ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4264/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ si fiscal, la data de 07.09.2020, sub nr. x/2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială orașul Sinaia a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administrației, anularea Deciziei de reziliere nr. 6/22.05.2020 emisă de către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației la data de 22.05.2020, cu privire la Contractul de finanțare nr. x/25.04.2019 și a răspunsului la plângerea prealabilă emis de către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației cu adresa nr. x/07.08.2020.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 758 din 17 mai 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială orașul Sinaia în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației; a anulat Decizia de reziliere nr. 6/22.05.2020 și a respins cererea de anulare a răspunsului la plângerea prealabilă, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 758 din 17 mai 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2020, a exercitat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea recursului pârâtul, în contextul preluării integrale a susținerilor din întâmpinare, critică, în esență, interpretarea greșită a prevederilor Ghidului solicitantului, interpretarea defectuoasă a considerentelor încheierii din 19.02.2021 pronunțată de Tribunalul București, secția I penală și faptul că în mod eronat s-a apreciat că obligația solicitantului de a amplasa parcările în afara zonelor centrale ale orașelor/municipiilor, reprezintă o condiție de eligibilitate care poate fi îndeplinită ulterior depunerii cererii de finanțare și, respectiv, după încheierea contractului de finanțare. Arată că din modul de formulare al criteriilor de eligibilitate prevăzute la capitolul 4.3. "Eligibilitatea proiectului și a activităților", punctul 4 - "Realizarea parcărilor de transfer de tip park and ride" din Ghidul Solicitantului, conform cărora: "Nu sunt considerate eligibile parcările care răspund unor necesități ale zonelor rezidențiale sau ale zonelor turistice (sezoniere). Nu sunt considerate eligibile parcările amplasate în zonele centrale ale orașelor și municipiilor", rezultă fără echivoc existența unei interdicții cu caracter specific instituită de finanțator, în sensul de a nu fi acordate fonduri nerambursabile pentru realizarea parcărilor amplasate în zonele centrale ale orașelor/municipiilor, precum și a celor care răspund zonelor turistice (sezoniere). Or, în speță, intimata-reclamantă a inițiat edificarea acestui "park and ride" într-o zonă centrală a orașului, mai exact în Zona centrală 6, conform planșelor disponibile în Planul Urbanistic General al localității Sinaia, paginile 232-234. Deși prin încheierea din data de 19.02.2021, pronunțată de Tribunalul București, secția I Penală, s-au reținut că: "studiind ghidul solicitantului, s-a constatat că în cuprinsul acestuia nu este definită zona centrală a unei localităti, rămânând la aprecierea autoritătii de management dacă într-o situatie concretă amplasamentul propus întrunește conditiile de eligibilitate sau nu...solicitantul finanțării a definit zona centrală a orașului prin raportare la criteriul geografic, criteriu conform căruia amplasamentul parcării se află în afara zonei centrale. Această situatie litigioasă poate fi tranșată eventual de instanta civilă", apreciază că modalitatea în care instanța de fond a interpretat cele expuse în încheiere este una defectuoasă și se raportează strict la situația de fapt (și nu la cea de drept) ce a fost constatată de instanța penală, această analiză fiind realizată numai din perspectiva identificării elementelor constitutive ale infracțiunii pentru care s-a început urmărirea penală, nicidecum din perspectiva existenței unei eventuale nereguli, în conformitate cu legislația specifică domeniului fondurilor europene. Prin urmare, atât timp cât pe cale administrativă s-a constatat o neregulă, în conformitate cu prevederile art. 2.36 din Regulamentul 1303/2013, iar prin verificările efectuate s-a demonstrat că beneficiarul nu îndeplinea criteriile de eligibilitate, soluția pronunțată de instanța penală are relevanță doar sub aspectul constatării existenței elementelor constitutive ale infracțiunii, neputând fi aplicată/preluată în mod direct de către o instanță civilă care judecă cauza prin raportare la alte norme legale incidente. Raportat la faptul că cererea de finanțare a fost inițial aprobată, învederează că în privința acestui aspect, al neobservării sau chiar al concluziilor anterioare diferite ale autorităților de monitorizare a încălcării, CJUE s-a pronunțat în Cauza C-465/10 Hotărârea Ministre de Vinterieur, de ľOutre-mer, des Collectivites territoriales et de Immigration din 21 decembrie 2011, aplicând prin analogie raționamentul din Cauza C94/05 Hotărârea Emsiand-Starke GmbH din 16 martie 2006, respectiv: "împrejurarea că autoritățile competente ar