Decizia nr. 3850/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020 din 08.09.2020, reclamantele au solicitat anularea art. 6, art. 9 alin. (2), (5) și 6, art. 10 și art. 20 din Normele Tehnice privind organizarea și desfășurarea montei naturale autorizate aprobate prin Ordinul nr. 180/2020 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, precum și suspendarea executării Ordinului nr. 180/2020.

Soluția instanței de fond. Prin încheierea civilă de la data de 22.12.2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea de suspendare formulată de reclamantele A., A.N. C. civ. B., A.J.C.O.C. Caraș-Severin, A.J.C.O.C Teleorman, C., A.C.S.A.C. Asociația crescătorilor de specii aflate in conservare, A.J.C.O.C. Miorița Moldavis, D., E., F., G., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K. Constantinescu" și intervenienta H., și a suspendat executarea prevederilor art. 9 alin. (5) și (6) și art. 10 alin. (2) din Normele Tehnice privind organizarea și desfășurarea montei naturale autorizate aprobate prin Ordinul nr. 180/2020 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cererile de recurs formulată în cauză Împotriva încheierii civile de la data de 22.12.2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, au formulat cerere de recurs, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material" atât reclamanta Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K. Constantinescu" cât și pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Reclamanta Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K. Constantinescu", în esență, în motivare, a arătat că în ceea ce privește prevederile art. 9 alin. (5) și (6) și art. 10 alin. (2), instanța de fond a apreciat, în mod eronat, că argumentele reclamantelor privind nelegalitatea acestor dispoziții pe baza adresei ANSVSA nr. x/04.12.2020, din care a constatat "că cele 3 laboratoare existente la nivel național și care sunt autorizate pentru testarea genotipării și rezistenței la scrapie, deși au capacitatea de a efectua un număr mare de teste, în concret nu le pot efectua din lipsa kiturilor și consumabilelor necesare. A susținut că materiale necesare efectuării testelor nu se pot achiziționa într-un volum mare deoarece aceste kit-uri sunt substanțe cu o perioadă de valabilitate mică. Având în vedere capacitatea de testare anuală la nivelul laboratorului de genetică moleculară din cadrul Agenției Naționale pentru Zootehnie "Prof. dr. G. K. Constantinescu" și având în vedere solicitările făcute de către formele asociative și de către crescători, pentru care s-au efectuat unui număr de 2699 probe, rezultă o diferență aproximativă de 12301 de teste. Prin urmare, dacă A.N.Z. ar fi achiziționat pentru întreaga capacitate de testare din cadrul laboratorului, 15000 teste de genotipare pentru anul 2020, aceasta ar fi rămas în stoc cu 12301 teste de genotipare la sfârșitul anului anterior. Luând în calcul numărul solicitărilor pentru anul 2020 și perioada de valabilitate a acestor consumabile, reclamanta ar fi creat un prejudiciu de 12301x 96 RON/proba* = 1180896 RON, sumă ce putea fi imputată de către organele de control financiar pentru o achiziție justificabilă, dar neîndeplinită. Valoarea de 96 RON/probă este stabilită conform art. 5, alin. (1), lit. C) din Ordinul nr. 529 din 28 octombrie 2019 pentru aprobarea cuantumului tarifelor încasate în urma serviciilor prestate de către Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. Dr. G. K. Constantinescu și reprezintă costul privind achiziționarea materialelor necesare efectuării testelor de genotipare. Așadar, achiziția de materiale necesare efectuării testelor se face eșalonat, pe baza solicitărilor făcute de către formele asociative și crescători, aspect care a fost ignorat de prima instanță în momentul pronunțării asupra cererii de suspendare a art. 9 alin. (5) si 6 din Ordinul nr. 180/2020. Recurenta nu este de acord cu ceea ce a reținut prima instanță cu privire la analiza grupei sanguine (verificarea filiației) care este prevăzută de Regulamentul UE 1012/2016 doar pentru înseminarea artificială, nu si pentru monta naturală în temeiul prevederilor art. 22 alin. (1) din respectivul regulament. Având în vedere că în celelalte state membre crescătorii sunt condiționați în ceea ce privește participarea cu animalele lor în lucrările de ameliorare de modul de organizare și desfășurare al activității de reproducție, aceștia anual trebuie ca la un anumit număr de femele (în funcție de mărimea exploatației) să aplice însămânțarea artificială, în acest mod paternitatea descendenților obținuți nu lasă loc de interpretări. În România reproducția la speciile ovine