ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1878/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin acțiunea înregistrată în data de 16.04.2019, pe rolul Tribunalului Dolj sub nr. x/2019, reclamanta R.N.P. ROMSILVA - Direcția Silvică Dolj a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, solicitând anularea Dispoziției obligatorii nr. CRR AIF 2363/15.10.2018 și a Raportului de inspecție economico -financiară nr. CRR AIF 2362/15.10.2018, emise de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, precum și a Deciziei nr. 102/P/21.12.2018, privind soluționarea plângerii prealabile formulate de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii. 1.

Prin sentința nr. 927/2019 din 13 iunie 2019, pronunțată de Tribunalul Dolj, competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta RNP ROMSILVA- Direcția Silvică Dolj, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, a fost declinată în favoarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, fiind format pe rolul acesteia dosarul nr. x/2019. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 429 din data de 27 noiembrie 2019, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta RNP ROMSILVA- Direcția Silvică Dolj, împotriva pârâților Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 429 din data de 27 noiembrie 2019 a declarat recurs reclamanta RNP Romsilva - Direcția Silvică Dolj, prin care, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1), pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicită casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea cererii, anularea Dispoziției obligatorii nr. CRR AIF 2363/15.10.2018, a Raportului de inspecție economico-financiară nr. CRR AIF 2362/15.10.2018, precum și a Deciziei nr. 102/P/21.12.2018 privind soluționarea plângerii prealabile. În motivarea recursului, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că instanța de fond a soluționat greșit excepția inadmisibilității constatărilor inspecției economico-financiare, întemeiată pe dispozițiile art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, prin raportare la existența deciziei Camerei de Conturi Dolj nr. 26/2014. Dispozițiile legale invocate sunt clare, iar instanța de fond trebuia să constate că obiectivele avute în vedere de auditorul public extern al Camerei de Conturi nu mai pot fi supuse inspecției economico-financiare. Textul ordonanței nu face referire la perioadele controlate, astfel că motivarea Curții de apel, bazată pe o astfel de distincție, este nefondată. Măsura dispusă de Camera de Conturi Dolj a fost aceea a înregistrării în evidența contabilă a ieșirii suprafeței de 11,625 ha teren forestier din raza Ocolului silvic Amaradia. Măsura dispusă de inspecția economico-financiară vizează reîntregirea patrimoniului public al statului, dat în administrarea regiei, cu suprafețele de teren pentru care nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea din domeniul public în domeniul privat al statului. În concluzie, întrucât situația juridică a terenului amintit a reprezentat un obiectiv controlat de auditorul extern, aceasta nu mai putea face obiectul inspecției economico-financiare din 2018. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă nelegalitatea sentinței pentru motivul neanalizării celorlalte argumente din cererea de chemare în judecată care au privit cea de-a doua măsură contestată. Astfel, prin cererea introductivă s-au făcut o seamă de precizări privind punerea în posesie a unor persoane asupra unor terenuri forestiere care făceau parte din domeniul public al statului, ca urmare a aplicării legilor fondului funciar. S-a menționat că, în ceea ce privește retrocedarea suprafeței de 27.025,65 ha teren forestier, aceasta a avut loc în condițiile legilor fondului funciar, legi speciale cu caracter de reparație, potrivit cărora terenurile au fost scoase din proprietatea publică a statului și din evidențele amenajamentelor silvice în baza proceselor-verbale de punere în posesie și a protocoalelor de predare-primite încheiate între comisiile locale de fond funciar și ocoalele silvice care aveau în administrare respectivele terenuri. S-a arătat în fața instanței de fond că decizia Curții Constituționale nr. 395/2017, care a constatat că prevederile art. 13 din Legea nr. 165/2013 sunt constituționale în măsura în care restituirea terenurilor forestiere aparținând domeniului public al statului se realizează numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat al statului în condițiile legii, a devenit obligatorie de la data publicării - 18.07.2017, însă până la această dată trecerea din domeniul public în domeniul privat al statului se făcea cu ocazia punerii în posesie, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 1/2000. Echipa de inspecție economico-financiară a menționat în raportul întocmit și încălcarea prevederilor art. 8 din Legea nr. 247/2005, însă prevederile acestei norme au legătură cu Legea nr. 10/2001, lege care nu este aplicabilă cauzei de față. Instanța nu a analizat și nu a motivat asupra argumentelor reclamantei, rezumându-se să afirme că măsurile trebuie aduse la cunoștința RNP Romsilva. Din acest punct de vedere, recurenta-reclamantă consideră sentința nemotivată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimații-pârâți Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice au solicitat respingerea recursului promovat de reclamanta RNP Romsilva - Direcția Silvică Dolj, ca nefondat. În motivare, arată că prin dispoziția obligatorie nr. CRR-AIF 2363/15.10.2018 s-a luat măsura potrivit căreia conducerea Direcției Silvice Dolj va aduce la cunoștința RNP Romsilva RA constatările echipei de inspecție