ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4457/2022

Ședința publică din data de 5 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea inițială, înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 05.06.2018, reclamanta societatea A. S.R.L., a formulat, în contradictoriu cu Centrul National al Cinematografiei, prin director general B., acțiune în contencios administrativ prin care a solicitat:

- Anularea Deciziei Directorului CNC nr. 04/19.01.2018 prin care a fost stabilită componenta comisiilor de selecție a proiectelor cinematografice în vederea acordării de credite financiare directe pentru producția de filme si dezvoltare de proiecte cinematografice sesiunea 1/2017 si a tuturor actelor administrative subsecvente acesteia;

- Anularea Deciziei Directorului CNC nr. 06/30.01.2018 prin care a fost modificată Decizia Directorului CNC nr. 04/19.01.2018 si a tuturor actelor administrative subsecvente acesteia;

- Anularea hotărârilor comisiilor de selecție a proiectelor cinematografice cu privire la selecționarea proiectelor pentru faza de finanțare în vederea acordării de credite financiare directe sesiunea 1/2017 si a tuturor actelor administrative subsecvente acestora;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 134/11.05.2018. prin care se redistribuie suma de 1.876.000 RON de la proiectele de ficțiune (scurt și lung metraj), animație și documentar către secțiunea de lungmetraj debut si a tuturor actelor subsecvente acesteia;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 135/11.05.2018, prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru proiecte cinematografice de lungmetraj ficțiune;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 136/11.05.2018. prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru proiecte de ficțiune lungmetraj de debut;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 137/11.05.2018. prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru proiecte de scurtmetraje ficțiune;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 138/11.05.2018. prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru proiecte de lungmetraj și scurt metraj tematic;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 139/11.05.2018, prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru proiecte de documentary

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 137/11.05.2018. prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru scurtmetraje de ficțiune;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 140/11.05.2018, prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru proiecte de animație;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 141/11.05.2018. prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru dezvoltarea de proiecte de ficțiune;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 142/11.05.2018. prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru dezvoltarea de proiecte de documentar;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 143/11.05.2018, prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru dezvoltarea de proiecte de animație;

- Anularea Hotărârii Consiliului de Administrație al CNC nr. 144/11.05.2018, prin care se stabilește cuantumul creditului acordat pentru dezvoltarea de proiecte de lungmetraj de ficțiune;

- Anularea tuturor procedurilor de contractare si de acordare a creditelor financiare proiectelor cinematografice declarate câștigătoare în cadrul concursului de selecție a proiectelor cinematografice în vederea acordării de credite financiare directe pentru dezvoltarea de proiecte, producție si distribuire de filme Sesiunea 1 din 2017;

- Obligarea CNC la plata către reclamanta a sumei de 564.199 RON pentru repararea prejudiciului suferit în urma emiterii actelor administrative nelegale;

- Obligarea CNC să organizeze în termen de 30 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești a unei noi sesiuni a concursului de selecție a proiectelor cinematografice în vederea acordării de credite financiare directe pentru dezvoltarea de proiecte, producție si distribuire de filme aferent anului 2017.

Reclamanta societatea A. S.R.L. a depus, la data de 30.10.2018 cerere precizatoare și completatoare a acțiunii în contencios administrative, prin care a solicitat în baza art. 16 din Legea nr. 554/2004 si a art. 204 Cod procedură, atragerea răspunderii personale în solidar cu Centrul National al Cinematografiei a următorilor funcționari publici care au semnat si emis actele administrative atacate si obligarea acestora, în solidar, la plata către reclamanta, a despăgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actelor administrative nelegale:

- B. - Director General al Centrului Național al Cinematografiei, funcționarul public care a emis actele administrative atacate;

- C. - membru al Consiliului de Administrație al CNC, funcționar public semnatar al actelor administrative atacate,

- D. - membru al Consiliului de Administrație al CNC, funcționar public semnatar al actelor administrative atacate;

- E. - membru al Consiliului de Administrație al CNC, funcționar public semnatar al actelor administrative atacate,

- F. - membru al Consiliului de Administrație al CNC, funcționar public semnatar al actelor administrative atacate,

- G. - membru al Consiliului de Administrație al CNC, funcționar public semnatar al actelor administrative atacate,

- H. - membru al Consiliului de Administrație al CNC, funcționar public semnatar al actelor administrative atacate,

- I. - membru al comisiei de selecție a proiectelor cinematografice de ficțiune sesiunea 1/2017, funcționarul public care a emis actele administrative atacate,

