Decizia nr. 353/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 14/2018 a Curții de Apel Galați

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2017, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x/29.03.2017 întocmit de pârâtă. S-a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate începând cu data de 21.06.2012 (data validării mandatului de primar) și până la data de 28.11.2016, prin deținerea concomitentă a funcției de primar al comunei Corni, județul Galați și a calității de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L. La data de 05.01.2018, la dosar a fost atașat dosarul nr. x/2017 al Curții de Apel București, secția a VIII-a CAF, urmare admiterii în cadrul acestui dosar, a excepției litispendenței invocată de pârâta A.N.I.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 14 din 31 ianuarie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins ca nefondată acțiunea în cauza în contencios administrativ și fiscal având ca obiect "anulare act administrativ", promovată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. S-a arătat, prin motivele de recurs, că instanța de fond nu a verificat legalitatea si temeinicia actului administrativ, respectiv a Raportului de evaluare nr. x/29.03.2017 si implicit procedurile ce au precedat emiterea actului contestat, necunoscându-se cum a intervenit sesizarea din oficiu, precum și modalitatea în care s-a repartizat (aleatoriu) cauza inspectorului de integritate. S-a susținut că Agenția Națională de Integritate trebuie să facă dovada respectării procedurilor în ceea ce privește demararea verificărilor. În situația în care este în imposibilitate sa facă aceasta dovada, care nu a fost făcuta la instanța de fond, raportul de evaluare întocmit este nul, încălcându-se principiile după care se desfășoară de către Agenția Națională de Integritate activitatea de evaluare, dispozițiile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, respectiv, principiul legalității, principiul confidențialității, principiul imparțialității, principiul independentei operaționale, principiul bunei administrări, principiul dreptului la apărare. A arătat recurentul - reclamant că instanța de fond nu a intrat în cercetarea fondului, nu a analizat probele administrate si si-a bazat soluția exclusiv pe susținerile paratei, în special pe un înscris ce emană de la parata, respectiv Raportul de evaluare contestat de către reclamant. Instanța de fond a dat o interpretarea greșita textului de lege aplicabil în cauză, sens în care se impune trimiterea cauzei în rejudecare primei instanței. Hotărârea este nelegală si ca urmare a faptului ca instanța ignoră înscrisurile depuse de reclamant ce fac dovada certă a faptului, pe de o parte că reclamantul nu a obținut niciun folos material, iar pe de alta parte a scopului calității deținute, aceea de ales local - prin îndeplinirea numeroaselor proiecte pentru comunitatea comunei Corni, județ Galați, fără a implica nicio secunda societatea S.C. B. S.R.L., nefiind probată existența unui interes personal de natură patrimonială. Față de aceste considerente în drept si în fapt, văzând că nu sunt întrunite condițiile legale pentru reținerea stării de incompatibilitate în persoana reclamantului A., s-a solicitat să se constate întemeiate argumentele de netemeinicie si nelegalitate ale raportului de evaluare prezentate de reclamant, solicitându-se admiterea recursului, cu consecința anulării raportului de evaluare întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Apărările formulate în cauză Intimata - pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea soluției primei instanțe ca fiind legală și temeinică. În ceea ce privește motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la criticile privind sesizarea din oficiu a inspectorului de integritate și modalitatea de repartizare a cauzei, s-a solicitat respingerea acestora ca inadmisibile, în condițiile neinvocării acestora în fața primei instanțe. Pe fondul recursului, s-a arătat că în cauză nu s-a reținut un conflict de interese ci existența unei stări de incompatibilitate, care implică doar deținerea simultană a celor două funcții, nu si obținerea vreunui folos material, sau dovedirea unei imparțialități decizionale, regimul juridic al incompatibilităților fiind caracterizat de caracterul preventiv, recurentul reclamant având obligația, potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 de a renunța la una dintre funcțiile care atrag starea de incompatibilitate.

