ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 162/2022

Ședința publică din data de 18 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 23.11.2020, în dosarul cu numărul de mai sus, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând, anularea în tot a Ordinului nr. 575 din 19.05.2020 (anexa 1) și a Ordinului nr. 984 din 02.10.2020 (anexa 2) emise de către președintele CNAS, doamna B., prin care s-a dispus încetarea Contractului de management nr. 24 din 22.05.2017 încheiat între CNAS și reclamantă pentru exercitarea mandatului de Președinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Satu Mare, în continuare "CAS Satu Mare" și reintegrarea pe aceeași funcție până la data de 22.05.2021, când expiră mandatul de 4 ani; repararea pagubei cauzate constând în diferența dintre drepturile salariale și de altă natură aferente funcției de director general al CAS Satu Mare avute la data încetării contractului de management și cele aferente funcției de director executiv economic al aceleiași instituții, calculată pentru perioada de la 05.10.2020, data schimbării din funcție și până la data reintegrării în funcție, iar dacă reintegrarea nu va avea loc, până la expirarea mandatului de președinte - director general, respectiv la 22.05.2021, sumă care să fie actualizată cu indicele de creștere a prețurilor de consum și cu dobânda legală până la data plății; plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 3/CA/2021-PI din data de 18 ianuarie 2021, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

A anulat Ordinul nr. 575/19.05.2020 și Ordinul nr. 984/02.10.2020 emise de către președintele CNAS.

A obligat pârâta la reintegrarea în funcție a reclamantei conform contractului de management nr. x/22.05.2017 și la plata drepturilor aferente funcției pentru perioada 05.10.2020 - până la data reintegrării în funcție, cu dobânzi legale până la momentul plății efective.

A obligat pârâta să-i plătească reclamantei suma de 2.818,85 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței nr. 3/CA/2021-PI din data de 18 ianuarie 2021 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare să se respingă cererea de chemare în judecată.

În susținerea cererii de recurs, recurenta-pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a invocat următoarele critici:

În mod greșit a reținut instanța de fond că există o legătură juridică între cele două ordine emise de CNAS, apreciind, cu titlu de principiu, că "un contract, oricare ar fi natura acestuia, poate să înceteze o singură dată, indiferent de cât de justificate și cât de multe ar fi temeiurile în baza căruia s-a dispus încetarea cestuia, respectiv cum ar evolua legislația ulterior încetării contractului".

Astfel, recurentul consideră eronată modalitatea în care instanța de fond analizează legalitatea Ordinul președintelui CNAS nr. 984/02.10.2020, prin prisma faptului că în data de 01.10.2020 si-a produs efectele juridice Ordinul președintelui CNAS nr. 575/19.05.2020, respectiv au fost stinse raporturile juridice dintre CNAS si reclamantă în temeiul art. 2 alin. (1) din acest ordin.

Acesta mai apreciază că, nu poate fi analizată legalitatea Ordinul președintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 din prisma unui alt act administrativ de același rang, ci această analiză trebuie să se raporteze la prevederile legale incidente la momentul emiterii acestuia.

Mai mult, apreciază recurenta că raționamentul logico-juridic folosit de intimata-reclamantă și însușit de instanța de fond, în vederea argumentării anulării Ordinului președintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 ca urmare a faptului că Ordinul președintelui CNAS nr. 575/19.05.2020 a produs efecte juridice începând cu 01.10.2020, este unul eronat.

Potrivit art. 2 alin. (3) din Ordinul președintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 se specifică în mod expres faptul că odată cu intrarea în vigoare a acestuia "dispozițiile Ordinului nr. 575/19.05.2020 și orice dispoziție contrară își încetează aplicabilitatea".

Recurenta apreciază că, în mod greșit a reținut instanța de fond faptul că "din actele dosarului nu rezultă că s-ar fi efectuat in cazul reclamantei, o evaluare din perspectiva acestor noi indicatori".

În primul rând, susține că CNAS nu putea efectua o evaluare raportat la noii indicatori stabiliți de legiuitor, având în vedere că potrivit art. 2 alin. (2) din Contractul de management nr. x/22.05.2017, "în vederea realizării mandatului, președintele - director general va acționa pe baza obiectivelor și a indicatorilor de performanță generali și specifici, care fac obiectul anexei, ce face parte integrantă din prezentul contract".

