ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4161/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată la data de 28 iunie 2019 pe rolul Curții de Apel București, reclamanții A., B., C. și D., judecători în cadrul Tribunalului Dâmbovița, au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției: - anularea parțială a Ordinului nr. 1410/C/19.03.2019 emis de Ministerul Justiției; - emiterea începând cu data de 01.01.2019 a unui nou ordin de încadrare în raport cu nivelul instanței, cu funcția deținută și cu vechimea efectivă în funcție, pe baza coeficienților de ierarhizare corespunzători (gradație și indemnizație corespunzătoare tranșelor de vechime în muncă) precum și în raport de sporurile de risc și suprasolicitare neuropsihică, de confidențialitate, de condiții vătămătoare și periculoase (toxicitate) cuvenite, toate la nivelul maxim aflat în plată în cadrul autorității judecătorești pentru aceeași funcție/grad/treaptă cu cei care beneficiază nivelul de salarizare superior maxim, precum și la plata diferențelor drepturilor salariale rezultate până la zi; - emiterea începând cu data de 01.01.2019 a unui nou ordin de încadrare cu luarea în considerare a sporurilor stabilite prin art. 4 și 5 din cap. VIII din Anexa V la Legea nr. 153/2017, în privința magistraților judecători și aplicarea temporizată inclusiv a dispozițiilor invocate referitoare la sporurile prevăzute prin dispozițiile noii legi a salarizării unitare.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 589 din 15 iulie 2020 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanții A., B., C. și D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, având ca obiect "anulare act administrativ".

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs reclamanții A., B., C. și D., solicitând casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului s-a apreciat că instanța a încălcat reguli de procedură a căror nerespecare atrage sancțiunea nulității, în concret cele privind dreptul la apărare prin neanalizarea motivelor și criticilor esențiale pentru pretențiile formulate. Astfel, prin acțiunea formulată reclamanții au susținut că nu au luat cunoștință de modalitatea concretă de stabilire și calculare a drepturilor salariale, însă se pare că ordonatorul de credite principal a avut în vedere o coroborare a legilor anterioare de salarizare cu Legea nr. 153/2017, în sensul că a avut drept reper indemnizația de încadrare brută stabilită potrivit vechii legislații în materia salarizării, la care s-au calculat sporurile prevăzute de Legea nr. 153/2017. În opinia recurenților această "coroborare" a dispozițiilor legale succesive în materie s-a făcut fără suport legal, iar prima instanță și-a însușit ad literam susținerile pârâtului ordonator principal de credite, în sensul existenței unei aplicări etapizate a noilor dispoziții legale, aceasta nu a analizat și nu a motivat înlăturarea criticilor vizând modalitatea concretă de stabilire a drepturilor salariale . Prima instanța a făcut într-adevăr referire la dispozițiile art. 38 din Legea nr. 153/2017, care reglementează o majorare a drepturilor salariale cu 25% și la limitarea prevăzută la art. 25 din același act normativ, însă nu a analizat critica și susținerea esențială referitoare la absența unui fundament legal pentru modalitatea în care s-a ajuns la calculul și stabilirea sporurilor. Dispozițiile art. 38 din Legea nr. 153/2017 (invocat de pârât și reținut și de prima instanță în sensul unei interdicții legale de acordare a drepterilor salariale pretinse), prevăd o aplicare etapizată, însă, în plus stabilesc, în mod expres, atât modalitatea în care se realizează acest proces, cât și drepturile avute în vedere. Aplicarea temporizată a dispozițiilor noii legi a salarizării și în privința sporurilor nu presupune însă o lex tertia (de genul celei aparent avute în vedere de către ordonatorul de credite prin reîncadrarea în privința indemnizației potrivit