ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3929/2021

Ședința publică din data de 15 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9 decembrie 2015, pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat anularea Ordinului nr. 600/2005 a MAI privind aprobarea Competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administrației și internelor, secretarilor de stat, secretarului general și șefilor/comandanților unităților Ministerului Administrației și Internelor.

Prin sentința civilă nr. 156 din 4 octombrie 2018, Curtea de Apel Oradea:

- a admis excepția lipsei de interes a reclamantei în anularea Ordinului nr. 600/2005 emis de ministrul administrației și internelor, mai puțin în ceea ce privește art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din ordin, respingând ca lipsită de interes acțiunea de anulare a ordinului formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - ministrul afacerilor interne, cu excepția articolelor menționate;

- a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - ministrul afacerilor interne, având ca obiect anularea art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din Ordinul nr. 600/2005 emis de pârât.

Împotriva sentinței anterior referite, a declarat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de anulare a Ordinului nr. 600/2005 astfel cum a fost formulată.

O primă critică adusă sentinței atacate vizează greșita admitere a excepției lipsei sale de interes a reclamantei în formularea acțiunii de anulare a Ordinului nr. 600/2005, mai puțin în ceea ce privește art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a). În opinia recurentei, admiterea excepției este consecința interpretării și aplicării greșite a legii. Aceasta, deoarece instanța trebuia să aibă în vedere natura juridică a actului administrativ, aceea de act cu caracter normativ și implicit prevederile art. 77 din Legea nr. 24/2000, în sensul că ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor, independent de faptul, considerat important de instanța de fond, că reclamanta a urmărit anularea actelor administrative individuale prin care s-a dispus eliberarea sa din funcție.

Recurenta-reclamantă, citând art. 69 din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului, art. 15 din aceeași lege, precum și art. 78 din Legea nr. 24/2000, arată că interesul său de a acționa în sensul solicitat este unul legitim și personal, justificat de faptul că emiterea unor acte administrative normative în executarea legii, care reglementează statutul profesiei de polițist, se raportează la modul în care executarea propusă de emitentul actului respectă sau nu dreptul conferit de legea însăși funcționarului public cu statut special.

A considerat că actul administrativ încalcă prevederile art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, întrucât, deși, potrivit art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, competențele emiterii actelor administrative privind nașterea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu al polițistului se stabilesc prin ordin al ministrului administrației și internelor, legiuitorul nu a uitat să menționeze că această competență dată ministrului administrației și internelor se va exercita în condițiile legii, respectiv, în limitele permise de Legea nr. 360/2002, ceea ce presupune că orice competență dispusă în afara competențelor expres stabilite de lege constituie o abatere de la lege, un motiv de anulare a actului administrativ emis în executarea legii, aspect față de care orice persoană care, fiind lezată prin dispunerea executării legii, poate sesiza instanța judiciară competentă să anuleze actul.

Dreptul legitim vătămat al reclamantei prin emiterea Ordinului nr. 600/2005, chiar dacă s-a realizat în executarea legii, prin art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din acesta, nu poate fi limitat la stabilirea competenței date directorului general al Direcției Generale de Pașapoarte sau celei date prefecților, de a dispune față de un ofițer de poliție în grad de comisar șef, deoarece verificarea legalității acestui act administrativ presupune o analiză mai complexă a cadrului general de reglementare a executării componentei legale în materie de competențe, atât în ceea ce privește acordarea gradelor profesionale, încetarea raporturilor de serviciu și aplicarea sancțiunior disciplinare.

A doua critică vizează greșita respingere a cererii de anulare a art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din Ordinul nr. 600/2005, ca neîntemeiată.

Contrar aprecierii instanței de fond, chiar dacă art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 a fost considerat constituțional prin Decizia nr. 317/2018, recurenta susține că acest aspect nu poate justifica legalitatea Ordinului nr. 600/2005, atâta timp cât Curtea Constituțională nu a statuat cu privire la dreptul ministrului administrației și internelor de a stabili competența emiterii actelor administrative privind nașterea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu al polițistului la directorul general al Direcției Generale de Pașapoarte sau la prefecți, ci față de dreptul acestuia de a stabili această competență în contextul art. 69 alin. (1), coroborat cu art. 15 din Legea nr. 360/2002.