și caprine se desfășoară majoritar prin împerecheri necontrolate, astfel sunt înregistrate mai întâi datele de fătare și ulterior datele montelor. Mai mult informațiile privind împerecherea și fătarea sunt furnizate societăților de ameliorare de către crescător. În acest caz, așa cum se menționează și în orientările (liniile directoare) ICAR, Secțiunea 16 - Orientări (linii directoare) privind înregistrarea performanței la ovinele și caprinele de lapte, versiunea februarie 2018, orice informație produsă direct de către crescători trebuie să fie supusă procedurii de supraveghere respectiv o verificare a pedigriului după grupa de sânge sau prin testul ADN. În România unde se utilizează majoritar împerecherile necontrolate (montă naturală necontrolată), la speciile ovine și caprine, verificarea randomizată a filiației la un procent de 3%, din efectivul de masculi existent în exploatație, dar nu mai puțin de 1 cap., este considerată de către societățile de ameliorare o activitate nelegală, solicitată de către autoritatea competentă. Formele asociative reclamante sunt beneficiare ale sprijinului financiar pe ameliorare, conform H.G. nr. 1179/2014, fonduri alocate în vederea organizării și conducerii registrelor genealogice și a determinării calității genetice a animalelor. Fondurile alocate de către statul Român pentru activitățile menționate au fost de 29235317,43 RON/anul 2018 și 30841547,75/anul 2019. Sumele alocate pentru anul 2019 nu cuprind valorile serviciilor efectuate în trimestru 4 al anului (octombrie, noiembrie și decembrie) Testul de filiație se impune ca o metodă clară privind identitatea animalelor care participă în programele de ameliorare (activitate finanțată de bugetul de stat). Prin filiație nu se stabilește performanța animalelor, ci se cunoaște originea sau proveniența masculilor (cine sunt părinții,bunicii), fapt care determină și puritatea rasială, obligativitate ce rezultă din programele de ameliorare asumate. Programul de creștere a rezistenței ovinelor la scrapie face parte din programul de monitorizare, control și eradicare a scrapiei la rumegătoarele mici. Acest program de genotipare a ovinelor și de determinare a susceptibilității la scrapie permite aplicarea unei strategii de eradicare a scrapiei prin selectarea animalelor rezistente genetic, respectiv a berbecilor de reproducție, în strânsă legătură cu programul național de control al bolii și crearea fermelor (exploatațiilor), în care să fie folosiți la montă numai berbecii rezistenți genetic la scrapie. Privitor la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, Curtea de Apel București a apreciat că prin neobținerea autorizațiilor pentru nerespectarea prevederilor art. 9 alin. (5) și (6) și art. 10 alin. (2) din Normele Tehnice privind organizarea și desfășurarea montei naturale autorizate aprobate prin Ordinul nr. 180/2020 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, este previzibil că se vor produce prejudicii crescătorilor de animale de rasă pură care vor fi nevoiți să vândă animalele de reproducție obținute ulterior intrării în vigoare a acestor prevederi, ca animale obișnuite, al căror preț este mult mai mic. Susținem că aceste motive prezentate de reclamanți au fost pentru inducerea în eroare a instanței. Pentru o valorificare mai corectă a reproducătorilor supuși vânzării și pentru nu a duce în eroare comparatorul de bună credință, prin Ordinul nr. 180/2020 s-a dispus efectuarea testului de paternitate pentru a nu crea suspiciuni. Așadar, reproducătorul vândut sau scos la vânzare, prin aceste teste, face dovada că este de rasă pură. Așa cum am prezentat și în notele scrise depuse la dosarul cauzei în data de 26.11.2020, cu nr. de înregistrare A.N.Z. 15664/25.11.2020 și la termenul din 24.11.2020 că Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K. Constantinescu" prin Oficiile Județene de Zootehnie a autorizat la montă, în baza Ordinului nr. 180/2020 masculi din speciile ovină și caprină, dovedind prin documentele depuse la dosar că reclamantă relatează aspecte nefondate privind prejudiciul estimat crescătorilor de animale. Oficiile Județene de Zootehnie implicate în procesul de autorizare a reproducătorilor au răspuns favorabil tuturor solicitărilor crescătorilor, iar în acest sens s-au depus la dosar declarațiile Oficiilor județene care atestă susținerile formulate, demonstrând că aplicabilitatea normelor tehnice privind organizarea și desfășurarea montei naturale autorizate aprobate prin Ordinul nr. 180/2020 nu cauzează prejudicii. Mai mult, s-a prezentat de către pârâtă posibilitatea reclamanților de a-și prelungi valabilitatea autorizațiilor de montă pentru tot