ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4362/2021

Ședința publică din data de 30 septembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 23 noiembrie 2020 sub nr. x/2020 pe rolul Judecătoriei Constanța, secția civilă, reclamantul Cabient Medical Veterinar Individual A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 de RON lunar începând cu data de 16.03.2020 aferent contractelor de concesiune încheiate, obligarea acestora la plata dobânzii legale penalizatoare precum și la plata de judecată.

2.1. Prin sentința civilă nr. 4414 pronunțată în data de 16 aprilie 2021 Judecătoria Consanța, secția civilă a admis excepția necompetenței materiale a Judecătoriei Constanța invocată de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și a declinat competența de soluționare a acțiunii formulate de reclamanta Cabient Medical Veterinar Individual A., în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor în favoarea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

În motivarea soluției, instanță reține că reclamantul a introdus acțiunea considerându-se vătămat de refuzul nejustificat de soluționare a cererii sale de către o autoritate centrală, iar refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim se asimilează actelor administrative și apreciază că în speță competența materială revine curții de apel.

2.2. Prin sentința civilă nr. 129/2021 din 24 iunie 2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență a Curții de Apel Constanța, a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată promovată de reclamanta Cabinet medical veterinar individual dr. A. în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța, către Judecătoria Constanța, a constatat ivit conflictul negativ de competență și a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea soluționării conflictului de competență.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel a susținut că, simpla calitate de autoritate publică a părților implicate nu atrage automat competența instanței de contencios administrativ și în situația dedusă judecății, conflictul judiciar dedus spre soluționare nu își are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autoritatea pârâtă (neexistând un refuz al acesteia), prin urmare, nu sunt incidente dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 întrucât nu este supus cenzurii instanței de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra conflictului negativ de competență

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 133 alin. (2), art. 134, art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunța regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile legale incidente cauzei.

Reclamantul a încheiat cu Ministerul Agriculturii și Alimentației Contractul de concesiune nr. x/1999-069-01, prelungit prin Actul adițional nr. x/14.08.2014 semnat de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor prin Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța, având ca obiect achiziția de servicii de supraveghere, prevenire, control și eradicare a bolilor la animale, a celor transmisibile la om, protecția animalelor și protecția mediului, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor și ecvideelor.

Prin acțiunea care face obiectul prezentei cauze, se solicită obligarea pârâtelor Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța, potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin art. IV din Legea nr. 236/2019, la plata drepturilor bănești, în sumă de 10.000 RON lunar, începând cu data 16.03.2020 și până la 24.07.2020.

Potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Conform art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competența de soluționare a instanțelor civile de drept comun".

Din interpretarea acestei dispoziții legale rezultă că legiuitorul a instituit o regulă de competență specială, derogatorie de la regulile instituite de art. 10 din același act normativ, astfel că, ori de câte ori este incidentă ipoteza prevăzută la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, criteriile valoric și cel privind rangul autorității emitente pe care le consacră art. 10 din același act normativ nu își mai găsesc aplicabilitatea pentru stabilirea instanței competente.

Plecând de la această premisă, Înalta Curte constată că în speță este incidentă ipoteza prevăzută de la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ având în vedere că raporturile contractuale dintre părți se circumscriu noțiunii de contract de concesiune de servicii publice.

Or, contractele de concesiune prin care se asigură prestarea unui serviciu public, în speță, serviciul de supraveghere, prevenire și control a bolilor la animale, a celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția mediului, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor și ecvideelor, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1 ca fiind contracte administrative.

În plus, chiar dacă temeiul juridic al pretinsei obligații de plată, care formează obiectul contractului și actului adițional încheiat între părți, îl constituie o prevedere legală, acest fapt nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părți nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce atât temeiul juridic invocat în susținerea acțiunii, cât și legea în sine are ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de concesiune.

Prin urmare, litigiul dintre părți este unul care privește executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenței materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ nu și cele ale art. 10 din același act normativ, consecința fiind aceea că le revine instanțelor civile de drept comun competența materială de soluționare a prezentei cauze.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că finalitatea acțiunii o reprezintă stabilirea obligației de plată a unei sume de bani lunară în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părți.

În ceea ce privește instanța competentă să soluționeze cauza dintre instanțele civile la care face trimitere art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, aplicabile și cu privire la pretențiile derivate din Contractul de concesiune și actul adițional, instanța constată că reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor la plata a câte 10.000 RON lunar, din data de 16.03.2020 și până la 24.07.2020, respectiv suma de 50.000 RON la care se adaugă dobânda legală penalizatoare.