Aspecte procedurale 5.1. Prin notele scrise depuse în ședința din data de 11 ianuarie 2022 recurentul - reclamant a invocat nulitatea absolută a sentinței civile nr. 14 din data de 31.01.2018 pronuțată de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, arătând că începând cu dosarului de fond (la care se află încheierea de amânare a pronunțării), nu există minută semnată de judecător, astfel că nu se poate cunoaște cine a pronunțat, la data de 31 ianuarie 2018, sentința atacată. 5.2. La același termen, recurentul - reclamant a solicitat, în temeiul art. 519 C. proc. civ., sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept și anume: Dacă în interpretarea și aplicarea art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 actualizată, raportat la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 în forma în vigoare la momentul de referință: Simplul fapt al constatării stării de incompatibilitate, independent de forma de vinovăție sub care aceasta apare, conduce la eliberarea din funcție a alesului local sau Starea de incompatibilitate (n.n. - care determină eliberarea din funcție) trebuie să apară urmare a intenției directe ori indirecte a alesului, care urmărește să cumuleze funcția publică cu o altă calitate prohibită de lege. În susținerea sesizării s-a făcut referire la echivalența stării de incompatibilitate, din punct de vedere al efectelor, cu o acuzație în materie penală, fiind necesară analiza conduitei subiectului de drept. De asemenea, s-a arătat că atât recurentul - reclamant cât și prefecții județului (care urmau să emită ordin prin care să constate încetarea de drept a mandatului) s-au aflat în eroare de drept, necunoscând dispozițiile referitoare la incompatibilități instituite prin nou-apăruta Lege nr. 161/2003. 5.3. Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat un punct de vedere cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, solicitând respingerea acesteia, ca inadmisibilă.

Soluția instanței de recurs 6.1. Analizând cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la aspectele de drept astfel cum au fost formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte urmează să o respingă. Potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată." Astfel cum rezultă din conținutul normei citate, legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ. Cu privire la prima cerință, se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, nefiind pronunțată până la acest moment o hotărâre definitivă. Acțiunea introductivă este un litigiu având ca obiect anularea unui act emis de o autoritate publică centrală, care se află în competența de primă instanță a secției de contencios administrativ a curții de apel și se soluționează prin hotărâre supusă numai recursului. Prin urmare, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă pricina în ultimă instanță, astfel că se constată îndeplinită și cea de-a doua cerință de admisibilitate. Și cea de-a treia condiție de admisibilitate a sesizării, respectiv cea referitoare la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării de pronunțare a unei hotărâri prealabile apare a fi îndeplinită, având în vedere că, din verificarea evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, se constată că aceasta nu a statuat anterior asupra prezentei chestiuni de drept, nefiind pronunțată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect. Înalta Curte constată însă că cerința ca de lămurirea chestiunii de drept să depindă soluționarea pe fond a cauzei, nu este îndeplinită. Astfel, Înalta Curte reține că pentru că mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, Înalta Curte a arătat constant că în sesizare trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul soluționării în principiu a chestiunii de drept. În speță, recurentul solicită lămuriri privind interpretarea și aplicarea unei dispoziții legale care nu comportă o reală dificultate, o aplicare corectă a prevederilor incidente în vederea soluționării cauzei presupunând doar realizarea de către instanța de judecată a unei analize corelate a prevederilor legale incidente circumstanțelor factuale reținute. Nu este vorba, așadar, de identificarea unor texte de lege lacunare ori controversate care să necesite interpretarea printr-o hotărâre prealabilă, rămânând atributul exclusiv al completului de judecată să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestit, aplicând, în acest scop, regulile de interpretare a actelor normative. Prin urmare, Înalta Curte reține că cererea formulată