Or, în situația în care CNAS ar fi efectuat o evaluare din perspectiva noilor indicatori, astfel cum susține instanța de judecată, aceasta ar fi încălcat principiul ne retroactivității legii civile.

Recurenta susține că obiectivele și indicatorii de performanță generali și specifici care fac obiectul anexei la contractul de management mai sus amintit, au fost reglementați prin Ordinul președintelui CNAS nr. 799/2015, aceștia fiind parte integrantă a acestui contract.

Mai mult decât atât, o achiesare la interpretarea dată de către instanța de fond cu privire la aceste aspecte, ar lăsa fără efecte prevederile art. 10 pct. 1 lit. e) din contractul de management, "prin revocarea mandatului, la inițiativa președintelui CNAS, la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanță care au stat Ia baza încheierii prezentului contract".

În ceea ce privește reținerile instanței de fond referitoare la îndeplinirea condițiilor de la art. 10 pct. 1 lit. e) din Contractul de management, în sensul în care modificarea indicatorilor de performanță a fost de 36,2% și nu de peste 50%, precizează următoarele:

Standardele de performanță stabilite prin Ordinul președintelui CNAS nr. 541/2020, cât și de Ordinul președintelui CNAS nr. 973/2020, reprezintă obiectivele care trebuie îndeplinite de directorii generali ai caselor de asigurări de sănătate, iar situația avută în vedere de e instanța de fond vizează compararea standardelor de performanță cu indicatorii generali prevăzuți în anexa 6 și nu cu obiectivele stabilite în anexa 5 la Ordinul CNAS nr. 799/2015.

Prin standardele de performanță și indicatorii de referință prevăzuți atât de Ordinul președintelui CNAS nr. 541/2020, cât și de Ordinul președintelui CNAS nr. 973/2020, au în vedere inclusiv situația pandemică actuală, ca element de noutate față de Anexele nr. 5 și 6 din Ordinul președintelui CNAS nr. 799/2015.

În ceea ce privește reținerile instanței de fond referitoare la îndeplinirea condițiilor de la art. 10 pct. 1 lit. j) din Contractul de management, precizează următoarele:

Art. 10, pct. 1, lit. j) statuează faptul că, "prin modificarea legislației specifice sistemului de asigurări sociale de sănătate în ceea ce privește statutului președintelui - director general, manager al sistemului de asigurări sociale de sănătate la nivel local".

Prin prevederile H.G. nr. 338/2020 a fost modificat Statutul CNAS, aprobat prin H.G. nr. 972/2006, stabilindu-se pentru directorul general al CNAS și directorii generali ai caselor de asigurări de sănătate standarde de performanță și indicatori de referință asociați pentru îndeplinirea obligațiilor asumate prin contractele de management, care se încheie cu CNAS.

Astfel, a fost necesară emiterea actelor administrative subsecvente care decurg din modificările aduse prin acest act normative.

În ceea ce privește reținerile instanței de fond referitoare la caracterul subiectiv și arbitrar al dispozițiilor de încetare a contractului de management, precizează că Noul C. civ. definește mandatul ca fiind "contractul prin care o parte, numită mandatar, se obligă să încheie unul sau mai multe acte juridice pe seama celeilalte părți, numită mandant" (art. 2009). Așadar, în sensul dispozițiilor art. 1226 noul C. civ., obiectul obligației (prestației) mandatarului pare a fi întotdeauna încheierea unuia sau mai multor acte juridice "pe seama", adică în contul sau pe socoteala mandantului. Având în vedere că reclamant exercita o funcție în baza unui mandat, revocarea sa din funcție nu s-a realizat fără o justă cauză.