vechilor dispoziții, iar în privința sporurilor potrivit noilor dispoziții, însă cu un calcul al majorării prin raportare tot la cuantumul sporurilor din legislația anterioară). Or, prima instanță nu a analizat în niciun fel acest aspect esențial pe care se întemeiază pretențiile deduse judecății. Reclamanții au mai susținut că apărarea pârâtului în sensul existenței unei anvelope salariale institute prin art. 25 din Legea nr. 153/2017, este, în opinia acestora, nefondată, întrucât din interpretarea coroborată a acestor dispoziții cu cele din art. 4 și 5 cap. VIII al Anexei V la Legea nr. 153/2017 nu poate rezulta tocmai inaplicabilitatea unor dispoziții legale imperative cu privire la sporurile și indemnizațiile recunoscute prin lege categoriei de personal din care fac parte- Instanța de fond nu a arătat motivele pentru care a considerat că dispozițiile art. 25 din Legea nr. 153/2017 ar viza în mod concret un anumit cuantum al drepturilor salariale, așa cum pretinde pârâtul și nu un fond de salarii în cadrul bugetelor instituției. De asemenea, instanța a interpretat în mod eronat și dispozițiile art. 38 din Legea nr. 153/2017, în sensul că prin trimiterea expresă la limitarea prevăzută de art. 25 din același act normativ se au în vedere limitări ale sporurilor stabilite prin Anexa V la Legea nr. 153/2017, întrucât din lectura conținutului art. 38 menționat rezultă că se au în vedere exclusiv majorările de 25% ale veniturilor de care angajații beneficiau anterior majorării Au mai arătat recurenții că dispozițiile 25 din Legea nr. 153/2017 vorbesc despre suma efectivă alocată în cadrul bugetului, iar art. 4, 5 din Anexa V la același act normativ vizează strict procentul ce poate fi acordat cu titlu de spor pentru diferite riscuri și obligații profesionale recunoscute de lege. Așadar, strict formal dispozițiile legale nu se suprapun și nici nu se exclud reciproc în tot sau în parte. În plus, tot strict formal, numai art. 4, 5 din Anexa V Ia Legea nr. 153/2017 stabilesc drepturi salariale cuvenite cu titlu de sporuri anumitor categorii de personal. Dubla condiționare la care face referire prima instanță nu are în vedere, astfel cum eronat coroborează prima instanță, procentul separat ori total al sporurilor, aspect reliefat și prin simpla observare a diferenței terminologice folosite (art. 25 face vorbire de sume efectiv alocate în buget și nu de sume ce s-ar cuveni unui anumit angajat cu titlu de spor și cu atât mai puțin de procente ale sporurilor separat ori cumulat). Esențial, în opinia recurenților, pentru a se constata că ordonatorul de credite nu poate invoca limitări ale noii legi doar atunci când neagă drepturile angajatului, este a se observa disocierea creată în fapt, în mod artificial și fără vreun temei legal, între reîncadrarea făcută scriptic potrivit dispozițiilor noii legi și acordarea și plata efectivă a acestor sporuri. Disocierea nu constă doar în diferenta între drepturile trecute în ordinele de încadrare și cele efectiv plătite, ci merge până la algoritmul de calcul pentru că sporurile sunt la rândul lor calculate la alte indemnizații de încadrare decât cele acordate efectiv pe fluturașul de salariu. În final, recurenții au arătat că au fost ignorate dispozițiile cu caracter de principiu din Legea nr. 153/2017, care impun ca drepturile de natură salarială să fie stabilite prin norme juridice de forța legii, cu excepția hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1), conform principiilor enunțate de art. 120 din Constituția României, dar cu încadrare între limitele minime și maxime prevăzute prin prezenta lege (principiul legalității), necesitatea eliminării oricărei forme de discriminare și instituirea unui tratament egal cu privire personalul din sectorul bugetar care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă și în funcție (principiul nediscriminării), asigurarea salariilor de bază egale pentru muncă cu valoare egală (principiul egalității).