de recurentul-reclamant nu este o veritabilă cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, aceasta urmărind, prin modul de formulare a întrebării și argumentarea acesteia, soluționarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei), astfel că, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 519 din C. proc. civ. 6.2. Asupra cererii formulate la termenul din data de 11 ianuarie 2022, Înalta Curte constată recurentul - reclamant a invocat nulitatea absolută a sentinței civile nr. 14 din data de 31.01.2018 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, arătând că, începând cu dosarului de fond (la care se află încheierea de amânare a pronunțării), nu există minută semnată de judecător, astfel că nu se poate cunoaște cine a pronunțat, la data de 31 ianuarie 2018, sentința atacată. Procedural, critica privind neîntocmirea unei Minute se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., care include neregularitățile procedurale care atrag nulitatea, cu excepția celor se încadrează în alte motive de recurs, și care trebuie invocate în termenul de motivare a recursului, în caz contrar intervenind sancțiunea prevăzută de art. 489 alin. (1) din C. proc. civ. Dispozițiile art. 489 alin. (3) din C. proc. civ., invocate de recurentul - reclamant, nu permit formularea acestor critici, calificate ca fiind motive de ordine publică, de către parte, ci doar de instanța de judecată, din oficiu, motiv pentru care cererea formulată de recurent privind constatarea nulității sentinței, va fi respinsă ca inadmisibilă. Formal, se constată că minuta semnată se află la fila x - verso a dosarului de fond, astfel că instanța de recurs nu identifică niciun motiv de ordine publică pe care să îl ridice din oficiu, în baza prevederilor mai sus arătate. 6.3. Prealabil analizării motivelor de recurs, Înalta Curte amintește că acțiunea în contencios administrativ este supusă unor termene și condiții prevăzute în Legea nr. 554/2004 sau în legi speciale în materie, astfel că, de regulă, instanța de recurs nu poate examina motive noi de nelegalitate a actelor administrative, invocate direct în calea de atac. Instanța constată că recurentul aduce în discuție pentru prima dată în recurs chestiuni de drept noi, neinvocate în fața primei instanțe. Astfel, problema verificării modului de repartizare a lucrării către inspectorul de integritate și a modului de sesizare a pârâtei, reprezintă, de fapt, motive de nelegalitate a raportului de evaluare și, în cazul în care nu s-a invocat la fond ca atare, acestea nu pot fi invocate direct în recurs, deoarece ar reprezenta o modificare a cererii de chemare în judecată în calea de atac a recursului, interzisă expres din coroborarea prevederilor art. 478 alin. (2) și 494 din C. proc. civ. Ca urmare, instanța de recurs nu va putea analiza omisso medio aceste motive noi de nelegalitate a actului atacat, sancțiunea ce operează fiind inadmisibilitatea invocării acestora. 6.4. Analizând sentința recurată în raport de motivele de casare formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. 6.4.1. Prin raportul de evaluare nr. x/29.03.2017 contestat în prezenta cauză, s-a constatat, în urma activității de evaluare desfășurată în lucrarea nr. 50361/A/II/09.12.2016 că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate începând cu data de 21.06.2012 (data validării mandatului de primar) și până la data de 28.11.2016, prin deținerea concomitentă atât a funcției de primar al comunei Corni, județul Galați, cât și a calității de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L. încălcând astfel prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. În drept, sunt relevante următoarele dispoziții: - art. 87 alin. (1) lit. d) (Funcția de primar este incompatibilă cu: d) funcția de administrator ...la societăți comerciale); - art. 91 alin. (1) teza I (Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului); - art. 91 alin. (3) teza I (Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție). 