În drept, recurenta-pârâtă și-a întemeiat cererea pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitate respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte, reține cu privire la situația de fapt următoarele:

Prin Ordinul nr. 373 din 22.05.2017 emis de președintele CNAS, intimata-reclamantă a fost numită în funcția de Președinte - Director General al CAS Satu Mare, manager al sistemului la nivel local, începând cu data de 22.05.2017, pentru un mandat (durată) de 4 ani, mandat care urma să fie exercitat în baza contractului de management. Acest post fiind atribuit în urma concursului organizat de CNAS în data de 11.05.2017, în temeiul art. 298 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

După emiterea ordinului de numire în funcție intimata-reclamanta a încheiat cu CNAS contractul de management nr. x din 22.05.2017 având ca obiect un mandat cu durata de 4 ani ca președinte - director general cu scopul organizării, conducerii și administrării la nivel local a CAS Satu Mare.

Conform fișelor de evaluare întocmite în perioada 22.08.2017 - 31.12.2019 în vederea evaluării performațelor profesionale a reclamantei în calitate de președinte-director general al CAS Satu Mare aceasta a obținut numai cu calificativul foarte bine, punctajele obținute în această perioadă situându-se între 4,88 și 4,92, raportat la punctajul maxim de 5,00.

Prin Ordinul nr. 575 din 19.05.2020 emis de președintele CNAS s-a dispus încetarea în condițiile art. 10 pct. 1 lit. e) și j) din contract, a Contractului de management nr. x/22.05.2017, urmare a modificării legislației specifice sistemului de asigurări sociale de sănătate în ceea ce privește statutul funcției de director general al Casei de asigurări sociale de sănătate și introducerii unor standarde de performanță și indicatori de referință asociați acestora, structurate pe activități specifice și cerințe generale, potrivit legii.

La art. 2 alin. (1) din același ordin s-a prevăzut că acesta va produce efecte de la data încetării incapacității temporare de muncă și luării la cunoștință. Ordinul a fost comunicat reclamantei la data de 01.10.2020 .

La art. 2 alin. (2) și (3) din ordin, s-a dispus reluarea de către reclamantă a funcției publice în cadrul CAS Satu Mare deținute anterior și încetarea aplicabilității cu aceeași dată a Ordinului președintelui CNAS nr. 373/22.05.2017 prin care a fost numită în funcția de Președinte - Director General al CAS Satu Mare.

Prin Ordinul președintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 (f 31-33) s-a dispus încetarea tot în condițiile art. 10 pct. 1 lit. e) și j) din contract, a Contractului de management nr. x/22.05.2017, pentru motivele avute în vedere și la emiterea ordinul anterior.

Prin art. 2 alin. (2) și (3) din acest ultim ordin s-a dispus reluarea de către reclamantă a funcției publice în cadrul CAS Satu Mare deținute anterior și încetarea aplicabilității Ordinului nr. 575/19.05.2020, fiind menționat și faptul că ordinul va produce efecte de la data luării la cunoștință, comunicarea cu reclamanta fiind realizată la data de 05.10.2020 .

Înalta Curte, în analiza criticilor invocate de către recurenta-pârâtă împotriva sentinței pronunțate de către instanța de fond, cu prioritate constată că în mod corect instanța de fond a reținut că, Ordinul președintelui CNAS nr. 541/2020, publicat în Monitorul oficial nr. 411 bis din 18 mai 2020 emis în baza O.U.G. nr. 25/2020 și a H.G. nr. 338/2020, au fost introduse standarde de performanță și indicatori de referință asociați pentru îndeplinirea obligațiilor asumate prin contractele de management de către directorii generali ai caselor de asigurări de sănătate.

Această procedură de emitere a Ordinului nr. 541/2020 prin care a fost aprobată o nouă Metodologie privind organizarea concursului sau numirea prin delegare pentru ocuparea postului de director general al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și a posturilor de directori generali ai caselor de asigurări de sănătate, în vederea realizării indicatorilor de referință asociați standardelor de performanta pentru îndeplinirea obligațiilor asumate, încheierea contractelor de management și evaluarea activității acestora, prezintă relevanță pentru soluționarea justă a cauzei, în contextul în care acest ordin a condus la emiterea ordinului inițial al Președintelui CNSAS, nr. 575/19.05.2020 prin care s-a dispus încetarea contractului de management nr. x/22.05.2017 în temeiul clauzelor stipulate la art. 10 pct. 1 lit. e) și j) din contract.

În acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte apreciază că, prin Decizia nr. 229/2020, Curtea Constituțională a constatat neconstituționale prevederile O.U.G. nr. 25/2020 în întregul lor, iar lipsirea de temei constituțional a actului normativ primar, are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora, inclusiv a actelor administrative emise în aplicarea ordonanței de urgență, respectiv a Ordinului președintelui CNAS nr. 541/2020 și a Ordinului președintelui CNAS nr. 575/2020.

Revenind la prima critică invocată de recurenta-pârâtă în cuprinsul cererii de recurs conform căreia, instanța de fond a analizat greșit legalitatea Ordinul președintelui CNAS nr. 984/02.10.2020, prin prisma faptului că în data de 01.10.2020 și-a produs efectele juridice Ordinul președintelui CNAS nr. 575/19.05.2020, respectiv au fost stinse raporturile juridice dintre CNAS si reclamantă în temeiul art. 2 alin. (1) din acest ordin, Înalta Curte apreciază că această critică nu este fondată.

În acord cu opinia instanței de fond, în raport de modalitatea în care a fost comunicat Ordinul Președintelui CNAS nr. 575/19.05.2020, respectiv la data de 01.10.2020, și având în vedere prevederile art. 2 alin. (1) din acest ordin, conform căruia efectele sale se produc la data încetării incapacității temporare de muncă a intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că la rândul său, și Ordinul nr. 984/02.10.2020 este lovit de nulitate.

Raționamentul emis de recurenta-pârâtă conform căruia Ordinul inițial nr. 575/19.05.2020, prin care s-a dispus încetarea contractului și-a încetat aplicabilitatea odată cu luarea la cunoștință a noului Ordin nr. 984/02.10.2020 este un raționament greșit, în condițiile în care, conform Legii contenciosului administrativ, actul administrativ poate fi desființat fie prin revocare de către autoritatea emitentă fie prin dispunerea anulării de către instanța de judecată.

În speță, nu este de ajuns invocarea Deciziei Curții Constituționale nr. 229/2020 care a declarat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 25/2020, act normativ care a stat la baza emiterii primului ordin de revocare din funcție, ca astfel să se justifice ineficacitatea Ordinului nr. 575/19.05.2020 și implicit emiterea unui nou Ordin de revocare, respectiv Ordinul nr. 984/02.10.2020, imediat după comunicarea legală a primului ordin pentru revocarea din funcție a intimatei-reclamante.

Pentru anularea unui act administrativ, legea este clară și în totală neconcordanță cu opinia recurentei, respectiv legea prevede că un act administrativ poate fi desființat prin revocare ce către instituția emitente, sub rezerva ca acesta să nu fi produs efecte juridice, sau prin anulare în urma unei hotărâri judecătorești.

Procedura propusă de recurenta-pârâtă, prin revocarea unui act administrativ, prin emiterea unui alt act administrativ cu conținut identic și având la bază aceleași argumente și care urmărește același rezultat, respectiv încetarea înainte de termen a contractului de management nr. x/22.05.2017 este nelegală și nu poate fi acceptată în modalitatea propusă de către recurenta-pârâtă.

În aceste condiții, în mod corect instanța de fond a reținut că pârâta nu putea să emită un nou act administrativ prin care să dispună din nou încetarea unui contract de management care deja a încetat ca urmare a emiterii unui ordin anterior. Astfel chiar dacă în opinia pârâtei legislația ar fi evoluat în sensul că există argumente legislative noi pentru încetarea contractului de management nu poate fi emis un nou ordin prin care să se dipună încetarea aceluiași contract, în condițiile în care până la anularea pe cale judecătorească Ordinului nr. 575/19.05.2020 era în vigoare.

Având în vedere aceste considerente, în acord cu soluția instanței de fond, Înalta Curte apreciază că Ordinul Președintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 a fost emis fără respectarea normelor legale în vigoare privitoare la emiterea actelor adminsitrative, aspect care confirmă caracterul nelegal al acestui ordin.

Înalta Curte constată că prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a emis o serie de critici care au vizat modul de analiză al instanței de fond doar asupra legalității Ordinului Președintelui CNAS nr. 984/02.10.2020, considerente pentru care apreciază că este de prisos efectuarea unei analize a criticilor emise de recurentă care privesc opinia instanței de fond față de neretroactivitatea legii, ori cele referitoare la îndeplinirea condițiilor de la art. 10 pct. 1 lit. e) din Contractul de management, ori cele referitoare la condițiile de la art. 10 pct. 1 lit. j) din același contract.

În schimb, în ceea ce privește critica emisă de recurentă privitoare la reținerile instanței de fond referitoare la caracterul subiectiv și arbitrar al dispozițiilor de încetare a contractului de management, aducând în discuție caracterul acestui contract ca fiind unul de mandat, Înalta Curte apreciind că raționamentul emis de recurentă vizează și Ordinul nr. 575/19.05.2020 face următoarele precizări:

În speță, Contractul de management nr. x/22.05.2017 nu poate fi considerat un contract de mandat pur civil și căruia să i se aplice dispozițiile de drept privat, deoarece acest contract a fost încheiat în temeiul art. 298 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006.

În conformitate cu prevederile 298 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006: "Directorii generali ai caselor de asigurări sunt numiți. pe bază de concurs, prin ordin al președintelui CNAS. Directorul general devine membru de drept al consiliului de administra/ie al casei de asigurări și președintele acestuia. Intre CNAS și directorul general al casei de asigurări -manager al sistemului la nivel local se încheie un contract de management, cu respectarea prevederilor prezentei legi, ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare, precum și in conformitate cu regulile generale referitoare ta mandat prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare. Contractul de management cuprinde, fără a se limita la acestea, și clauze cu privire la standarde de performantă, precum și indicatori de referință asociați pentru îndeplinirea obligațiilor asumate, care se aprobă prin ordin al președintelui CNAS, cu avizul consiliului de administrație.

Directorul general se numește pentru un mandat de 4 ani după promovarea concursului, respectiv pentru o perioadă determinată, până la ocuparea postului prin concurs și se suspendă de drept din funcțiile deținute anterior, cu exceplia funcțiilor didactice din învățământul superior. Directorul general are obligația de a depune declarație de interese si declarație de avere. Modelul declarației de interese se aprobă prin ordin al președintelui CNAS".

Așadar directorul general este numit în funcție, în principal, printr-un act administrativ, respectiv prin ordinul președintelui CNAS, contractul de management fiind doar un act juridic subsecvent acestui ordin. Având în vedere și faptul că mandatarul nu este numit la libera alegere a mandantului, ci în urma unui concurs, precum și faptul că legea determină cu claritate faptul că numirea se face pentru un mandat de 4 ani, este evident că sunt înlăturate de la aplicare regulile de drept comun referitoare la posibilitatea mandantului de a revoca oricând mandatul.

Sub același aspect prezintă relevanță și faptul că, emiterea ordinului atacat nu a avut la bază o situație specific civilă, de retragere a încrederii, ci modificarea indicatorilor de performanță prin O.U.G. nr. 25/2020, astfel încât chiar dacă, s-ar considera că acestui contract i s-ar fi putut pune capăt și în conformitate cu dreptul civil, este evident că în speță, criteriile de revocare a mandatului în conformitate cu prevederile C. civ., nu s-ar fi putut utiliza, cauzele de revocare fiind extrinseci obligațiilor asumate de părți.

Având în vedere că în speță, situația contractului de management este una de drept public, nu sunt aplicabile dispozițiile care oferă posibilitatea revocării libere a contractului de mandat.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

Având în vedere soluția adoptată mai sus, Înalta Curte văzând cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de intimata-reclamantă A., în aplicarea prevederilor art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga intimata-pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate la plata către intimata-reclamantă a cheltuielilor de judecată efectuate de aceasta în recurs în cuantum de 2560,51 RON, reprezentând onorariu de avocat astfel cum rezultă din înscrisurile de la dosar recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 3/CA/2021-PI din data de 18 ianuarie 2021 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata sumei de 2560,51 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către intimata-reclamantă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 ianuarie 2022.