- J. - salariat al Centrului Național al Cinematografiei, funcționar public semnatar al actelor administrative atacate,

- Membrii Secretariatului tehnic al Concursului din Sesiunea 1/2017, al cărătr nume nu le cunoaște, pe care le va indica după comunicarea deciziei Directorului CNC de numire a Secretariatului tehnic,

De asemenea, s-a mai solicitat ca în baza art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a art. 298 C. proc. civ., obligarea CNC să comunice toate actele care au stat la baza emiterii actelor administrative atacate, si anume:

- Decizia Directorului CNC prin care au fost numiți membri Secretariatului tehnic al Concursursului sesiunea 1/2017. respectiv actul administrativ din care să rezulte componenta Secretariatului tehnic:

- Actele administrative care au stat la baza Hotărârii CA nr. 134/11.05. 2018

- Hotărârile comisiilor de selecție cu privire la proiectele cinematografice înscrise în sesiunea de finanțare nr. x/2017 conform art. 40 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Ordinul MCIN nr. 2553/2005;

- Decizia Directorului General al CNC prin care a fost stabilită componenta nominală a Secretariatului tehnic al Concursului sesiunea nr. 1/2017:

- Fisele de evaluare elaborate de secretariatul tehnic al Concursului sesiunea 1/2017 cu privire la proiectul reclamantei intitulat "23 august" înscris la categoria ficțiune scurtmetraj, conform art. 35 alin. (3] din Regulamentul aprobat prin Ordinul MCIN nr. 2553/2005;

- Fisele de evaluare (Anexa 10 la Regulament) elaborate de membrii comisiilor de selecție ale Concursului sesiunea 1/2017 cu privire la proiectele cinematografice înscrise de reclamanta la categoria ficțiune scurtmetraj, conform art. 35 alin. (5) din Regulamentul aprobat prin Ordinul MCIN nr. 2553/2005;

În baza art. 298 C. proc. civ. a solicitat obligarea doamnei I. să comunice la dosarul instanței o copie a actului constitutiv si a statutului K.. din care dumneaei face parte.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 99 din 23 martie 2020 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta societatea A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Centrul Național al Cinematografiei, B., C., D., E., F., G., H., I. și J., așa cum a fost precizată și completată, ca nefondată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței dar și împotriva încheierii din 09 martie 2020 (de amânare a pronunțării) a declarat recurs reclamanta societatea A. S.R.L., criticându-le pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii atacate cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare.

Prin sentința recurată, instanța de fond a efectuat în realitate o denegare de dreptate, refuzând să judece pe fond motivele de nulitate cu care a fost învestită, reținând în mod eronat că actele administrative atacate ar fi putut fi atacate printr-o altă procedură specială, care a fost reglementată cu privire la alte acte administrative, diferite de cele atacate de reclamantă în prezentul dosar.

Mai mult, cu aplicarea greșită a normelor de procedură, instanța a arătat că ar fi procedat la analiza în fond a acțiunii, a motivelor de nelegalitate. Însă în argumentarea respingerii acestora a reținut tot faptul că reclamanta ar fi avut o altă cale de atac. Acest mod eronat de soluționare a acțiunii nu constituie o analiză efectivă a motivelor de nulitate a actelor atacate, ci tocmai un refuz de a analiza pe fond acțiunea.

În realitate, prima instanță a respins pe fond acțiunea în contencios administrativ fără a analiza fondul dreptului, ci doar în baza unor argumente de formă, de procedură. Practic, acțiunea a fost respinsă pe fond fără a fi fost cercetată pe fond.

În interpretarea sa eronată a Legii nr. 554/2004 si a O.G. nr. 39/2005, instanța de fond a încălcat dreptul de acces la justiție al reclamantei și a creat o nouă categorie de acte administrative care exceda controlului de legalitate al instanțelor, și anume actele administrative emise de Consiliul Național al Cinematografiei în procedura de acordare a creditului direct pentru proiectele cinematografice, cu toate că acestea nu sunt expres prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a interpretat eronat dispozițiile art. 5 din Legea nr. 554/2004, actele administrative atacate nefiind acte exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de judecată.

Prima instanță a interpretat eronat dispozițiile art. 50 din O.G. nr. 39/2005, reținând în mod eronat că reclamanta ar fi avut o altă cale de atac împotriva actelor contestate, deși dispoziția reținută de prima instanță nu este aplicabilă actelor administrative atacate.

Conform dispozițiilor cu caracter general ale art. 5 din Legea nr. 554/2004, "(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară".

