ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4410/2022

Ședința publică din data de 5 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 4 august 2020, pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate ("CNAS") a solicitat:

(i) anularea în tot a Ordinului nr. 577 din 19.05.2020, emis de președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, prin care s-a dispus încetarea Contractului de management nr. 13 din 22.05.2017, încheiat între CNAS și reclamant pentru exercitarea mandatului de Președinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Sibiu și reintegrarea reclamantului pe aceeași funcție până la data de 22.05.2021, când expiră mandatul de 4 ani;

(ii) repararea pagubei cauzate constând în drepturile salariale și de altă natură la care reclamantul avea dreptul pentru perioada de la 19.05.2020 și până la data reintegrării în funcție, iar dacă reintegrarea nu va avea loc, până la expirarea mandatului, respectiv la 22.05.2021, calculate conform Ordinului președintelui CNAS nr. 505 din 24.04.2020, a Actului adițional nr. x la Contractul de management nr. 13 din 22.05.2017 și a Fișei de evaluare a președintelui-director general al CAS Sibiu la 31.12.2019, sume care să fie actualizate cu indicele de creștere a prețurilor de consum și cu dobânda legală până la data plății;

(iii) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 224 din 22 decembrie 2020, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate;

(ii) a anulat Ordinul nr. 577/19.05.2020 emis de către Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și a obligat pârâta la reîncadrarea reclamantului în funcția deținută conform Contractului de management nr. 13 din 22.05.2017 încheiat între CNAS și reclamant;

(iii) a obligat pârâta să plătească reclamantului drepturile salariale cuvenite până la data reintegrării în funcție, sume ce se vor actualiza la data plății efective, și la plata dobânzii legale calculate până la data plății;

(iv) a obligat pârâta să plătească reclamantului suma de 2350 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 224 din 22 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

În motivarea recursului, pârâta susține că sunt eronate considerentele instanței de fond cu privire la efectul declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 25/2020, prin decizia Curții Constituționale nr. 229/2020, asupra actelor administrative emise anterior de CNAS. Învederează că excepția de neconstituționalitate a vizat doar o serie de prevederi din ordonanța de urgență a guvernului, între care nu se regăsesc și cele care privesc statutul directorilor generali ai caselor de asigurări de sănătate.

Arată recurenta-pârâtă că deciziile Curții Constituționale produc efecte doar pentru viitor, după data publicării lor în Monitorul Oficial, conform art. 147 alin. (4) din Constituție. Decizia nr. 229/2020 a fost publicată la data de 9 iulie 2020, până la acel moment fiind în vigoare atât O.U.G. nr. 25/2020, cât și H.G. nr. 338/2020, acte în temeiul cărora a fost emis Ordinul Președintelui CNAS nr. 577/19.05.2020, care a dus la încetarea contractului de management nr. x/22.05.2017, încheiat între CNAS și intimatul-reclamant.

Consideră recurenta-pârâtă că decizia Curții Constituționale nu se aplică în privința actelor administrative emise înainte de declararea neconstituționalității O.U.G. nr. 25/2020, respectiv în privința faptelor constitutive, modificatoare sau extinctive de situații juridice realizate în întregime înainte de publicarea lor și nici efectelor produse înainte de acest moment (facta praeterita), situație regăsită în speță.

Printr-un al rând de critici, recurenta-pârâtă solicită a fi avute în vedere modificările legislative aduse prin O.U.G. nr. 145/2020 ulterior declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 25/2020, care redefinesc statutul directorilor generali ai caselor de asigurări de sănătate, precum și H.G. nr. 786/2020 și Ordinul președintelui CNAS nr. 73/2020. În actualul context legislativ, repunerea în funcție a intimatului-reclamant nu este posibilă întrucât funcția de Președinte-Director General al caselor de asigurări de sănătate nu mai există, fiind înlocuită cu funcția de Director General, iar prin actele normative amintite au fost stabilite standarde de performanță și indicatori de referință raportați la situația epidemiologică existentă la nivel național, indicatorii de performanță din contractul de management nr. x/22.05.2017 nemairegăsindu-se în legislație.