Apreciază că, în raport de prevederile art. 78 din Legea nr. 24/2000, Ordinul nr. 600/2005 ar fi fost un act legal, în măsura în care ministrul emitent ar fi stabilit în competența sa, potrivit art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, competența aprobării încetării raporturilor de serviciu ale polițistului în grad de comisar șef, iar nu prefectului, așa cum această competență a fost stabilită prin art. 69 din Legea nr. 360/2002, sub spectrul că încetarea raporturilor de serviciu se dispune de persoana care are competența de a acorda gradul profesional în care se află polițistul față de care se dispune încetarea raporturilor de serviciu, iar potrivit art. 15 alin. (1) lit. b) din același act normativ, competența acordării gradului profesional de comisar șef de politie aparține ministrului administrației și internelor.

Cu alte cuvinte, prin excepția de neconstituționalitate a invocat un motiv suplimentar de nelegalitate a Ordinului nr. 600/2005, numai că excepția a fost soluționată strict din perspectiva prevederilor art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, ceea ce nu ținea instanța de contencios administrativ să facă o verificare completă asupra legalității actului, inclusiv din perspectiva respectării prin acesta a prevederilor art. 69 alin. (1) prin raportare la art. 15 alin. (1) lit. b) din același act normativ.

Este adevărat că judecătorul fondului a încercat o analiză de legalitate a actului administrativ și din această perspectivă, numai că, după ce a redat conținutul art. 69 și al art. 15 din Legea nr. 360/2002, s-a oprit la faptul că Ordinul nr. 600/2005 reglementează competența de gestiune a resurselor umane a ministrului administrației și internelor, a secretarilor de stat, precum și a inspectorului general al Poliției Române și a șefilor celorlalte structuri ale ministerului, prevăzută pentru ofițerii și agenții de poliție, potrivit art. 15 lit. b) și c) din Legea nr. 360/2002.

Judecătorul fondului a conchis că actul administrativ atacat nu încalcă competența superioară în materia raportului de serviciu atribuită Președintelui României, pentru ofițerii și agenții de poliție la gradul de chestor de poliție, chestor principal de poliție, chestor de poliție și chestor general de poliție, în condițiile în care, arată recurenta, în cauză, nu a pretins nelegalitatea ordinului față de competența specială a Președintelui României, ci față de competența specială a ministrului administrației și internelor, care, având abilitatea legală să acorde grade profesionale comisarilor șefi de poliție, o are și pe aceea de a dispune încetarea raporturilor de serviciu ale acestora, conform art. 69 alin. (1), motiv pentru care, capacitatea dată sie prin art. 22 alin. (7) nu poate fi executată contrar normei instituite de art. 69 alin. (1), prin raportare la art. 15 alin. (1) lit. b).

Ministrul administrației și internelor nu a fost abilitat prin lege ca, în executarea acesteia, să-și delege competențele stabilite prin art. 69 alin. (1), prin raportare la art. 15 alin. (1) lit. b), motiv pentru care, interpretarea dată de instanța de fond este una profund greșită.

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în ale cărui dispoziții se încadrează criticile expuse în calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă A. a investit instanța de contencios administrativ competentă cu cererea de anulare a Ordinului MAI nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane ale MAI.

Prin sentința recurată, a fost respinsă ca lipsită de interes cererea reclamantei în anularea Ordinului nr. 600/2005, mai puțin în ceea ce privește art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din acesta, și respinsă, ca neîntemeiată, cererea de anulare a celor două articole.

Criticile formulate împotriva sentinței de fond, din perspectiva modului de soluționare a excepției lipsei de interes a reclamantei, vor fi respinse, ca neîntemeiate.

În mod corect prima instanță a admis excepția lipsei de interes a reclamantei în anularea Ordinului nr. 600/2005, mai puțin în ceea ce privește art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din acesta, reținând că numai aceste prevederi au stat la baza actelor administrative individuale emise pe seama reclamantei și contestate în instanță, respectiv Ordinul Prefectului Județului Satu Mare nr. 235/19.09.2013, prin care reclamanta a fost eliberată din funcția de conducere urmare a aplicării unei sancțiuni disciplinare și Dispoziția Directorului General al Direcției Generale de Pașapoarte nr. 262/19.09.2013, prin care reclamanta a fost pusă la dispoziția instituției.