economico-financiară cu privire la punerea în posesie a unor persoane asupra unor terenuri forestiere din domeniul public al statului, operațiuni în cadrul cărora nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea terenurilor din domeniul public în domeniul privat al statului, suprafețele de teren forestier fiind retrocedate în baza unor hotărâri ale comisiei județene de fond funciar. Măsura a vizat, deopotrivă, stabilirea eventualelor prejudicii sau a eventualelor fapte care ar putea întruni elementele constitutive ale unor infracțiuni prevăzute de legea penală și eventualele persoane responsabile, cu sesizarea în acest caz a organelor abilitate ale statului. Instanța de fond prin hotărârea pronunțată a procedat la verificarea cauzei sub toate aspectele și în mod corect a respins acțiunea, ca neîntemeiată. Sentința cuprinde argumentele are au format convingerea instanței iar împrejurarea că reclamanta nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția nu echivalează cu nemotivarea sentinței. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și acesta este nefondat. Acțiunea de control financiar a privit perioada 01.01.2015-31.12.2016 și a avut ca obiectiv urmărirea respectării prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public și privat al statului sau al unităților administrativ teritoriale, precum și cu privire la bunurile deținute sub orice formă. Din decizia nr. 26/2014 a Curții de Conturi - Camera de Conturi Dolj rezultă că obiectul auditului l-a constituit modul de administrare a fondului forestier național în perioada 2010-2013. Așa cum a reținut instanța de fond, reclamanta a fost verificată prin controlul anterior al Curții de Conturi pentru altă perioadă și dintr-o altă perspectivă, respectiv aceea a organizări și conducerii evidenței operative și contabile. Este adevărat că și controlul anterior a constatat deficiențe în privința suprafeței forestiere de 11,625 ha, însă trebuie ținut seama că cele două controale au avut obiective diferite și s-au executat pentru perioade diferite, nefiind astfel încălcate dispozițiile art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 27 februarie 2020 s-a fixat termen de judecată la data de 16 martie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta RNP Romsilva- Direcția Silvică Dolj este fondat, în limitele și pentru considerentele care vor fi arătate în cele ce urmează. Prin cererea de chenare în judecată s-a cerut de către reclamantă anularea dispoziției obligatorii nr. CRR-AIF2363/15.10.2018, respectiv a celor două măsuri dispuse de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova prin menționata dispoziție, menținută prin respingerea contestației administrative, conform deciziei nr. 102/P/21.12.2018 a Ministerului Finanțelor Publice. Prima măsură contestată a fost aceea prin care s-a dispus în sarcina Direcției Silvice Dolj a RNP Romsilva obligația de a aduce la cunoștința Romsilva RA constatările inspecției economico-financiare întreprinse, în vederea elaborării și aprobării unei metodologii/proceduri privind identificarea, cadastrarea, evaluarea, și întabularea în cartea funciară a suprafețelor fondului forestier proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006 sub nr. de inventar MFP 1363, 1364, 1365 și 1366 și evidențierea extracontabilă a acestora. A doua măsură contestată a fost aceea prin care s-a dispus în sarcina reclamantei să aducă la cunoștința Romsilva RA constatările inspecției economico-financiare cu privire la punerea în posesie asupra unor terenuri forestiere din domeniul public al statului, în cadrul aplicării legilor fondului funciar, urmând a se întreprinde demersurile legale pentru reîntregirea patrimoniului public al statului dat în administrarea Romsilva cu suprafețele de teren pentru care nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea din domeniul public în domeniul privat al statului și care au fost retrocedate în baza unor hotărâri ale Comisiei județene de fond funciar. S-a dispus totodată stabilirea eventualelor prejudicii sau fapte care ar putea întruni elementele constitutive ale unei infracțiuni, precum și a eventualelor persoane responsabile, cu sesizarea, dacă este cazul, a organelor abilitate ale statului. Cererea reclamantei conține motive de nelegalitate distincte referitoare la cele două măsuri. În mod special cu privire la suprafața de 11,625 ha teren forestier, avută în vedere în cadrul constatărilor succedate de cea de-a doua măsură menționată, reclamanta a invocat ca motiv de nelegalitate a constatărilor incidența dispozițiilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, susținând că prin dispunerea unor măsuri cu privire la această suprafață în cadrul dispoziției obligatorii contestate se încalcă principiul unicității controlului, dat fiind că respectiva suprafață a făcut și obiectul controlului Curții de Conturi -Camera de Conturi Dolj, care a dispus la rândul său anumite măsuri. Prin sentința recurată, cererea reclamantei a fost respinsă, ca neîntemeiată. În ceea ce privește motivul de nelegalitate prin care s-a susținut încălcarea principiului unicității controlului, instanța de fond a reținut că, într-adevăr controlul exercitat anterior de Camera de Conturi Dolj asupra activității reclamantei a vizat și situația juridică a suprafeței de 11,625 ha teren forestier, despre care se face mențiune în decizia nr. 26/2014 a Camerei de Conturi Dolj. Însă, dispozițiile art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011 nu sunt încălcate întrucât obiectivul auditului Camerei de Conturi Dolj l-a reprezentat modul de administrare a fondului forestier național iar perioada controlată a fost 2010-2013, constatarea