Conform dispozițiilor cu caracter special, de excepție, de strictă interpretare și aplicare ale art. 50 din O.G. nr. 39/2005, "(3) Comisia de soluționare a contestațiilor se pronunță în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestațiilor. (4) Hotărârile comisiei de contestație pot fi atacate la Curtea de Apel București, în 30 de zile de la comunicare.

Legea specială (O.G. nr. 39/2005) reglementează calea specială de atac doar cu privire la Hotărârile Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Ministerului Culturii, iar nu si cu privire la actele emise de către Centrul Național al Cinematografiei prin care este distribuită finanțarea în cadrul Concursului.

Cele două tipuri de acte administrative sunt evident diferite (având conținut diferit, emitenți diferiți, scop și efecte diferite). De vreme ce art. 50 din O.G. nr. 39/2005 este o excepție de la art. 8 din Legea nr. 554/2004, aceasta este de strictă interpretare si aplicare și nu este aplicabilă decât actului administrativ expres reglementat de norma specială.

Cu interpretarea eronată a legii, prima instanță a extins excepția (dispozițiile cu caracter derogatoriu) la acte administrative care nu sunt indicate în mod expres. Norma de excepție nu era aplicabilă Hotărârilor Consiliului de Administrație al CNC sau altor acte administrative emise în cadrul Concursului, așadar legalitatea acestora trebuia analizată tocmai pe calea acțiunii de drept comun, prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Important, Comisia de Soluționare a Contestațiilor arată ea însăși că nu are atribuții jurisdicționale și că nu poate analiza legalitatea actelor administrative emise de către Consiliul Național al Cinematografiei, că nu poate dispune anularea acestora, ci că această competență revine instanțelor de judecată.

Prin sentința recurată reclamantei i-a fost negat dreptul de acces la instanță, pentru ca instanța de judecată să analizeze pe fond criticile de nelegalitate aduse actelor administrative, deși actele contestate nu se aflau în enumerarea limitativă a art. 5 din Legea nr. 554/2004.

A accepta interpretarea instanței de fond înseamnă a exclude de la controlul instanței de contencios administrativ orice act administrativ emis de Centrul Național al Cinematografiei prin care se acordă creditul direct în valoare anuală de aprox. 10 mii Euro. În interpretarea eronată a instanței de fond, se reține că Hotărârile Consiliului de Administrație al CNC, precum și Hotărârile comisiilor de selecție sunt acte care nu pot fi contestate, cu privire la care nu există cale efectivă de atac, deoarece pe de-o parte, legalitatea Hotărârilor Consiliului de Administrație al CNC nu este analizată de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Ministerului Culturii.

Comisia de Soluționare a Contestațiilor a arătat în mod expres, în scris, că nu are atribuții de analiză a legalității actelor administrative emise de CNC în cadrul Concursului si că legalitatea acestora se poate verifica doar de către instanțele de judecată.

Pe de altă parte, în interpretarea eronată a primei instanțe, hotărârile Consiliului de Administrație al CNC nu ar putea fi analizate de instanța de judecată pe calea acțiunii în contencios administrativ reglementată de art. 8 din Legea nr. 554/2004. deși acestea au în mod neîndoielnic natura juridică a actelor administrative;

Subliniem că nu există nici un text de lege prin care actele administrative contestate să fie excluse de la controlul de legalitate al instanței de judecată.

Prin sentința recurată, prima instanță săvârșește de două ori denegarea de dreptate, deoarece refuză să judece motivul de nelegalitate privind conflictul de interese, reținând ca ar fi necesară întâi parcurgerea procesului penal pentru fals în declarații.

Declarația pe propria răspundere era un simplu înscris sub semnătură privată (iar nu un act autentic). Or conform art. 273 noul C. proc. civ., chiar instanța de contencios administrativ stabilește valoarea probatorie, după aprecierea sa suverană. Înscrisul sub semnătură privată nu se bucură de prezumția de legalitate, ci are valoare probatorie doar coroborată cu celelalte probe administrate și doar până la dovada contrară (conform art. 273 noul C. proc. civ.), aceasta fiind distincția esențială față de înscrisurile autentice (doar în privința acestora este necesară înscrierea în fals și parcurgerea procesului penal - conform art. 270 noul C. proc. civ.).

Instanța refuză practic să își îndeplinească atribuția de judecare a cauzei, tocmai pentru că aprecierea asupra probelor din dosarul său revenea acestei instanțe, care era liberă să aprecieze dacă a existat sau nu conflictul de interese în urma coroborării de către însăși această instanță a probelor. Practic, instanța nu face diferența dintre răspunderea penală pentru infracțiunea de fals în declarații și nulitatea actului adoptat (hotărârile comisiei de selecție] având la bază declarația falsă.