Înalta Curte constată, similar instanței de fond, că numai în raport de cele două articole ale actului administrativ atacat, recurenta-reclamantă are calitatea de persoană vătămată, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, toate celelalte articole ale Ordinului nr. 600/2005 neavând legătură cu actele administrative individuale emise pe seama reclamantei.

În susținerea greșitei soluționări a excepției lipsei de interes a cererii de anulare a Ordinului nr. 600/2005, recurenta-reclamantă arată că are interes pentru anularea în întregime a ordinului având în vedere încălcarea art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 și vătămarea drepturilor sale, în raportul de serviciu.

Încălcarea art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 reprezintă motivul de nelegalitate, în vreme ce interesul de a acționa se justifică prin invocrea unei vărămări.

Instanța de fond a stabilit că vătămarea poate fi reținută numai prin raportare la art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din ordin, numai acestea stând la baza emiterii actelor administrative individuale.

În pofida afirmării intersului său pentru anularea în îîntregime a Ordinului nr. 600/2005, recurenta-recamantă nu are contraargumente față de considerentele sentinței care privesc limitele justitificării unui interes în formularea acțiunii în anulare.

Cât privește criticile formulate împotriva sentinței de fond, din perspectiva modului de soluționare a cererii de anulare a art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din Ordinul nr. 600/2005, acestea se dovedesc, de asemenea, nefondate.

Prima instanță a reținut că reclamanta a criticat dispozițiile ordinului prin raportare la art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, pe care l-a a apreciat neconstituțional.

Motivul de nelegalitate bazat pe invocarea excepției de neconstituționalitate de către reclamantă a fost respins de instanța de fond, ca neîntemeiat, reținându-se că, prin Decizia nr. 317 din 10 mai 2018, Curtea Constituțională a stabilit că dispozițiile art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului sunt constituționale în raport cu art. 73 alin. (3) lit. j), potrivit căruia statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică, și lit. p) referitor la regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială.

Argumentul recurentei-reclamante din calea de atac este acela că excepția de neconstituționalitate a art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, pe care a invocat-o în cauză, nu este singurul motiv de nelegalitate a actului administrativ, astfel că judecătorul fondului nu trebuia să se limiteze la acesta, ci trebuia să cerceteze motivele acțiunii și din perspectiva încălcării prin ordin a prevederilor art. 69 alin. (1) și art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 360/2002, în sensul că ministrul nu putea delega (prin Ordin) competențele sale privind încetarea raportului de serviciu a reclamantei comisar-șef de poliție.

Într-adevăr, art. 69 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 stabilește că încetarea raportului de serviciu al polițistului se dispune de către persoanele care au competenta de acordare a gradelor profesionale, potrivit art. 15 alin. (1) din același act normativ.

Însă, contrar susținerilor recurentei-reclamante, în cauză actele administrative individuale emise în temeiul art. 23 lit. o) și art. 48 pct. I lit. a) din Ordinul nr. 600/2005, nu se referă la încetarea raportului de serviciu al reclamantei, ci la eliberarea acesteia din funcția de conducere și punerea la dispoziția instituției.

Prin urmare, critica prin care se susține o încălcare, prin ordin, a dispozițiilor art. 69 alin. (1) coroborat cu art. 15 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 este nefondată, art. 23 lit. o) din ordin dând în competența Directorului general al DGP și a Directorului DRPCIV competența de emitere a actelor administrative de punere la dispoziție a polițiștilor din structura direcției, cu excepția celor din comptența superioară, iar art. 48 pct. I lit. a) dând în competența Prefectului eliberarea din funcție a polițiștilor din serviciile publice comunitare regim permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor și din serviciile pentru eliberarea și evidența pașapoartelor.

Cât privește problema care o interesează pe recurenta-reclamantă, respectiv a persoanelor competente, Înalta Curte observă că, prin decizia nr. 317/2018, Curtea Constituțională a reținut că termenul "competențe" cuprins în art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 are un înțeles clar, respectiv "persoană competentă", care emite actele administrative privind nașterea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului de serviciu al polițistului, precum și că desemnarea prin ordin a persoanelor competente să decidă asupra nașterii, modificării, suspendării și încetării raporturilor de serviciu ale polițistului nu constituie un "element esențial" al respectivelor raporturi, în sensul celor reținute în jurisprudența Curții Constituționale.

Pentru aceste considerente, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 156 din 4 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 septembrie 2021.