Recurenta-pârâtă CNAS critică sentința recurată și din perspectiva faptului că instanța de fond s-a raportat doar la aspectele de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 25/2020, omițând natura civilă a contractului de management, încheiat în temeiul art. 2009 și urm. C. civ.. Având în vedere caracteristicile contractului de mandat, se observă că revocarea intimatului-reclamant din funcția publică nu s-a realizat fără o justă cauză, ci ca urmare a situației pandemice la nivel național, care a impus modificări legislative referitoare la atribuirea către managerii din teritoriu a unor noi standarde și activități specifice. Dacă anterior nu se putea cuantifica decât capacitatea de execuție a unor indicatori ce priveau preponderent execuția bugetară, în prezent se urmărește și îndeplinirea de către manager a indicatorilor de luare a deciziilor și de coordonare a sistemului la nivel local, în condițiile art. 298 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

În fine, printr-o ultimă critică de nelegalitate, recurenta-pârâtă susține că este greșită soluția de obligare a CNAS la plata drepturilor salariale aferente funcției de Președinte - Director General ale Casei de Asigurări de Sănătate Sibiu, cu accesoriile aferente, până la data repunerii în funcție, câtă vreme intimatul- reclamantul realizează venituri din activități didactice și din pensie, iar anterior ocupării funcției publice deținea alte funcții, din care s-a suspendat.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru considerentele ce se succedă:

Anterior analizării motivelor de recurs formulate de recurenta-pârâtă CNAS, Înalta Curte apreciază necesar a examina chestiunea sesizată în ședință publică, referitoare la rămânerea fără obiect a petitelor referitoare la reintegrarea intimatului-reclamant în funcția publică și la plata drepturilor salariale.

Contrar susținerilor părților, Înalta Curte constată că cele două capete de cerere nu au rămas fără obiect, chiar dacă intimatul-reclamant a fost reintegrat în funcția publică și, ulterior, prin Ordinul Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 543/24.05.2021, s-a constatat încetarea contractului de management prin ajungerea la termen, iar sumele datorate cu titlu de drepturi salariale au fost achitate. Acestea nu sunt împrejurări de natură a lipsi de obiect (în parte) acțiunea, ci reprezintă o punere în executare a dispozițiilor sentinței recurate. Cel mult, s-ar fi putut susține că această împrejurare vizează interesul procesual în susținerea recursului, dar nu afectează obiectul cererii, care urmărește stabilirea caracterului nelegal al Ordinului președintelui CNAS nr. 577/19.05.2020 și, pe cale de consecință, anularea actului și repunerea părților în situația anterioară.

Revenind la recursul declarat de pârâta CNAS, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile referitoare la inaplicabilitatea în speță a deciziei Curții Constituționale nr. 229/2020. În esență, recurenta-pârâtă a susținut că actul administrativ contestat a fost emis anterior publicării în Monitorul Oficial a deciziei amintite, prin care s-a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 25/2020, astfel că ordinul Președintelui CNAS reprezintă o facta praeterita, față de care decizia forului constituțional nu produce niciun efect.

Argumentele recurentei-pârâte nu pot fi primite, având în vedere că, la data publicării în Monitorul Oficial a deciziei Curții Constituționale nr. 229/2020 (9 iulie 2020), Ordinul Președintelui CNAS nr. 577/2020 nu constituia o situație juridică ale cărei efecte să fi fost epuizate, câtă vreme se finalizase procedura contestației administrative (soluționată prin emiterea adresei nr. x/02.07.2020), iar reclamantul se afla în termenul de formulare a acțiunii judiciare (cererea de față fiind formulată la 4 august 2020, după publicarea deciziei). Situația unui act administrativ nu este definitivată până la finalizarea tuturor contestațiilor administrative/judiciare prevăzute de lege și de care părțile interesate au uzat, respectiv până la expirarea termenelor de formulare a acestor contestații, constituind o facta pendentia, iar nu o facta preterita.

Așadar, deși este reală susținerea recurentei-pârâte conform căreia deciziile Curții Constituționale produc efecte doar pentru viitor, în condițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, totuși este incorectă aprecierea pe care CNAS a făcut-o cu privire la situația actului administrativ contestat în speță, care se subsumează noțiunii de cauză pendinte, raportul juridic căruia i-a dat naștere nefiind epuizat la data publicării deciziei nr. 229/2020 în Monitorul Oficial.

Astfel fiind, instanța de fond a procedat în mod corect la analiza legalității ordinului contestat în raport de decizia prin care s-a declarat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 25/2020 (act normativ ce a constituit temeiul emiterii actului), instanțele judecătorești având obligația de a face aplicarea, în cauzele cu care sunt învestite, a deciziilor forului constituțional, astfel cum a statuat însăși Curtea Constituțională în jurisprudența sa (a se vedea în acest sens decizia nr. 213/2012).