fi fost informate de beneficiarul subvenției cu privire la o anume situație nu influențează, ca atare, calificarea drept "abatere" în sensul articolului 1 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95" . Curtea a reținut totodată că principiul protecției încrederii/așteptării legitime nu poate fi invocat împotriva unei dispoziții clare a dreptului comunitar. Nici comportamentul unei autorități naționale însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii, care este contrar acestuia din urmă, nu poate crea, pentru un operator economic o încredere legitimă privind posibilitatea de a beneficia de un tratament contrar dreptului Uniunii. O astfel de interpretare se regăsește și în sentința civilă nr. 2703/21.10.2015 a Curții de Apel București (rămasă definitivă prin Decizia ÎCCJ nr. 2543/15.05.2019), care subliniază următoarele: "curtea apreciază ca nerelevant aspectul monitorizării anterioare a procedurii și rezultatul acesteia". Subliniază că și Comisia Europeană - Direcția Generală Politică Regională și Urbană, prin adresa Ref Ares 2019-7821374/19.12.2019 a confirmat rezultatul verificărilor și constatărilor conținute de Nota de control, care a condus la decizia de reziliere a proiectului sus menționat. Legat de considerentele potrivit cărora proiectul îndeplinește condiția de a nu fi localizat în zona centrală a orașului, care este acel țesut urban care reprezintă cea mai intensivă dezvoltare a construcțiilor și cea mai mare concentrare de trafic pietonal, iar locul de implementare al proiectului nu îndeplinește aceste condiții, arată că determinarea zonei centrale a orașului se face în conformitate cu Planurile urbanistice zonale întocmite în baza Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, iar nu "prin raportare la criteriul geografic", așa cum s-a reținut prin hotărârea recurată, sens în care reia susținerile din întâmpinare referitoare la dispozițiile Legii nr. 350/2001 și la documentele depuse la dosarul cauzei. Față de considerentele hotărârii recurate conform cărora, la data prezentei, proiectul îndeplinește toate condițiile de eligibilitate prevăzute în Ghidul Solicitantului, la dosarul cauzei fiind depuse atât Aviz unic nr. 2498/11.07.2019 al Consiliului Județean Prahova, cât și Hotărârea Consiliului Local Sinaia nr. 184/30.10.2019, din care rezultă că zona amplasamentului proiectului a fost exclusă din zona centrală, precizează că: - avizul unic nr. 2498/11.07.2019 nu este un document de urbanism în sensul prevederilor art. 45 din Legea 350/2001, ci este un act premergător elaborării unui nou Plan urbanistic zonal; - documentele privind elaborarea unui nou PUZ au fost emise ulterior evaluării proiectului și semnării contractului de finanțare, motiv pentru care acestea nu sunt în măsură să schimbe concluziile ce au stat la baza emiterii actului administrativ contestat; - avizul unic nr. 2498/11.07.2019 nu este un document de urbanism în sensul prevederilor art. 45 din Legea 350/2001, ci este un act premergător elaborării unui nou Plan urbanistic zonal; - documentele privind elaborarea unui nou PUZ au fost emise ulterior evaluării proiectului și semnării contractului de finanțare, motiv pentru care acestea nu sunt în măsură să schimbe concluziile ce au stat la baza emiterii actului administrativ contestat. Chiar dacă au fost contractate în cursul anului 2018, aceste servicii de elaborare PUZ nu au produs vreun efect juridic care să modifice în vreun fel situația terenului aflat în zona centrală, până la momentul depunerii cererii de finanțare și al semnării contractului de finanțare. Apreciază că singurele documente ce puteau fi acceptate pentru reverificarea speței sunt cele care produceau efecte la data evaluării cererii de finanțare, respectiv anul 2018. Prin transmiterea unor documente emise după demararea efectuării verificărilor de către structura de control din cadrul NDLPA, intimata-reclamantă nu a făcut altceva decât să inițieze demersuri prin care să modifice documentele inițiale, în scopul justificării ulterioare a eligibilității proiectului. Mai mult, în speță discutăm de acte administrative (avizul unic 2498/11.07.2019 și HCL nr. 184/30.10.2019) care produc efecte pentru viitor, respectiv sunt active și nu retroactive, astfel încât nu pot influența starea juridică ce a fost avută în vedere la un moment anterior emiterii acestora. Arată că în eventualitatea elaborării unui nou Plan urbanistic zonal, acesta produce efecte, conform legii, de la data aprobării acestuia și nu retroactiv de la data evaluării. Așadar, la momentul depunerii cererii de finanțare și respectiv al semnării contractului de finanțare, proiectul nu îndeplinea condiția de eligibilitate prevăzută în Ghidul Solicitantului, referitoare la amplasamentul terenului, la acea dată fiind în vigoare alt Plan Urbanistic Zonal conform căruia terenul respectiv se afla în zona centrală 6 a localității Sinaia.