În aceste condiții, nu se depășește plafonul de 200.000 RON instituit de legiuitor la art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., care delimitează competența judecătoriilor și a tribunalelor, ca instanțe civile, la suma de 200.000 RON.

Chiar dacă s-ar considera că temeiul juridic al pretențiilor reclamantului nu îl constituie contractul de concesiune încheiat între părți, ci direct dispozițiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 236/2019, nu sunt incidente dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Instanța de contencios administrativ nu soluționează cereri în pretenții decât în măsura în care cererea este accesorie cererii principale care are ca obiect anularea în tot sau în parte a actului/obligarea autorității pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite anumită operațiuni administrative, sau dacă se constituie într-o cerere principală formulată în temeiul art. 19, ulterior anulării actului administrativ (când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri.).

Refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract chiar și administrativ nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004 iar în urma admiterii cererii instanța de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligației contractuale, întrucât executarea obligației (în cazul de față obligația de a da o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite anumită operațiuni administrative. A primi o astfel de susținere ar însemna a transforma orice litigiu legat de executarea contractului administrativ într-un litigiu administrativ, prin formularea unei cereri de executare urmată de tăcerea administrației sau refuzul explicit de executare, în contra dispozițiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004.

Contenciosul administrativ este definit prin art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, modificată, ca fiind activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim, astfel cum rezultă din prevederile art. 8, care reglementează obiectul acțiunii judiciare.

Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Competența materială a instanței de contencios administrativ și fiscal, este reglementată de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora "(1)Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Deci, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează competența materială a instanței de contencios administrativ și fiscal, în raport cu organul emitent al actului și în funcție de cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat.

S-a reținut că potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public".

În interpretarea dispozițiilor legale menționate, cu ref. la art. 18 din Legea nr. 554/200, în acord cu doctrina de specialitate a statuat că "Suntem în prezența unui litigiu în care competența revine instanței de contencios administrativ exclusiv in cazurile în care persoana vătămată într-un drept sau interes legitim solicită să anuleze ori să modifice actul administrativ atacat, să oblige organul autorității publice să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege și să acorde daune cauzate de autoritatea publică particularului prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege".

În situația de speță, conflictul judiciar dedus spre soluționare nu își are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autoritatea pârâtă (neexistând un refuz al acesteia), prin urmare, nu sunt incidente dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 întrucât nu este supus cenzurii instanței de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

Competența instanței de contencios administrativ nu este una intuitu personae, calitatea de instituție/autoritate publică a uneia din părți nu atrage automat aplicarea jurisdicției contenciosului administrativ - care în accepțiunea art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, semnifică:

"activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim"

Deoarece competența instanței de contencios administrativ este una specială, derogatorie de la dreptul comun și care intervine doar în cazurile și condițiile expres și limitativ prevăzute de legiuitor, simpla calitate de autoritate publică a părților implicate nu atrage automat competența instanței de contencios administrativ.

Astfel, instanța de drept comun este Judecătoria Constanța, secția civilă din punct de vedere al criteriului valoric, fiind astfel incidente dispozițiile art. 94 pct. l lit. k) C. proc. civ.

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea instanței de drept comun - Judecătoriei Constanța, secția civilă .Potrivit art. 399 alin. (1) C. proc. civ., împotriva executării silite înseși, precum și împotriva oricărui act de executare se poate face contestație de către cei interesați sau vătămați prin executare, iar dispozițiile alin. (2) al aceluiași articol precizează că nerespectarea dispozițiilor privitoare la executarea silită înseși sau la efectuarea oricărui act de executare atrage sancțiunea anulării actului nelegal.

În materia contestației la executare, se reține că, potrivit art. 400 alin. (1) C. proc. civ., contestația la executare se introduce la instanța de executare, aceasta din urmă fiind definită prin dispozițiile art. 373 alin. (2) din același cod, ca fiind judecătoria în circumscripția căreia se va face executarea.

Din dispozițiile art. 452 și urm. C. proc. civ., rezultă că, pentru ipoteza executării silite prin poprire, instanța de executare este judecătoria în circumscripția căreia se află sediul sau domiciliul terțului poprit, căruia i se comunică adresa de înființare a popririi conținând interdicția de a plăti debitorului sumele de bani sau bunurile mobile incorporale ce i se datorează ori pe care i le va datora, declarându-se poprite în măsura necesară pentru realizarea obligației ce se execută silit.

Potrivit art. 453 din același cod, poprirea se înființează la cererea creditorului, de executorul judecătoresc de la domiciliul sau sediul debitorului ori de la domiciliul sau sediul terțului poprit.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul Cabinet Medical Veterinar Individual A. în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța, în favoarea Judecătoriei Constanța, secția civilă.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 30 septembrie 2021.