6.4.2. Înalta Curte constată că primul motiv de recurs invocat, și anume art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), nu este fondat. În speță, sentința de fond recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Faptul că recurentul-reclamant nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la concluzia că hotărârea atacată nu este motivată. Considerentele instanței de fond sunt coerente și logice, apte de a susține dispozitivul, iar împrejurarea că instanța nu a valorizat argumentele reclamantului este consecința logică a soluției pronunțate, fiind de subliniat în acest context că, întotdeauna, considerentele instanței vor fi în opoziție cu argumentele unei părți, atunci când, urmare hotărârii pronunțate, partea va fi căzută în pretenții. Criticile privind nedovedirea de către prima instanță a existenței unui interes personal de natură patrimonială, nu se încadrează în acest caz de casare, ci privește interpretarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d), dispoziții legale ce reglementează un caz de incompatibilitate. 6.4.3. În ceea ce privește criticile întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în esență, acestea sunt centrate pe argumentul lipsei unui folos patrimonial obținut de recurent; se susține lipsa dovezilor privind obținerea unui asemenea folos patrimonial, precum și nepunerea în discuție a acestor aspecte. Înalta Curte constată că sunt nefondate argumentele reiterate în fața instanței de recurs, în sensul că pârâta nu a reușit să facă dovada existenței unui interes personal de natură patrimonială obținut de reclamant din exercitarea calității de administrator a societății comerciale, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor de ales local, câtă vreme dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 reglementează incidentul de integritate fără condiția obținerii unor astfel de beneficii de către persoana cercetată. Din materialul probator administrat în cauză rezultă că reclamantul a deținut începând cu data de 21.06.2012 (data validării mandatului de primar) și până la data de 28.11.2016, atât funcția de primar al comunei Corni, județul Galați cât și calitatea de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L (Oficiul Național al Registrului Comerțului, adresa nr. x/18.10.2016), cedarea calității de administrator către un nepot, neprezentând relevanță în raport cu perioada analizată. Înalta Curte constată că distincția deținere-exercitare a funcției de administrator, raportat la jurisprudența instanței supreme în materie, este nerelevantă în cauză pentru că societatea a funcționat în perioada pentru care s-a reținut situația de incompatibilitate, iar în cauză s-a probat că schimbarea intervenită cu privire la funcția de administrator datează doar din 2016. Din coroborarea acestor aspecte factuale rezultă că recurentul-reclamant nu doar a deținut, ci chiar a exercitat funcția de administrator al societății. Câtă vreme o societate este activă, desfășoară activități economice, nu se poate considera că administratorul acesteia doar ar "deține" funcția incompatibilă cu funcția publică și că ar fi necesare probe asupra "exercitării" efective a acestei funcții, respectiv a efectuării unor acte materiale sau juridice în cadrul funcției. Dimpotrivă, din faptul dovedit al desfășurării de activități economice se trage prezumția că administratorul a exercitat funcția sa, proba contrară revenind persoanei evaluate. Totodată, calificarea activității de evaluare a ANI ca o acuzație în materie penală în scopul stabilirii unei anumite "forme de vinovăție" a subiectului activ, nu își dovedește utilitatea în cauză, în raport de textul de lege incident. Simpla invocare a gravității sancțiunii nu este aptă să conducă la calificarea activității de evaluare a situației de incompatibilitate drept acuzație în materie penală. Recurentul-reclamant nu a invocat vreun reper jurisprudențial al Curții EDO care să susțină afirmația sa referitoare la încadrarea procedurii derulate de ANI în noțiunea autonomă prevăzută de Convenția EDO a acuzației în materie penală. De asemenea, nici argumentele că societatea S.C. B. S.R.L., al cărui administrator a fost, nu a fost implicată în relații comerciale cu UAT Corni, precum și faptul că în calitate de primar nu a propus proiecte de hotărâre cu referire la această societate, nu pot fi primite, întrucât starea de incompatibilitate privește deținerea concomitentă a funcțiilor prevăzute de lege, iar nu efectuarea unor anumite acte în calitate de ales local, spre deosebire de situația conflictului de interese.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte urmează să respingă, ca inadmisibilă, cererea de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, urmează să respingă, ca inadmisibilă, cererea formulată în ședința publică din 11 ianuarie 2022, să rețină inadmisibilitatea motivelor de nelegalitate invocate direct în cererea de recurs, iar pe fondul recursului, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) același Cod, să respingă recursul, ca nefondat.