Înalta Curte mai reține că, deși recurenta-pârâtă CNAS a susținut că prin decizia nr. 229/2020 nu s-a declarat neconstituționalitatea întregului act normativ - O.U.G. nr. 25/2020, aceste susțineri sunt infirmate de însuși dispozitivul deciziei, potrivit căruia Curtea Constituțională "Admite excepția de neconstituționalitate formulată de Avocatul Poporului și constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, precum și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate este neconstituțională.". Prin urmare, este nefondat argumentul recurentei CNAS, în sensul că dispozițiile art. I pct. 1, 2, 5 și 6 din O.U.G. nr. 25/2020, referitoare la statutul directorilor generali ai caselor de asigurări de sănătate, nu au făcut obiectul declarării neconstituționalității.

Nefondate sunt și criticile recurentei-pârâte, întemeiate pe modificările legislative aduse prin O.U.G. nr. 145/2020, ulterior declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 25/2020. Acest nou cadru legislativ nu este relevant în soluționarea cauzei, actul administrativ contestat nefiind emis în temeiul O.U.G. nr. 145/2020, iar legalitatea sa este analizată doar în raport de cadrul normativ incident la data emiterii.

Totodată, întrucât repunerea părților în situația anterioară este o consecință a anulării actului administrativ atacat, nu poate fi primită nici susținerea CNAS în sensul că reintegrarea intimatului-reclamant în funcție nu poate fi pusă în aplicare conform O.U.G. nr. 145/2020, autoritatea publică emitentă având obligația de a înlătura toate consecințele produse de actul nelegal asupra drepturilor și intereselor legitime ale intimatului-reclamant. De altfel, recurenta a și procedat la reintegrarea intimatului-reclamant în funcția publică prin Ordinul preșdintelui CNAS nr. 929/31.08.2020 (astfel cum rezultă din preambulul Ordinului președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 543/24.05.2021), chiar în cadrul normativ stabilit de O.U.G nr. 145/24.08.2020, ceea ce susține caracterul nefondat al acestui motiv de recurs.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, și criticile deduse din natura civilă a contractului de management, despre care recurenta-pârâtă a susținut că este guvernat de regulile contractului de mandat, astfel cum s-a prevăzut în art. 2 alin. (1) din această contract.

Pe de-o parte, se reține că, deși de esența mandatului este caracterul revocabil al acestuia, potrivit art. 2032 teza a II-a C. civ. mandantul este obligat a suporta prejudiciile suferite de mandatar din cauza revocării nejustificate ori intempestive a mandatului. Pe de altă parte, contractul de management încheiat între intimatul-reclamant și CNAS este un contract supus regulilor de drept administrativ, care se aplică cu prioritate, ca normă specială.

Or, în speță s-a dovedit că încetarea contractului de management, respectiv revocarea mandatului acordat, nu s-a datorat unei cauze justificate, ci a fost urmarea aplicării de către autoritatea publică a unei norme legale declarate neconstituționale. Așadar, nelegalitatea revocării mandatului este relevată din perspectivă civilă, în raport de dispozițiile art. 2032 teza a II-a C. civ., întrucât nu a existat o cauză justificată de revocare, dar și din perspectivă administrativă, ordinul președintelui CNAS de încetare a contractului de management fiind nelegal, emis cu exces de putere din perspectiva art. 1, art. 2 alin. (1) lit. n) și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În fine, în ceea ce privește ultimul rând de critici, care contestă soluția de obligare la plata către intimatul-reclamant a drepturilor salariale calculate până la data repunerii în funcție, Înalta Curte le constată a fi nefondate. Autoritatea pârâtă are obligația, conform art. 1 raportat la art. 18 alin. (3) din Legea nr. 54/2004, de a repara prejudiciul suferit de intimatul-reclamant prin emiterea actului administrativ nelegal, care a dus la pierderea funcției publice de Președinte - Director general al Casei de Asigurări de Sănătate Sibiu și a drepturilor salariale aferente, iar împrejurarea că intimatul-reclamant obține venituri și din alte surse (pensie, activitate didactică) nu exonerează CNAS de obligația de reparare a prejudiciului material.

Concluzionând, Înalta Curte constată că niciuna dintre criticile de nelegalitate formulate de recurenta-pârâtă CNAS nu este fondată, soluția instanței de fond urmând a fi menținută, consecutiv respingerii recursului.

În consecință, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

În condițiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate la plata către intimatul-reclamant A. a sumei de 2660 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariu avocațial și cheltuieli de transport și cazare, achitate conform documentelor justificative depuse .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 224 din 22 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate la plata către intimatul-reclamant A. a sumei de 2660 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 octombrie 2022.