ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5594/2021

Ședința publică din data de 16 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanța, la data de 23.11.2020 sub nr. de dosar x/2020, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor să se dispună obligarea acestora, în solidar,la plata sumei de 10 000 de RON lunar începând cu data de 16.03.2020 aferent contractelor de concesiune încheiate, până la data de 24.07.2020, obligarea acestora la plata dobânzii legale penalizatoare, de la data introducerii cererii până la plata integrală a debitului principal, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Judecătoriei Constanța, secția Civilă

Prin sentința civilă nr. 4519/2021 din data de 19 aprilie 2021 Judecătoria Constanța, secția Civilă a admis excepția necompetenței materiale, invocată prin întâmpinare de pârâta A.N.S.V.S.A., și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință Judecătoria Constanța, secția Civilă a reținut, în esență că, din cuprinsul cererii de chemare în judecată reiese că obiectul cererii prezentei acțiuni este reprezentat de refuzul nejustificat al autorității de a soluționa cererea reclamantului, respectiv de a achita suma de bani în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborat cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

În speță, având în vedere că reclamantul a introdus prezenta acțiune considerându-se vătămat de refuzul nejustificat de soluționare a cererii sale de către o autoritate centrală, iar refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim se asimilează actelor administrative, instanța a apreciat că competența materială să soluționeze prezenta cauză în revine curții de apel, respectiv Curții de Apel Constanța în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantului, fiind incidente dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, competența materială de soluționare a cauzei a fost declinată în favoarea Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 11.06.2021, sub același nr. de dosar, respectiv x/2020

Hotărârea Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 163/CA din data de 8 septembrie 2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis la rându-i excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanța, secția Civilă, suspendând și din oficiu judecata cauzei.

A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a reținut că, esențial pentru determinarea naturii de contencios administrativ a litigiului este ca acesta să fie născut din emiterea sau încheierea unui act administrativ, din tăcerea administrativă ori din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, în timp ce litigiul de față - pretenții - nu poate fi calificat ca fiind de contencios administrativ întrucât nu se încadrează în normele speciale, derogatorii și de strictă interpretare și aplicare ale Legii nr. 554/2004, respectiv nu are ca obiect un act administrativ sau despăgubiri derivate dintr-un act administrativ nelegal.

A apreciat Curtea de Apel Constanța că, atunci când actul administrativ invocat este reprezentat de un contract administrativ, competența instanței de contencios administrativ este limitată la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ, iar instanța de contencios administrativ nu soluționează cereri în pretenții decât în măsura în care cererea este accesorie cererii principale care are ca obiect anularea în tot sau în parte a actului/obligarea autorității pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite anumite operațiuni administrative, sau dacă se constituie într-o cerere principală formulată în temeiul art. 19, ulterior anulării actului administrativ (când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri.).

Refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract chiar și administrativ nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004 iar în urma admiterii cererii instanța de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligației contractuale, întrucât executarea obligației (în cazul de față obligația de a da o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative. A primi o astfel de susținere ar însemna a transforma orice litigiu legat de executarea contractului administrativ într-un litigiu administrativ, prin formularea unei cereri de executare urmată de tăcerea administrației sau refuzul explicit de executare, în contra dispozițiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004.

Pentru aceste considerente, a admis excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Constanța și a declinatat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată în favoarea Judecătoriei Constanța, ca instanță de drept comun, competentă material prin raportare la cuantumul pretențiilor, conform art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra conflictului negativ de competență.

Verificând mai întâi regularitatea învestirii sale cu conflictul negativ de competență, Înalta Curte apreciază că este competentă să îl soluționeze, în temeiul art. 135 alin. (1) C. proc. civ., republicat, în calitate de instanță ierarhic superioară și comună instanțelor aflate în conflict.

Analizând obiectul cauzei deduse judecății, în regulator de competență, precum și dispozițiile legale incidente, va stabili competența de soluționare a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competență privește norma de drept aplicabilă situației deduse judecății, din perspectiva competenței materiale de soluționare a cauzei, instanțele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la natura litigului dedus judecății.

În soluționarea conflictului negativ de competență, Înalta Curte, verificând cererea de chemare în judecată reține că reclamantul, invocând existența unui refuz nejustificat de soluționare a cererii sale, solicită plata unei sume de bani pretinse în temeiul legii, respectiv al art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, potrivit căruia "beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Prin urmare, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019 și cea a O.U.G. nr. 117/2020 (respectiv 16.03.2020 -24.07.2020), constată Înalta Curte că reclamantul își întemeiază, în principal, pretențiile pe însăși Legea nr. 236/2019, iar nu pe contractul de concesionare, reclamantul invocând dispozițiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Procedând la analiza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte observă că acestea au caracterul unei norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 și să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Prin urmare, se constată că pretenția afirmată de reclamant este în legătură strânsă cu contractele administrative de care acesta se prevalează, dar nu decurge din executarea lor, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

Se constată, așadar că, în speță, reclamantul se plânge împotriva refuzului instituției publice de a-și îndeplini o obligație prevăzută de legiuitor, respectiv de a plăti suma stabilită lunar, în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative.

Astfel cum se observă din art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, suma în discuție reprezintă un beneficiu acordat de lege persoanelor vizate de acest text normativ, pentru contractele aflate în derulare, fiind, așadar, solicitată în executarea unei obligații legale stabilite în sarcina instituției publice, și nu a unei obligații contractuale.

Așa fiind, competența materială de soluționare a cauzei se determină în raport de norma cu caracter general în materia contenciosului administrativ înscrisă în art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004, potrivit căreia "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

În cauza de față, verificarea și soluționarea cererii de plată formulate de reclamant sunt atributul pârâtei DSVSA Constanța, iar împrejurarea că, alături de aceasta, a fost chemată în judecată și autoritatea centrală coordonatoare (ANSVSA) nu are relevanță sub aspectul competenței, actul administrativ emis în soluționarea cererii, ce reprezintă refuzul nejustificat de soluționare a cererii, emanând de la instituția publică subordonată.

Astfel, raportat la natura litigiului, de contencios administrativ, articolul 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează competența materială a instanței de contencios administrativ și fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului și cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora, în determinarea instanței competente să soluționeze prezenta cauză incident este criteriul rangului autorității emitente.

Reținând ca fiind incidente în cauză și dispozițiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora " se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim..", Înalta Curte, constatând că ne aflăm într-un raport de drept administrativ privind un drept izvorât dintr-o lege (art. IV din Legea nr. 236/2019), în care cererea principală vizează o autoritate publică locală (respectiv DSVSA Constanța) va stabili competența de soluționare în primă instanță a litigiului în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

Temeiul legal al regulatorului de competență

În consecință, având în vedere considerentele arătate, în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (1) și (4) C. proc. civ., întrucât petitul principal al cererii de chemare în judecată este reprezentat de refuzul nejustificat al DSVSA Constanța de a plăti reclamantului suma stabilită lunar, conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte, în virtutea dispozițiilor art. 10 alin. (1) și (3) din Legea 554/2004, va stabilit competența de soluționare a prezentului litigiul, în favoarea tribunalului în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantului, respectiv în favoarea Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența soluționării cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor în favoarea Tribunalului Constanța, secția de Contencios Adminstrativ și Fiscal.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 noiembrie 2021.