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 23.09.2021, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Sinaia a invocat excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare expres și limitativ prevăzute de C. proc. civ., în subsidiar solicitând respingerea recursului ca nefondat. În susținerea excepției invocate a arătat că, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul nu a prezentat sub ce aspect instanța de fond a încălcat normele de drept material ori le-a aplicat greșit, rezumându-se să reitereze o serie de aspecte invocate și în fața primei instanțe, să facă aprecieri cu privire la modalitatea în care instanța a apreciat și a interpretat situația de fapt și probele administrate în cauză, și să-și exprime dezacordul cu privire la modul în care instanța de fond a apreciat că se impune admiterea cererii de chemare în judecată, considerând, prin urmare, că se impune anularea recursului. Pe fondul căii de atac a sustinut, în esentă, că recursul este neîntemeiat și că instanța de fond a interpretat și a aplicat în mod corect dispozițiile legale aplicabile prin raportare la situația de fapt reținută, găsind întemeiate criticile sale de nelegalitate cu consecința anulării actului administrativ contestat. La termenul din 29 septembrie 2022, la care au avut loc dezbaterile, Înalta Curte a admis intimatei-reclamante proba cu înscrisurile solicitate în apărare și a respins excepția nulității recursului, invocată de aceasta prin întâmpinare, apreciind că argumentele dezvoltate în cererea de recurs pot fi subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând hotărârea atacată în raport cu actele dosarului, cu criticile formulate de recurentă, cu apărările intimatei, precum și cu reglementările legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin violarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. În ceea ce privește contextul factural, se reține că la data de 25.04.2019 reclamanta a încheiat cu AMPOR Contractul de finanțare nr. x/25.04.2019 privind implementarea proiectului "Construire Park & Ride", elaborat conform Programului Operațional Regional 2014 - 2020, Axa Prioritară 3 - Prioritatea de investiții 4e "Promovarea unor strategii cu emisii scăzute de dioxid de carbon pentru toate tipurile de teritorii, în special pentru zonele urbane, inclusiv promovarea mobilității urbane multimodale durabile și a măsurilor de adaptare relevante pentru atenuare". În urma unei sesizării de neregulă a fost demarată o acțiune de verificare, în urma căreia s-a reținut că întreaga cheltuiala aferentă proiectului devine neeligibilă, în condițiile nerespectării prevederilor din Ghidul Solicitantului potrivit cărora "(...) Nu sunt considerate eligibile parcările amplasate în zonele centrale ale orașelor/municipiilor." Prima instanță, admițând acțiunea, a avut în vedere, în esență, faptul că criteriile de eligibilitate prevăzute la capitolul 4.3 Eligibilitatea proiectului și a activităților, punctul 4. Realizarea parcărilor de transfer de tip "park and ride" din Ghidul Solicitantului nu vizează o definiție a zonei centrale prin raportare la PUZ, că prin încheierea din 19.02.2021, pronunțată de Tribunalul București, secția I Penală, s-a reținut, cu autoritate de lucru judecat, că, în fapt, amplasamentul este situat între zona de intrare în oraș și centrul acestuia, iar datorită specificului localității, zona centrală propriu-zisă a localității nu are aceleași limite cu zona centrală definită prin PUZ. De asemenea, s-a reținut că Ghidul Solicitantului, prevede că pentru a fi eligibile, proiectele de construcție a unor parcări de tip Park & Ride trebuie să îndeplinească următoarele condiții: (i) să fie amplasate lângă stațiile capăt de linie de tramvai, troleibuz și autobuz; (ii) aceste stații să fie cele mai apropiate de limita administrativ-teritoriala a orașului; (iii) construcția parcării să fie justificată prin fluxurile de navetiști care tranzitează orașul/municipiul cu autovehicule proprii", care sunt îndeplinite, întrucât parcarea este amplasată la joncțiunea dintre un ax rutier periferic foarte frecventat - DN 1, centura de est a orașului, Gara feroviară de călători Sinaia și capătul liniei de autobuz (din cele 9 trasee, 8 au capăt de linie parcarea), la limita estică a localității, zona centrală fiind foarte aproape de limita intravilanului localității, respectiv la 128 de metri, iar amplasamentul este situat între zona de intrare în oraș și centrul acestuia. Totodată, s-a arătat și că anterior depunerii cererii de finanțare reclamanta a contractat servicii de elaborare PUZ pentru parcelele de teren care constituie locația de implementare a proiectului și a vecinătăților imediate acestora, iar în urma aprobării PUZ-ului, prin Hotărâre de Consiliu Local, zona amplasamentului proiectului a fost exclusă din zona centrală și inclusă în zona căi de comunicație rutieră CCR - subzona construcții intermodale și funcțiuni complementare CCr2 (UTR 24B). În primul rând, Înalta Curte constată că criticile referitoare la modul în care prima instanță