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Ministerul Justiției a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanții A., B., C. și D., au calitatea de judecători în cadrul Tribunalului Dâmbovița, iar prin Ordinul Ministrului Justiției nr. 1410/C/19.03.2019 și anexa la acesta le-au fost stabilite drepturile salariale începând cu data de 1.01.2019. Împotriva acestui ordin reclamanții au formulat contestație, ce a fost respinsă prin adresa din 20.05.2019. În acest context, reclamanții au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu solicitarea de anulare în parte a ordinului nr. 1410/C/19.03.2019, emis de Ministrul Justiției în sensul modificării acestuia în ceea ce privește cuantumul drepturilor calculate, prin aplicarea în mod corect a sporurilor, inclusiv a procentelor acordate ca urmare a trecerii într-o altă tranșă de vechime (în muncă sau în funcție) raportat la o indemnizație de încadrare brută lunară în care să fie incluse sporurile de risc și suprasolicitare neuropsihică, de confidențialitate, de condiții vătămătoare și periculoase (toxicitate) cuvenite, toate la nivelul maxim aflat în plată în cadrul autorității judecătorești pentru aceeași funcție/grad/treaptă cu cei care beneficiază nivelul de salarizare superior maxim, respectiv cu luarea în considerare a sporurilor stabilite prin art. 4 și 5 din cap. VIII din Anexa V la Legea nr. 153/2017. Instanța de fond a respins acțiunea reclamanților ca neîntemeiată, apreciind că ordinul contestat a fost emis cu respectarea dispozițiilor art. 24, art. 25, art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 și art. 4, art. 5 din Capitolul VIII al Anexei V la legea menționată. Fiind învestită cu recursul promovat de reclamanți împotriva acestei soluții, Înalta Curte constată că argumentele invocate pot fi subsumate cazurilor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Răspunzând punctual susținerilor recurenților, Înalta Curte constată că sentința primei instanțe nu a fost pronunțată cu încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, critica referitoare la încălcarea dreptului la apărare prin neanalizarea motivelor și criticilor esențiale formulate de reclamanți încadrându-se în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Acest caz de casare vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, iar prima instanță a prezentat motivele reținute în fundamentarea soluției pronunțate asupra actelor administrative deduse judecății, acestea fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut. De asemenea, contrar susținerilor recurenților, hotărârea instanței nu trebuie să conțină răspuns pentru fiecare argument invocat de părți în susținerea pretențiilor și apărărilor formulate, judecătorul putând să grupeze argumentele pentru a le răspunde în cuprinsul unui considerent comun. Potrivit motivului de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri poate fi solicitată atunci când aceasta a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul că instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Astfel, în prezenta cauză, dispozițiile relevante în emiterea actului contestat și soluționarea cererii reclamanților sunt art. 38 alin. (3) lit. a) și alin. (4) din Legea nr. 153/2017, "(3) Începând cu data de 1 ianuarie 2018 se acordă următoarele creșteri salariale: a) cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare, precum și cuantumul brut al sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor, premiilor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul lunar brut, indemnizația brută de încadrare, solda lunară/salariul lunar de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se majorează cu 25% față de nivelul acordat pentru luna decembrie 2017, fără a depăși limita prevăzută la art. 25, în măsura în care personalul respectiv își desfășoară activitatea în aceleași condiții . (4) În perioada 2019-2022 se va acorda anual o creștere a salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare, fiecare creștere reprezentând 1/4 din diferența dintre salariul de bază, solda de funcție/salariul de funcție, indemnizația de încadrare prevăzute de lege pentru anul 2022 și cel/cea din luna decembrie 2018. Creșterea respectivă și data de aplicare se stabilesc prin legea anuală a bugetului de stat cu respectarea prevederilor art. 6 lit. h)." Conform art. 38 alin. (6) din aceeași lege "în situația