ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5847/2021

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, pe rolul Judecătoriei Constanța, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța ("DSVSA Constanța") și cu Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor ("ANSVSA"), obligarea acestora din urmă la plata sumei de 10 000 de RON lunar începând cu data de 16.03.2020 ­și până la data de 24.07.2020, precum și obligarea pârâtelor la plata dobânzii legale penalizatoare, de la data introducerii cererii până la plata integrală a debitului principal, precum și a cheltuielilor de judecată.

2.1 Prin sentința nr. 5228 din 6 mai 2021, Judecătoria Constanța, secția Civilă a admis excepția necompetenței sale materiale de soluționare a cauzei și a declinat cauza în favoarea Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

A apreciat instanța că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă demersul judiciar al reclamantului, împotriva refuzului nejustificat al organului de specialitate al administrației publice centrale, reprezentat, conform prevederilor art. art. 5 lit. a) din O.G. nr. 42/29.01.2004, coroborat cu Anexa nr. 1 la același act normativ și cu art. 1 alin. (1) și alin. (3) din H.G. nr. 1415/2009, de ANSVSA, de a soluționa cererile sale, ce vizau achitarea sumelor apreciate de reclamant ca fiind datorate acestuia, în virtutea prevederilor art. IV din Legea nr. 236/2019.

Astfel, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, în raport de caracterul de act administrativ asimilat al refuzului, precum și de rangul autorității publice căreia, a apreciat instanța, că îi aparține un astfel de refuz, Judecătoria Constanța, secția civilă, reținând și incidența art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a admis excepția necompetenței sale materiale în soluționarea cauzei, considerând că o astfel de competență aparține Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantului, sens în care a declinat soluționarea cauzei în favoarea unei astfel de instanțe.

2.2. Prin sentința civilă nr. 161 din 8 septembrie 2021, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis, la rându-i, excepția necompetenței sale materiale, invocată din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanța, ocazie cu care, constatând ivit conflictul negativ de competență, a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, pentru soluționarea acestuia.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a apreciat că actul administrativ invocat de reclamant este reprezentat de un contract administrativ, iar refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar și administrativ, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004.

Mai mult, a reținut Curtea de Apel Constanța că, în materia contractelor administrative, competența instanței de contencios administrativ este limitată la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii acestora, precum și la cele legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea acestuia. Or, în opinia sus indicatei instanțe, obligația de plată exhibată de reclamant vizează o operațiune aferentă executării contractelor administrative, ce nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative.

Astfel, în raport de obiectul solicitării, precum și de dispozițiile art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată către Judecătoria Constanța, ca instanță de drept comun.

Analizând prezentul conflict negativ de competență, în raport de hotărârile pronunțate și de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze cauza este Tribunalul Constanța, secția contencios administrativ și fiscal, pentru următoarele considerente:

Din perspectiva cadrului procesual, se constată că, prin cererea dedusă judecății, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 de RON lunar, începând cu data de 16.03.2020 (data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019) și până la data de 24.07.2020 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020), precum și la plata dobânzii legale penalizatoare și a cheltuielilor de judecată.

Conflictul negativ de competență ivit, în prezenta cauză, între Curtea de Apel Constanța, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Judecătoria Constanța, secția civilă, a avut la bază, în fapt, două aspecte distincte: pe de o parte, chestiunea temeiului obligației de plată exhibate de reclamant, respectiv dacă aceasta reprezintă act de executare a unui contract administrativ sau un drept ori interes legitim, în exercitarea căruia reclamantul a fost vătămat prin nesoluționarea, în termen, a cererii sale, iar pe de altă parte calificarea juridică a capătului de cerere prin care s-a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA la plata sumei în cuantum de 10.000 RON/lună (prevăzută de art. IV din Legea nr. 236/2019), element ce prezintă relevanță din perspectiva criteriului rangului autorității emitente a actului administrativ asimilat.

Din perspectiva primei chestiuni de drept, Înalta Curte, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019 și cea a O.U.G. nr. 117/2020 (respectiv 16.03.2020 -24.07.2020), constată că reclamantul își întemeiază, în principal, pretențiile pe Legea nr. 236/2019, invocând dispozițiile art. IV alin. (1) din sus indicatul act normativ, potrivit cărora: Beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora.

Procedând la analiza sus indicatelor prevederi legale, Înalta Curte observă că acestea au caracterul unei norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 și să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare, într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte, încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Observând, însă, expunerea de motive ce a stat la baza adoptării Legii nr. 236/2019, rezultă că suma reglementată de prevederile alin. (7) anterior menționat și, implicit, de cele ale art. IV alin. (1) sus indicat, reprezintă o subvenție, menită a acoperii:

(i) pe de o parte, acele cheltuielile realizate de medicii veterinari pentru îndeplinirea condițiilor impuse de ANSVSA, prin DSVSA și care nu sunt remunerate contractual, precum: transportul probelor, ridicarea produselor si tipizatelor necesare, formarea profesionala aferenta activităților contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informațiilor privind lanțul alimentar, efectuarea cartografiei animalelor în situații de urgență, participarea la ședințe de instruire etc., (ii) iar pe de altă parte, serviciul de emitere a certificatelor sanitare veterinare pentru animalele destinate sacrificării, ce anterior adoptării Legii nr. 236/2019, era achitat de proprietarii animalelor, fiind generat (prin plata realizată de proprietari) un conflict economic, sesizat de multe ori de către misiunile de audit ale Comisiei Europene (ultima data prin raportul 2018-6477 privind misiunea pentru pesta porcină clasică).

Așadar, Înalta Curte reține că, prin sus indicatele prevederile normative, legiuitorul a recunoscut un drept al medicilor veterinari de a beneficia de o subvenție, într-un cuantum forfetar și predeterminat (de 10.000 de RON lunar), prin însăși norma legală, subvenție care este distinctă de prețul individualizat în contractele de concesiune/de prestări servicii, fiind un drept suplimentar față de cel indicat în acestea, deținerea de către beneficiar a unor contracte valabile fiind doar o condiție extrinsecă, ce trebuie îndeplinită pentru valorificarea dreptului.

Ca atare, deși existența unui contract de concesionare este necesară pentru încasarea subvenției, aceasta reprezintă o condiție de accedere la suma de 10.000 RON lunar, iar nu izvorul obligației de plată a autorității publice, obligație care este stabilită prin lege, iar nu prin dispozițiile contractuale, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

Prin urmare, în speță este relevat un raport de drept administrativ, privind un drept izvorât din lege, în care una dintre părți este o autoritate publică locală. Întrucât art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative și refuzul nejustificat al autorității, Înalta Curte reține că nu prezintă relevanță, sub aspectul competenței material procesuale, împrejurarea că reclamantul nu face vreo referire la anularea unui act administrativ sau la refuzul autorității de rezolvare a unei cereri. Pe cale de consecință, competența instanței de judecată, din punct de vedere material și teritorial, va fi stabilită potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, iar nu în raport de dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 9 din Legea nr. 212/2018).

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că prin petitul privind obligarea ANSVSA la plata sumei de 10.000 RON lunar, reclamantul tinde, în realitate, la a solicita obligarea unei astfel de autorități la alocarea fondurilor necesare efectuării, de către DSVSA a plății sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019.

Conform art. 6 din Anexa 2

1

la O.G. nr. 42/2004:

"Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităților prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanță primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, prin bugetul direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București, în baza decontului și a documentelor justificative."

Autoritatea sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor județeană este definită, în Anexa 1 la aceeași ordonanță, ca fiind un serviciu public sanitar-veterinar descentralizat, subordonat tehnic și administrativ autorității centrale, sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, având autoritatea și responsabilitatea aplicării strategiilor guvernamentale în domeniul sanitar-veterinar pe teritoriul județului respectiv, a gestionării, realizării și controlului activităților sanitar-veterinare publice la acest nivel, precum și alte competențe delegate de autoritatea centrală sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor.

Din analiza textelor legale menționate, rezultă că direcțiile județene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 2

1

la O.G. nr. 42/2004 și care gestionează, realizează și controlează activitățile sanitar-veterinare pe teritoriul județului.

Bugetul direcțiilor județene este aprobat de Președintele Autorității Naționale Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în urma cererilor și propunerilor acestora.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei ANSVSA la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal ce vizează obligarea pârâtei DSVSA Constanța la plata sumei de 10.000 RON/lună.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Astfel, legea reglementează competența materială a instanței de contencios administrativ și fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului și cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora, în determinarea instanței competente să soluționeze prezenta cauză, incident este criteriul rangului autorității emitente.

De asemenea, potrivit prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ.: "cererile accesorii, adiționale, precum și cele incidentale se judecă de instanța competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competența materială sau teritorială a altei instanțe judecătorești, cu excepția cererilor prevăzute la art. 120".

În raport de toate aceste aspecte, întrucât petitul principal al cererii de chemare în judecată este reprezentat de cererea de obligare a DSVSA Constanța la plata sumei de 10.000 RON lunar, în virtutea dispozițiilor art. 10 din Legea 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene se soluționează în fond de tribunalele, instanța competentă să soluționeze prezentul litigiu este tribunalul în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantului, respectiv Tribunalul Constanța.

Pe de altă parte, secția de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului Constanța (în favoarea căreia s-a stabilit, prin prezenta decizie, competența de soluționare a cauzei) nu este implicată în conflictul de competență sesizat (întrucât niciuna dintre instanțe nu a apreciat că ar reveni acestei secții specializate competența de soluționare a cauzei).

Cu toate acestea, Înalta Curte reține că, în pronunțarea regulatorului de competență, trebuie să stabilească instanța de judecată competentă conform dispozițiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluționare unei instanțe/secții/complet specializat neimplicat în conflictul negativ sesizat.

Declinările reciproce de competență reprezintă premisa regulatorului de competență, însă stabilirea instanței competente nu este limitată de dispozițiile art. 135 C. proc. civ., la alegerea uneia dintre instanțele aflate în conflict.

În consecință, pentru considerentele expuse și în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului Constanța, secția contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. și pe pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Constanța și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în favoarea Tribunalului Constanța, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 noiembrie 2021.