De asemena, instanța refuză să judece motivul de nelegalitate privind încălcarea concurenței loiale, reținând că jurisdicția asupra încălcării normelor privind concurența ar aparține unei autorități publice (Consiliului Concurenței)

Instanța de judecată are plenitudine de jurisdicție în ceea ce privește motivele de nelegalitate ale actelor administrative atacate, indiferent de faptul că normele de drept încălcate sunt prevăzute de legislația specială în domeniul concurenței.

În speță, instanța nu a fost sesizată cu o acțiunea în atragerea răspunderii pentru concurență neloială, ci a fost chemată să desființeze acte administrative rezultate din denaturarea concurenței.

De asemenea, instanța reține în motivarea sa considerente contradictorii, ceea ce încalcă dreptul reclamantei la un proces echitabil, din perspectiva dreptului de a cunoaște considerentele pentru care instanța a dispus respingerea acțiunii sale.

Instanța de fond reține în mod concomitent, în cadrul respingerii ca nefondate a acțiunii recurentei, reține în mod contradictoriu, că acțiunea reclamantei este respinsă în baza unui argument pe care chiar prima instanță îl neagă sau declară că îl ignoră în cuprinsul sentinței recurate, dar totodată motivele de nelegalitate nu sunt respinse cu argumentul anterior-negat.

Astfel, inițial instanța reține că nu este necesară analiza pe fond a motivelor de nulitate a actelor administrative invocate de reclamantă, apoi trece la judecarea pe fond a motivelor de nulitate, pentru ca ulterior motivele de nulitate invocate să fie respinse tot pentru că nu ar fi necesară analiza pe fond în cadrul acestui dosar.

Această linie de argumentare creează contradicție între considerentele sentinței recurate, astfel încât recurenta este în imposibilitatea reală de a cunoaște dacă motivele de nelegalitate au fost sau nu analizate pe fond de către instanța de judecată.

În susținerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. reclamanta reia de o manieră critică susținerile privind nelegalitatea actelor administrative din cererea introductivă de instanță.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare Centrul Național al Cinematografiei a solicitat respingerea recursului reclamantei ca nefondat, apreciind că hotărârea instanței de fond este motivată corespunzător, fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material și procesual aplicabile.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți

2.1. Examinând, cu prioritate, condițiile de admisibilitate ale recursului, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 457 alin. (1) C. proc. civ.:

"Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei.", iar potrivit art. 129 din Constituția României:

"Împotriva hotărârilor judecătorești părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii."

Din cuprinsul textelor de lege menționate anterior rezultă că părțile pot uza doar de căile de atac prevăzute de lege, iar exercitarea unei căi de atac împotriva unei hotărâri judecătorești pentru care C. proc. civ. sau legea specială nu prevede o astfel de posibilitate, reprezintă un demers inadmisibil, indiferent de criticile învederate de partea care a formulat calea de atac.

Potrivit dispozițiilor art. 50 alin. (5) din O.G. nr. 39/2004 privind cinematografia, în forma în vigoare la data sesizării instanței, "decizia Curții de Apel emisă în soluționarea acestor contestații este definitivă și irevocabilă.

În cauză, chiar dacă instanța a cărei hotărâre a fost recurată, a menționat în dispozitivul sentinței că aceasta se poate ataca cu recurs, Înalta Curte subliniază că principiul legalității căilor de atac, statuat în art. 129 din Constituția României și consacrat în C. proc. civ. de dispozițiile art. 457 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., exclude examinarea în fond a unei cereri sau căi de atac exercitate în alte situații și în alte condiții decât cele determinate de dreptul intern prin legea procesuală, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei.

Prin urmare, întrucât prin dispozițiile art. 50 alin. (5) din O.G. nr. 39/2004, în forma in vigoare la momentul sesizării instanței, s-a reținut că hotărârile Curții de Apel București sunt irevocabile ("definitive" potrivit corelării cu Legea nr. 76/2012 de punere în aplicare a C. proc. civ.), iar aceste prevederi legale sunt incidente și în cazul contestării rezoluțiilor de clasare, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantă este inadmisibil, fiind promovat împotriva unei hotărâri definitive, nesusceptibilă de a fi atacată cu recurs.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 457 alin. (1) și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge, ca inadmisibil, recursul declarat de reclamanta reclamanta A. S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepția inadmisibilității recursului invocată din oficiu.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 99 din 23 martie 2020 și împotriva încheierii din 09 martie 2020, ambele pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 octombrie 2022.