în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022". De asemenea, art. 25 din Legea nr. 153/2017 prevede că "(1) Suma sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor, inclusiv cele pentru hrană și vacanță, acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite nu poate depăși 30% din suma salariilor de bază, a soldelor de funcție/salariilor de funcție, soldelor de grad/salariilor gradului profesional deținut, gradațiilor și a soldelor de comandă/salariilor de comandă, a indemnizațiilor de încadrare și a indemnizațiilor lunare, după caz. (2) Prin excepție de la prevederile alin. (1), pentru instituțiile din sistemul sanitar și de asistență socială și cele din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională, suma sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor, inclusiv cele pentru hrană și vacanță, acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate depăși 30% din suma salariilor de bază, a soldelor de funcție/salariilor de funcție, soldelor de grad/salariilor gradului profesional deținut, gradațiilor și a soldelor de comandă/salariilor de comandă și a indemnizațiilor lunare, după caz." Din analiza acestor dispoziții legale rezultă, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, că, începând cu 1 ianuarie 2018, iar ulterior cu 1 ianuarie 2019, majorarea cu 25% a cuantumului brut al salariilor de bază și a sporurilor acordate pentru luna decembrie 2017, este limitată, pe de o parte, de salariul stabilit conform Legii nr. 153/2017 pentru anul 2022, iar pe de altă parte, de împrejurarea că suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite respectiv ordonator de credite principal să nu depășească 30% din suma salariilor de bază și a indemnizațiilor de încadrare. Prin umare, la intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017 era prevăzut în mod expres faptul că suma sporurilor care se cuvin personalului căruia i se adresează actul normativ nu poate depăși plafonul de 30% raportat la suma indemnizațiilor de încadrare aferentă ordonatorului de credite. În speță, sunt incidente prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, care trebuie coroborate cu dispozițiile art. 24 din actul normativ, potrivit cărora "Limita maximă a sporurilor, compensațiilor, indemnizațiilor, adaosurilor, majorărilor, primelor, premiilor și a altor elemente ale venitului salarial specific fiecărui domeniu de activitate este prevăzută în prezenta lege și în anexele nr. 1 - VIII", dar și cu prevederile art. 4 și 5 din Anexa V, Cap. VII, respectiv: "art. 4 - (1) Pentru condiții de muncă grele, vătămătoare sau periculoase, personalul prevăzut la art. 1 beneficiază de un spor de până la 15% din salariul de bază sau, după caz, din indemnizația de încadrare, corespunzător timpului lucrat. (2) Condițiile de acordare a sporului prevăzut la alin. (1) se aprobă de ordonatorul principal de credite în limita prevederilor din regulamentul elaborat potrivit prezentei legi, având la bază buletinele de determinare sau, după caz, expertizare, emise de către autoritățile abilitate în acest sens". "art. 5 - Judecătorii de la Înalta Curte de Casație și Justiție, de la curțile de apel, tribunale, tribunalele specializate și judecătorii, procurorii de la parchetele de pe lângă aceste instanțe, membrii Consiliului Superior al Magistraturii, personal de specialitate juridică asimilat magistraților, magistrații-asistenți de la Înalta Curte de Casație și Justiție, asistenții judiciari, inspectorii judiciari, personalul auxiliar de specialitate, personalul de specialitate criminalistică și personalul auxiliar de specialitate criminalistică din cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice și al laboratoarelor de expertize criminalistice, ofițerii și agenții de poliție judiciară, precum și specialiștii din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, personalul de probațiune beneficiază și de un spor pentru risc și suprasolicitare neuropsihică de până la 25%, respectiv de un spor pentru păstrarea confidențialității de până la 5%, aplicate la salariul de bază lunar, respectiv la indemnizația lunară de încadrare". Contrar susținerilor recurenților, din interpretarea coroborată a textelor de lege, nu rezultă că suma sporurilor cuvenite acestora ar fi de 45% (25%+15%+5%), în condițiile în care legiuitorul nu a prevăzut acordarea de sporuri în procent fix din indemnizație, ci o limită maximă în