referitoare la suprafața de teren de 11,625 ha fiind aceea că deși aceasta a fost retrocedată unor cetățeni și a ieșit din administrarea reclamantei în anul 2008, este în continuare evidențiată în debitul contului 211.1 ca fiind în administrarea Romsilva. Or, controlul finalizat cu cea de-a doua măsură contestată privește perioada ianuarie 2015- decembrie 2016 și a urmărit verificarea respectării prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public și privat al statului. Prima critică din recurs, subsumată cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privește soluția dată acestui motiv de nelegalitate susținut prin cererea introductivă. Recurenta-reclamantă reiterează încălcarea dispozițiilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, arătând că este nerelevantă pentru incidența normei amintite împrejurarea că perioadele supuse verificării au fost diferite, ca și măsurile dispuse, câtă vreme obiectivul ambelor controale l-a reprezentat situația juridică a suprafeței de 11,625 ha teren forestier. Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentei-reclamante referitoare la modul de soluționare a sus-menționatului motiv de nelegalitate. Potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (2) teza a doua din O.U.G. nr. 94/2011, "(î)n situația în care operatorul economic a fost supus unei verificări de către Curtea de Conturi, obiectivele avute în vedere de auditorul public extern nu mai pot fi supuse inspecției economico-financiare." În sensul acestor prevederi, prin sintagma obiective avute în vedere de auditorul public extern se au în vedere țintele controlului de audit care, în cazul de față (raportat la suprafața de 11,625 ha teren forestier), au fost diferite de ceea ce s-a controlat în cadrul inspecției economico-financiare. Astfel, conform deciziei nr. 26/14.04.2014 a Camerei de Conturi Dolj, obiectivul misiuni de audit al performanței exercitat de autoritatea de audit a privit modul de administrare a fondului forestier național, perioada controlată fiind 2010-2013. În cadrul acestuia, cu privire la suprafața de teren de 11,625 ha s-a constatat că, deși a fost retrocedată în 2008 unor cetățeni de pe raza ocolului Amaradia, continuă să fie evidențiată ca fiind în administrarea Romsilva. Măsura dispusă a fost aceea de înregistrare în contabilitate a ieșirii suprafeței din administrarea Romsilva. Prin dispoziția obligatorie contestată în cauză, obiectivul relevant urmărit a fost respectarea prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public și privat al statului, iar măsura nr. 2 dispusă nu privește numai suprafața de 11,625 ha, ci se raportează la toate suprafețele de teren forestier în privința cărora s-au desfășurat operațiuni de retrocedare în baza legilor fondului funciar, fără îndeplinirea prealabilă a formalităților de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat la statului (în total, 27.025,6 ha). Se constată astfel că dincolo de identitatea parțială de obiect material- suprafața de 11,625 ha teren forestier- nu există identitate de obiective ale controlului care să fi împiedicat exercitarea activităților inspecției economico-financiare finalizate cu măsura nr. 2. Dacă primul control a privit dreptul de administrare exercitat de Romsilva asupra bunurilor din proprietatea statului, cel de-al doilea a urmărit respectarea regimului proprietății publice și private a statului. Pentru aceste motive, argumentele subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vor fi înlăturate, ca nefondate. Cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează neanalizarea/nemotivarea de către instanța de fond a respingerii cererii de anulare a măsurii nr. 2, din perspectiva celorlalte motive de nelegalitate susținute. Este de observat că recursul nu cuprinde critici la adresa soluției pronunțate cu privire la legalitatea primei măsuri contestate. Înalta Curte constată că cel de-al doilea motiv de recurs este fondat, având în vedere că prin cererea introductivă reclamanta a susținut, în esență, nelegalitatea celei de-a doua măsuri cu motivarea că, în privința retrocedării suprafețelor forestiere către persoanele îndreptățite potrivit legilor fondului funciar, scoaterea din proprietatea publică a statului și din evidențele amenajamentelor silvice a acestor suprafețe în baza proceselor-verbale de punere în posesie (iar nu prin hotărâre a consiliului local sau a celui județean, conform prevederilor art. 10 din Legea nr. 213/1998), are temei în dispozițiile legilor speciale de retrocedare. Au fost invocate în mod expres de către reclamantă prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 1/2000 și argumentul potrivit căruia decizia Curții Constituționale nr. 325/2017 referitoare la constituționalitatea art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 ar produce efecte numai pentru viitor, în vreme ce terenurile la care se referă măsura nr. 2 ar fi fost retrocedate până în decembrie 2016. Instanța de fond nu a analizat legalitatea măsurii nr. 2, contestată de reclamantă. Deși sentința cuprinde formal considerente care privesc măsura nr. 2, acestea sunt lipsite de substanță. Neanalizarea cererii și nemotivarea respingerii cererii de anulare a măsurii nr. 2 reiese cu prisosință câtă vreme, în sentința recurată, este reprodusă măsura și scopul dispunerii acesteia, însă nu sunt tratate argumentele de nelegalitate prezentate de reclamantă, așa cum au fost anterior evocate. Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și va casa sentința recurată, trimițând cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, în limitele considerentelor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție.