ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4405/2022

Ședința publică din data de 5 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 5 decembrie 2019, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele A. și B., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Arii Naturale Protejate ("ANANP", "Agenția"), au solicitat anularea Notificării nr. x/23.05.2019, precum și a răspunsului la plângerea prealabilă exprimat prin Notificarea nr. x/18.07.2019.

Prin sentința civilă nr. 717 din 27 iulie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepția inadmisibilității;

(ii) a admis acțiunea formulată de reclamantele A. și B., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Arii Naturale Protejate;

(iii) a anulat Notificarea nr. x/23.05.2019 și Notificarea nr. x/18.07.2019.

Împotriva sentinței civile nr. 717 din 27 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională pentru Arii Naturale Protejate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și reținerea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă critică modul de soluționare a excepției inadmisibilității, considerând că instanța de fond a reținut eronat caracterul de acte administrative cu privire la cele două notificări atacate. În acest sens, face trimitere la sentința civilă nr. 659/28.10.2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, prin care s-a constatat că notificarea emisă anterior celor din speță, sub nr. x/23.11.2018, nu are caracter de act administrativ, ci reprezintă un act de informare.

În ceea ce privește nelegalitatea notificărilor contestate în speță, solicită a se avea în vedere puterea de lucru judecat a sentinței civile nr. 659/28.10.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2019, care a statuat în sensul că încetarea contractului de administrare nr. x/11.03.2016 nu s-a produs în temeiul notificării nr. x/23.11.2018, întrucât aceasta nu are caracter de act administrativ. Având în vedere similitudinea notificării nr. x/23.11.2018 cu notificările nr. x/23.05.2019 și nr. y/18.07.2019, ce fac obiectul prezentei cauze, consideră recurenta-pârâtă că nici aceste notificări nu pot fi considerate acte administrative, având aceeași natură juridică cu prima notificare.

Referitor la argumentul instanței de fond privind emiterea celor două notificări în temeiul unei norme declarate neconstituționale, recurenta-pârâtă arată că notificarea nr. x/23.05.2019 a fost emisă înainte de publicarea în Monitorul Oficial a deciziei Curții Constituționale nr. 214/2019, prin care s-a constatat neconstituționalitatea O.U.G. nr. 75/2018, astfel că această decizie nu era opozabilă și nu avea forță obligatorie, chiar dacă decizia a fost adusă la cunoștința publicului printr-un comunicat de presă. În ceea ce privește notificarea nr. x/18.07.2019, emisă ca răspuns la plângerea prealabilă, aceasta reprezintă un act subsecvent notificării nr. x/23.05.2019, care a fost emisă în temeiul legii în vigoare la acea dată, beneficiind de același caracter de legalitate.

Intimatele-reclamante A. și B. au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, având în vedere următoarele considerente:

Printr-un prim rând de critici, recurenta-pârâtă a reiterat susținerile din fond referitoare la lipsa caracterului de act administrativ al notificărilor nr. x/23.05.2019 și nr. y/18.07.2019, contestând soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii.

Motivele invocate în recurs se circumscriu, în esență, acelorași argumente din fond, întemeiate pe soluția și considerentele sentinței civile nr. 659/28.10.2019 (definitivă prin nerecurare), pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, prin care s-a statuat definitiv că notificarea nr. x/23.11.2018, emisă de pârâtă anterior notificărilor contestate în prezenta cauză, nu reprezintă act administrativ, ci doar act de informare.

Înalta Curte reține că, în stabilirea caracterului de act administrativ al unui act emis de o autoritate publică, se au în vedere efectele juridice pe care actul le produce și natura măsurilor dispuse prin conținutul său, iar nu forma sau denumirea sa și nici natura juridică a actului/actelor emise anterior de aceeași autoritate, chiar dacă privesc aceeași chestiune (în speță situația Contractului de administrare nr. x/11.03.2016, încheiat între reclamante și pârâtă, având ca obiect atribuirea administrării ROSC10201 Podișul Dobrogea). Astfel fiind, natura juridică de act de informare a notificării nr. x/23.11.2018, astfel cum a fost stabilită definitiv de instanța de judecată, nu determină în mod necesar și natura juridică a notificării nr. x/23.05.2019 și a răspunsului la plângerea prealabilă - notificarea nr. x/18.07.2019.

Analizând conținutul concret al celor două notificări, instanța de fond a constatat în mod corect că, raportat la definiția actului administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cele două notificări produc efecte juridice concrete, constând în modificarea/stingerea unor raporturi juridice și sunt emise în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii.

Între conținutul notificării nr. x/23.11.2018 și cel al notificării nr. x/23.05.2019 există diferențe semnificative, prima informând reclamantele de preluarea de către ANANP, de la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 75/2018, a obligațiilor și drepturilor referitoare la administrarea ariilor naturale protejate Podișul Nord Dobrogean ce fac obiectul contractului de administrare nr. x/11.03.2016, pe când ce de-a doua aduce la cunoștința reclamantelor încetarea contractului de administrare, ca urmare a modificării cadrului legal și stabilește în sarcina acestora obligația de a nu mai emite avize în executarea contractului de administrare, întrucât nu mai sunt îndeplinite condițiile legale în acest sens. Totodată, prin notificarea nr. x/18.07.2019, emisă ca răspuns la plângerea prealabilă formulată de reclamante, se aduc completări motivării actului administrativ contestat, prin invocarea de argumente noi în susținerea obligației reclamantelor de a înceta executarea contractului de administrare.