a interpretat aspectele expuse în încheierea din data de 19.02.2021, pronunțată de Tribunalul București, secția I Penală privesc starea de fapt reținută de către prima instanță, prin achiesarea la aspectele reținute în cauza penală, însă criticile referitoare la starea de fapt nu pot fi analizate din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În ceea ce privește criticile privind greșita interpretare a prevederilor din Ghidul solicitantului, Înalta Curte constată că, deși în capitolul 4.3. "Eligibilitatea proiectului și a activităților" este inclusă atenționarea "Nu sunt considerate eligibile parcările amplasate în zonele centrale ale orașelor și municipiilor", în lipsa unei definiri a zonei centrale a orașului sau a unei referiri exprese la definirea acestei zone prin raportare la PUZ, îndeplinirea acestei condiții trebuie verificată prin raportare la cerințele privind eligibilitatea amplasamentelor proiectelor de tip Park & Ride, potrivit cărora "aceste parcări vor fi amplasate lângă stațiile capăt de linie de tramvai, troleibuz și autobuz cele mai apropiate de limita administrativ-teritorială a orașului/municipiului sau din localitățile din zona funcțională/sate aparținătoare, dar care să deservească tot orașul/municipiul în cauză. Alegerea amplasării acestor parcări va fi justificată prin fluxurile de navetiști care tranzitează orașul/municipiul cu autovehicule proprii, iar capacitatea parcării va fi corelată cu cererea estimată", întrucât este evident că cele două criterii de neeligibilitate/eligibilitate trebuie interpretate în sensul că existența uneia dintre situații o exclude pe cealaltă, respectiv poziționarea amplasamentului în centrul orașului exclude posibilitatea ca acesta să fie situat lângă stațiile capăt de linie ale mijloacelor de transport în comun cele mai apropiate de limita administrativ-teritorială a orașului și invers. Recurenta, susținând că centrul orașului este cel stabilit prin PUZ, a constatat neîndeplinirea condițiilor din Ghidului Solicitantului prin raportare la atenționarea potrivit căreia " Nu sunt considerate eligibile parcările amplasate în zonele centrale ale orașelor/municipiilor" însă, cu toate acestea, nu a contestat îndeplinirea condiției de eligibilitate potrivit căreia parcările trebuie să fie amplasate lângă stațiile capăt de linie a mijloacelor de transport în comun și nici faptul că stațiile indicate în cadrul proiectului sunt apropiate de limita administrativ-teritorială a orașului. Or, prima instanță, stabilind că îndeplinirea criteriului de eligibilitate privind neamplasarea investiției în centrul orașului trebuie verificată prin raportare la situația de fapt din teren, a concluzionat că cele două condiții de eligibilitate trebuie coroborate, atât una cu cealaltă, cât și cu scopul proiectului, respectiv acela de "reducere a pătrunderii fluxurilor motorizate pe rețeaua stradală a orașelor/municipiilor, prin încurajarea schimbării modale de la transportul privat la transport public și, după caz, la modurile nemotorizate de transport (mersul cu bicicleta), evitarea congestionării traficului, reducerea cererii de locuri de parcare din oraș/municipiu și, în final, reducerea emisiilor de echivalent C02 din traficul rutier", context în care a concluzionat că centrul orașului trebuie stabilit cu luarea în considerare a specificului orașului Sinaia, unde zona centrală propriu-zisă a localității nu are aceleași limite cu zona centrală indicată în PUZ. Ca urmare, cum scopul proiectului este acela de a evita pătrunderea fluxurilor de navetiști pe rețeaua stradală din zonele centrale ale orașului, iar în urma verificărilor efectuate în teren s-a concluzionat că prin modul în care a fost ales amplasamentul parcării acest scop este îndeplinit, este evident că atât beneficiarul cât și finanțatorul s-au raportat la situația de fapt și nu la PUZ. În ceea ce privește faptul că noul PUZ a fost adoptat după depunerea cererii de finanțare, Înalta Curte constată că, deși prima instanță a făcut referire la acesta, soluția pronunțată nu s-a fundamentat pe acest fapt, ci doar pe argumentele anterioare, referitoare la îndeplinirea criteriilor de eligibilitate raportat la scopul proiectului și la situația de fapt în ceea ce privește "centrul orașului", așa cum a fost reținută de instanța penală, așa încât argumentele expuse de recurentă nu sunt de natură a conduce la reformarea hotărârii, mai ales că nu au fost formulate critici în ceea ce privește argumentele principale care susțin soluția pronunțată. În ceea ce privește referirile la practica CJUE, raportat la posibilitatea constatării unor nereguli chiar și în contextul în care cererea de finanțare a fost inițial aprobată, Înalta Curte constată că aspectele învederate de recurentă sunt străine de argumentele pe care s-a fundamentat soluția primei instanțe, în sentința nefiind făcută nicio referire la acest aspect ca motiv de admitere a acțiunii.

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.