietate, ci doar în administrare, iar, pe de altă parte, pădurile, nefiind active fixe corporale, nu fac obiectul evaluării.

Instanța de control judiciar constată că este nefondată critica recurentului potrivit căreia, în mod greșit, judecătorul fondului a reținut că activele primite în administrare de reclamantă nu ar trebui evaluate întrucât nu sunt active proprii. Recurentul a susținut că instanța de fond a extrapolat din enumerație adjectivul „propriu” și la noțiunea „active”, denumindu-le „active proprii”.

Contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte reține că potrivit art. 13 din Legea nr. 82/1991 „Înregistrarea, evaluarea și prezentarea elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii se efectuează conform reglementărilor contabile aplicabile”.

Totodată, art. 8 alin. (1) din aceeași lege prevede că „Evaluarea elementelor deținute cu ocazia inventarierii și prezentarea acestora în situațiile financiare anuale se fac potrivit reglementărilor contabile aplicabile”, iar Ordinul MFP nr. 2861/2009 pentru aprobarea Normelor privind organizarea și efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii se referă, în mod evident, la inventarierea activelor proprii.

Nu poate fi primită alegația recurentului în sensul că legislația în materia evaluării mai sus precizată face referire numai la capitalurile proprii și nu la activele proprii, din moment ce în normele anterior citate se face referire la sintagma „natura activelor, datoriilor și capitalurilor proprii” fără a se utiliza în cuprinsul acestora în mod singular sintagma „capitaluri proprii”, fiind evident că adjectivul „proprii” determină și substantivul „active”.

Prin urmare, în mod corect prima instanță a reținut că potrivit legislației incidente în materie de evaluare, această operațiune se realizează conform reglementărilor contabile aplicabile, iar evaluarea vizează și elementele de natura activelor proprii.

Referitor la invocarea prevederilor OG nr. 81/2003 privind reevaluarea și amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituțiilor publice, în condițiile în care măsura nr. 2 din Dispoziția Obligatorie nr. 6003/(...)/2020, dedusă judecății, nu face referire la "reevaluare", ci la "evaluare", Înalta Curte constată că prima instanță a reținut incidența acestor dispoziții pentru a sublinia obligația de evaluare a bunurilor înscrise în evidență în unități naturale, aceasta fiind și poziția recurentului-pârât.

Nefondate sunt și susținerile recurentului privind aplicarea art. 299 din OUG nr. 57/2019 referitoare la determinarea valorii de inventar a bunurilor proprietate publică, Măsura nr. 2 fiind dispusă în sarcina administratorului fondului forestier din rațiuni de economicitate raportat la cheltuielile bugetare, întrucât ministerul cu atribuții în domeniu poate să facă o evaluare doar prin intermediul unei persoane autorizate, însă costul evaluării ar fi extrem de ridicat și nu se justifică.

Astfel, potrivit art. 287 lit. a din Codul administrativ, exercitarea dreptului de proprietate publică se realizează de către Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de resort, după caz, pentru bunurile aparținând domeniului public al statului. În ce privește fondul forestier de stat, dreptul de proprietate publică se exercită de către Guvern, prin Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, ca minister de resort.

Având în vedere și dispozițiile art. 5 alin. (1) lit. b din Normele metodologice privind reevaluarea și amortizarea activelor fixe corporale aflate în patrimoniul instituțiilor publice aprobate prin Ordinul ministrului economiei și finanțelor nr. 3471/2008, potrivit cărora pentru determinarea diferențelor din reevaluarea activelor fixe corporale aflate în patrimoniul instituțiilor publice, respectiv a valorii rămase actualizate, se va avea în vedere data intrării în patrimoniu, obligația de evaluare revine titularului dreptului de proprietate.

În consecință, în mod greșit s-a impus Direcției Silvice Ilfov să evalueze, cu specialiști proprii, bunurile proprietate publică a statului pe care le deține în administrare, în condițiile în care nu este proprietarul bunurilor în discuție.

Nu pot fi primite nici criticile privind depunerea direct la instanța de fond a Protocolului în baza căruia bunurile proprietate publică a statului aflate în administrarea sa au fost predate de Romsilva, prin direcțiile silvice, la Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, în vederea înscrierii în contabilitatea acestui minister. Odată ce petentul din procedura prejudiciară se adresează instanței cu o cerere de chemare în judecată, acesta, în calitate de reclamant posedă dreptul să administreze orice probe în condițiile și termenele reglementate de C. proc. civ., inclusiv înscrisurile ce nu au fost depuse în procedura administrativă. În acest fel, reclamantului i se asigură efectivitatea dreptului de acces la justiție, astfel cum este protejat prin art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului.

În sfârșit, nefondate sunt și susținerile privind greșita aplicare a prevederilor art. 10 lit. e din OG nr. 81/2003, recurentul apreciind că pădurile, chiar dacă nu sunt considerate active fixe corporale, trebuie evaluate.

Înalta Curte reține că potrivit art. 10 lit. e din OG nr. 81/2003 „Nu sunt considerate active fixe corporale: e) pădurile... ", iar conform art. 6 lit. e din Legea nr. 15/1994 „Nu sunt considerate mijloace fixe: e) pădurile... ". Prin urmare, terenurile forestiere sunt exceptate de la evaluare, întrucât nu pot fi evidențiate ca mijloace fixe în evidența contabilă.

Este adevărat că măsura contestată a vizat obligația intimatei-reclamante de a evalua bunurile proprietate publică a statului pe care le deține în administrare și nu se referă doar la păduri, însă instanța de recurs observă că actele contestate se referă la 19.426,4 ha fond forestier din care 18.522,4 ha pădure și 904 ha alte terenuri, motiv pentru care, cel puțin pentru suprafața de pădure, obligația de evaluare nu poate fi reținută, întrucât, așa cum s-a arătat anterior, evaluarea vizează exclusiv activele fixe corporale, iar pădurea nu intră în această categorie.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. pr. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanțelor – Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII,

DECIDE:

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Finanțelor - Direcția Generală de Inspecție Economico – Financiară împotriva Sentinței civile nr. 469 din 11 martie 2022 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 6 martie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.