Așadar, notificările contestate, emise de autoritatea publică pârâtă în vederea executării în concret a prevederilor O.U.G. nr. 75/2018, produc efecte constând în modificarea raporturilor juridice ce decurg din încheierea contractului de administrare și impun o conduită viitoare intimatelor-reclamante, elemente ce se circumscriu definiției actului administrativ, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că notificarea nr. x/23.05.2019 a fost emisă și în raport de notificarea nr. x/23.11.2018 nu conduce la o altă concluzie, câtă vreme, cum s-a arătat anterior, caracterul de act administrativ este dat de conținutul actului, iar nu de natura juridică a actelor ce au stat la baza emiterii sale.

Concluzionând, Înalta Curte constată că natura juridică de act de informare a notificării nr. x/23.11.2018, stabilită prin sentința civilă nr. 659/28.10.2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, nu prezintă relevanță în analiza naturii juridice a celor două notificări contestate în prezentul litigiu, care, în raport de conținutul și efectele produse, reprezintă acte administrative supuse controlului instanței de contencios administrativ; prin urmare, în mod corect prima instanță a respins excepția inadmisibilității cererii, motivele de nelegalitate invocate de recurenta-pârâtă fiind nefondate.

Printr-un al doilea rând de motive, recurenta-pârâtă critică soluția instanței de fond din perspectiva nelegalității notificărilor contestate, fiind invocate două argumente, unul referitor la puterea de lucru judecat a sentinței civile nr. 659/28.10.2019, pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2019, iar cel de-al doilea referitor la inaplicabilitatea în speță a deciziei Curții Constituționale nr. 214/2019.

Înalta Curte reține că argumentul dedus din puterea de lucru judecat a sentinței civile nr. 659/28.10.2019 se suprapune cu argumentele prezentate în sprijinul excepției inadmisibilității acțiunii, recurenta-pârâtă susținând că toate cele trei notificări emise în legătură cu contractul de administrare nr. x/11.03.2016 au aceeași natură juridică, nefiind acte administrative. Or, acestui argument i s-a răspuns, anterior, în considerentele prezentei decizii, fiind găsit neîntemeiat, pentru motivele ce nu vor mai fi reiterate, pentru a nu îngreuna parcurgerea hotărârii.

Referitor la constatarea, prin decizia Curții Constituționale nr. 214/2019, a neconstituționalității O.U.G. nr. 75/2018 și la efectele produse asupra notificărilor contestate în cauză, recurenta-pârâtă a susținut că notificarea nr. x/23.05.2019 este legală întrucât este emisă anterior publicării în Monitorul Oficial a acestei decizii, emiterea unui comunicat de presă al soluției dispuse de forul constituțional nefiind opozabil pârâtei, iar notificarea nr. x/18.07.2019 este un act subsecvent notificării nr. x/23.05.2019, astfel că beneficiază de același caracter de legalitate ca aceasta din urmă.

Instanța de fond a reținut că, deși deciziile Curții Constituționale produc efecte conform art. 147 alin. (4) din Constituție de la publicarea lor în Monitorul Oficial, autoritatea publică emitentă nu putea face abstracție de existența soluției de admitere a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 75/2018, astfel cum a fost adusă la cunoștința publicului prin comunicatul de presă emis de Curtea Constituțională.

Înalta Curte constată, la rândul său, că emiterea unui act administrativ (notificarea nr. x/23.05.2019) în temeiul unui act normativ a cărui neconstituționalitate a fost declarată de Curtea Constituțională și a fost adusă la cunoștința publicului, chiar în condițiile nepublicării acestei decizii în Monitorul Oficial, nu poate fi considerată o conduită administrativă corectă și de bună-credință.

Chiar dacă nu ar opera acest argument valorificat de instanța de fond, însă contestat de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că efectele deciziei Curții Constituționale se produc cu privire la toate situațiile juridice neepuizate la data publicării hotărârii în Monitorul Oficial. Or, situația notificării nr. x/23.05.2019 nu era definitivată la data de 03.06.2019, când s-a publicat în Monitorul Oficial decizia nr. 214/2019, fiind supusă contestării în procedura administrativă a plângerii prealabile (și, ulterior, în procedura judiciară desfășurată în fața instanței de contencios administrativ).

Prin urmare, la data soluționării plângerii prealabile prin notificarea nr. x/18.07.2019, când decizia Curții Constituționale era publicată în Monitorul Oficial, autoritatea pârâtă avea obligația de a lua act de această decizie și de a revoca actul administrativ emis în temeiul normei declarate neconstituționale. Totodată, la momentul verificării legalității notificărilor contestate, instanța de contencios administrativ are obligația de a ține cont de statuările Curții Constituționale din deciziile publicate în Monitorul Oficial, astfel că, în mod corect prima instanță a constatat nelegalitatea actelor administrative atacate, ca urmare a declarării neconstituționalității temeiului de drept avut în vedere la data emiterii lor - O.U.G. nr. 75/2018.

În consecință, critica de nelegalitate a recurentei-pârâte, referitoare la data la care produce efecte decizia Curții Constituționale nr. 214/2019, este nefondată, prima instanță făcând o corectă interpretare și aplicare în speță a dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituție.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Arii Naturale Protejate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională pentru Arii Naturale Protejate împotriva sentinței civile nr. 717 din 27 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 octombrie 2022.