care trebuie să se încadreze fiecare spor în parte. Recurenților nu le este recunoscut necondiționat dreptul la acordarea cumulată a celor trei tipuri de sporuri în cuantumul lor maxim, ci doar dreptul la acordarea sporurilor, cuantumul acestora urmând a fi determinat prin aplicarea unei duble condiționări: încadrarea fiecărui spor în limitele maxime prevăzute în Anexa V (până la 25%, până la 15% și până la 5%) și, totodată, interdicția depășirii cumulate a pragului prevăzut de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, de 30% din suma indemnizațiilor de încadrare aferentă ordonatorului de credite. Recurenții nu constestă faptul că nu ar fi beneficiat cu ocazia recalculării drepturilor de acordarea celor trei categorii de sporuri, ci modalitatea în care au fost aplicate. Instanța de recurs constată că cele trei tipuri de sporuri respectă pragul prevăzut de art. 25 din Legea nr. 153/2017, iar individual fiecare spor se încadrează în limitele maxime prevăzute de art. 4 și 5 din Anexa V Cap. VIII la lege. Stabilirea, prin prevederile art. 38 alin. (6) din Legea cadru nr. 153/2017, a unei limite a cuantumului salariului de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare care sunt mai mari decât cele stabilite, potrivit acestei legi, la nivelul prevăzut de lege pentru anul 2022 are un caracter tehnic, fără a dispune cu privire la reducerea salariilor de bază ale personalului plătit din fonduri publice sau cu privire la stabilirea acestora într-un cuantum mai mic. Integrate regulilor privind aplicarea etapizată a legii, aceste prevederi legale vizează reglarea în timp a disfuncționalităților existente în domeniu salarizării personalului plătit din fonduri publice, prin limitarea creșterilor salariale la un nivel stabilit prin lege, potrivit scopului urmărit de legiuitor, astfel cum acesta este enunțat în expunerea de motive la Legea-cadru nr. 153/2017, și anume acela de "eliminare a disfuncționalităților salariale existente în sistemul public de salarizare", și vizează, în ansamblu, toate categoriile de personal plătit din fonduri publice. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională prin Decizia nr. 310 din 7 mai 2019, reținând că "limitarea sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor și a altor drepturi, prevăzută de art. 25 din Legea-cadru nr. 153/2017, nu echivalează cu diminuarea salariului de bază. Astfel, cum a statuat Curtea Constituțională în jurisprudența sa, statul are deplina legitimitate constituțională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de bază personalului plătit din fonduri publice, în funcție de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizațiile și salariile de bază, premii periodice și alte stimulente, pe care le poate diferenția în funcție de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula" (în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, și Decizia Curții Constituționale nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010)." Nu poate fi primită nici critica recurenților, conform căreia prin aplicarea normelor în vigoare sunt nerespectate principiile de echitate și coerență, prin crearea de oportunități egale și remunerație egală pentru muncă de valoare egală, pe baza principiilor și normelor unitare privind stabilirea și acordarea salariului și a celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetar statuate de legea unică de salarizare și de Constituția României, cu trimitere la salarizarea persoanelor cu handicap și la incidența Protocolului nr. 12 la C.E.D.O. cu privire la discriminare. Fiind formulate critici inclusiv cu privire la efectul textelor legale incidente, eventualul control de "legalitate" implică în principiu un control de constituționalitate, operațiune ce nu intră însă în competența instanței de judecată, ci a Curții Constituționale a României, în condițiile art. 146 lit. d) din Constituția României revizuită, astfel încât, prin încheierea din data de 22 septembrie 2022 Înalta Curte a dispus, în cadrul dosarului nr. x/2019, sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 153/2017, art. 4, 5 din anexa V la același act normativ, din Cap. VIII - Reglementări specifice personalului din sistemul justiției. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma vreunuia dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 496 din același cod Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.