anul 2020, având în vedere art. 4 alin. (5) din Legea 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de Covid - 19 "Valabilitatea documentelor eliberate de instituțiile și autoritățile publice, precum și de entitățile private autorizate conform legii se menține pe toată perioada stării de alertă, precum și pentru o perioadă de 90 de zile de la încetarea acestei stări." Prejudiciul crescătorilor de animale de rasă pură reținut de prima instanță este nefondat, aceștia având posibilitatea de a elibera autorizații de montă și după intrarea în vigoare a Ordinului nr. 180/2020. Astfel, a solicitat admiterea recursului și în rejudecare respingerea cererii de suspendare asupra Ordinului nr. 180/2020 privind normele tehnice privind organizarea și desfășurarea montei naturale autorizate. Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în esență, în motivarea cererii de recurs, a arătat faptul că lipsa kiturilor și consumabilelor necesare efectuării testelor de genotipare și de rezistență la scrapie, astfel cum rezultă din adresa ANSVSA nr. x/04.12.2020, nu poate constitui argument apt pentru a pune la îndoială legalitatea prevederilor art. 9 alin. (5) și (6) și art. 10 alin. (2) din OMADR nr. 180/2020. Legalitatea unui ordin cu caracter normativ se analizează prin raportare la actele normative de nivel superior în aplicarea și în executarea cărora a fost emis ordinul respectiv. Astfel, în conformitate cu art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora". Prin urmare, prima instanță nu a analizat legalitatea prevederilor art. 9 alin. (5) și (6) și art. 10 alin. (2) din OMADR nr. 180/2020 prin raportare la criteriile stabilite de art. 78 din Legea nr. 24/2000. În plus, în ședința publică din data de 24.11.2020, pârâtul ANZ a prezentat, prin consilier juridic, o serie de autorizații pentru montă și certificate zootehnice emise în aplicarea OMADR nr. 180/2020. A mai susținut pârâtul că a depus la dosar precizări în sensul că OMADR nr. 180/2020 a fost emis în aplicarea art. 30 alin. (1) și (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019, obiectul de reglementare a acestuia constând în "aprobarea Normelor tehnice privind organizarea și desfășurarea montei naturale autorizate" și art. 21 din Legea nr. 32/2019 Potrivit art. 288 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 326/47 din 26.10.2012, versiunea consolidată, "pentru exercitarea competențelor Uniunii, instituțiile adoptă regulamente, directive, decizii, recomandări și avize. Regulamentul are aplicabilitate generată. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale si se aplică direct în fiecare stat membru". De asemenea, art. 148 alin. (2) din Constituția României, republicată, statuează următoarele: "Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare". Prin urmare, în mod obligatoriu, OMADR nr. 180/2020 conține atât reglementări pentru punerea în aplicare a Regulamentului ameliorării animalelor nr. 1012/2016, cât și reglementări pentru punerea în aplicare a altor Regulamente UE ce conțin dispoziții cu incidență în materia organizării și desfășurării montei naturale autorizate. Prin urmare, oportunitatea suspendării art. 9 alin. (6) din OMADR nr. 180/2020 trebuia analizată și prin raportare la Regulamentele UE ce completează cadrul legislativ reglementat prin Regulamentul UE nr. 1012/2016. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a încheierii din data de 22.12.2020 și, rejudecând cauza, a solicitat respingerea cererii privind suspendarea parțiala a OMADR nr. 180/2020.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 8 martie 2021, intimatele- reclamantele I., A., A.N. C. civ. B., A.J.C.O.C. Caraș - Severin, A.J.C.O.C. Teleorman, C., A.C.S.A.C. Asociația Crescătorilor de specii aflate în conservare, A.J.C.O.C. Miorița Moldavis, D., F. și G. au solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de MADR, cu menținerea ca legală și temeinică a soluției pronunțate de Curtea de Apel București prin încheierea civilă atacată.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de reclamantă și de pârât sunt nefondate, pentru următoarele considerente: Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat atât de reclamantă cât și de pârât, va fi analizat cu aceeași ocazie, Înalta Curte urmând a avea în vedere faptul că acesta vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Astfel, având în vedere dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte reține că, potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond". Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate". Pentru a stabili îndeplinirea condiției cazului bine justificat, instanța de contencios administrativ nu trebuie să prejudece fondul litigiului ce formează obiectul acțiunii în anularea actului administrativ, ci efectuează doar o cercetare sumară a aparenței dreptului. Prin urmare, apărările care necesită o analiză aprofundată a probelor administrate, a argumentelor și dispozițiilor legale invocate de părți, nu pot face obiectul analizei sumare specifice procedurii suspendării executării actului administrativ fiscal și nu pot duce la dovedirea îndeplinirii condiției existenței unui caz bine justificat. Art. 14 prevede cumulativ cele două condiții ce se cer a fi îndeplinite pentru suspendarea executării actului administrativ unilateral, cazul bine justificat și paguba iminentă. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, constituie caz bine justificat existența unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; definiția legală conduce la o concluzie firească, în sensul că îndeplinirea cazului bine justificat rezidă nu numai în simplele afirmații ale reclamantei, dar și din argumentele juridice prezentate, aparent valabile, de natură a crea însă o îndoială în ceea ce privește actul contestat. Prevederile art. 9 alin. (5) și (6) și art. 10 alin. (2) din actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat a constatat prima instanță, soluție împărtășită și de instanța de recurs, că nu se pot bucura de prezumția de legalitate, în condițiile în care din adresa ANSVSA nr. x/04.12.2020 rezultă că cele trei laboratoare existente la nivel național și care sunt autorizate pentru testarea genotipării și rezistenței la scrapie, deși au capacitatea de a efectua un număr mare de teste, în concret nu le pot efectua din lipsa kiturilor și consumabilelor necesare. Prin urmare, argumentele reclamantelor detaliate în cererea de chemare în judecată privind imposibilitatea punerii în executare a prevederilor art. 9 alin. (5) și (6) și art. 10 alin. (2) care impun obligația prezentării unor teste de genotipare pentru rezistența la scrapie sau a unor analize de sânge pentru verificarea filiației sunt de natură a pune la îndoială legalitatea acestor prevederi. În acord cu ceea ce prima instanță a reținut, Înalta Curte constată că în privința art. 9 alin. (6), argumentele reclamantei privind faptul că analiza grupei sanguine (verificarea filiației) este prevăzută de Regulamentul UE 1012/2016 doar pentru înseninarea artificială, nu și pentru monta naturală, sunt de natură a pune la îndoială legalitatea acestei prevederi în condițiile în care potrivit art. 22 alin. (1) din acest regulament "societățile de ameliorare prevăd cerința ca animalele de reproducție de rasă pură din specia bovină, ovină, caprină și ecvină să fie identificate prin analiza grupei sanguine sau prin orice altă metodă adecvată care oferă cel puțin același grad de certitudine ca analiza ADN-ului, atunci când animalele de reproducție de rasă pură respective sunt utilizate pentru colectarea de material seminal pentru inseminare artificială". Mai mult decât atât, prezumția de legalitate de care beneficiază actele administrative, nu echivalează cu imposibilitatea dovedirii unei situații contrare. Din starea de fapt și de drept prezentată în cererea de suspendare, precum și din înscrisurile depuse la dosar se poate trage concluzia că există cel puțin, cu privire la anumite articole, o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat. Cu privire la cea de-a doua condiție ce trebuie îndeplinită pentru a se putea dispune suspendarea, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 definește condiția pagubei iminente ca fiind prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidență, sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public. În mod corect a statuat Curtea de Apel București, soluție împărtășită și de Înalta Curte, că prin neobținerea autorizaților pentru nerespectarea prevederilor art. 9 alin. (5) și (6) și art. 10 alin. (2) din Normele Tehnice privind organizarea și desfășurarea montei naturale autorizate aprobate prin Ordinul nr. 180/2020 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, este previzibil că se vor produce prejudicii crescătorilor de animale de rasă pură care vor fi nevoiți să vândă animalele de reproducție obținute ulterior intrării în vigoare a acestor prevederi, ca animale obișnuite, al căror preț este mult mai mic. Recurenta - reclamanta, cea care a avut sarcina probei, a demonstrat în concret că punerea în executare a actului administrativ determină disfuncții importante în activitatea sa. Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a încheierii civile de la data de 22 decembrie 2020 prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.