ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3403/2021

Ședința publică din data de 04 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 16.04.2018, sub nr. x/2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Academia de Științe Gheorghe Agricole și Silvice Gheorghe Ionescu Șișești, obligarea pârâtei la emiterea unui act prin care să se constate că funcția de director al Stațiunii de Cercetare-Dezvoltare pentru Creșterea Bovinelor Arad este vacantă și obligarea la organizarea unui concurs pentru ocuparea funcției de director al Stațiunii de Cercetare-Dezvoltare pentru Creșterea Bovinelor Arad.

Prin sentința civilă nr. 4470 de la data de 2 noiembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă excepția lipsei de interes și respinsă acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Academia de Științe Gheorghe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu Șișești", ca lipsită de interes.

Împotriva sentinței civile nr. 4470 de la data de 2 noiembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate din perpsectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 5 din C. proc. civ., solicitând admiterea cererii casarea sentinței recurate și rejudecarea în fond a litigiului, cu consecința admiterii acțiunii.

În esență, în motivare, a arătat că prima instanță a reținut că "funcția vizată prin acțiune are statut legal și reglementar, iar a recunoaște reclamantului dreptul de a solicita constatarea vacantării funcției, implicit de a interfera în raporturile de serviciu/munca aferente, ar echivala cu recunoașterea dreptului de a obține în justiție modificarea legii sau a actelor emise în baza și în executarea legii, unei alte persoane decât celei care are vocația să ocupe funcția respectivă, ceea ce nu poate fi acceptat".

Afirmă recurentul că instanța a reținut incidența în cauză a dispozițiilor art. 33 noul C. proc. civ., însă a făcut o greșită aplicare a acestora. Într-adevăr, interesul trebuie să fie legitim, personal și determinat, născut și actual, însă trebuie să se raporteze la folosul practic urmărit prin declanșarea procedurii judiciare.

Or, instanța de fond, în mod greșit, a raportat interesul la vocația ocupării funcției respective, motiv pentru care, fără să pună în discuție acest aspect, a reținut că reclamantul nu ar avea vocația ocupării funcției, motiv pentru care, prin formularea acțiunii, ar interfera în raporturile de serviciu/de muncă aferente.

Asemenea concluzie, susține recurentul, încalcă art. 33 din C. proc. civ. și art. 1 din Legea nr. 554/2001 de vreme ce, în materia contenciosului administrativ, poate formula acțiune orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, iar conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept.

Rezultă că nu este absolut necesar, pentru exercitarea dreptului de a se adresa instanței, ca însuși dreptul sau interesul legitim să facă obiectul acțiunii, fiind suficient ca reclamantul să invoce un drept sau un interes legitim, despre care să susțină că a fost vătămat și, în ipoteza admiterii acțiunii, să obțină un folos practic.

Or, prin Certificatul de Urbanism sub nr. x/18.06.2015, în baza căruia a întocmit un Plan Urbanistic Zonal, i s-a solicitat obținerea avizului SCDCB Arad, despre care, prin decizia nr. 1240/13.04.2016 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosarul nr. x/2014, s-a stabilit că este "acordul proprietarilor/administratorilor terenurilor afectate de propunerile PUZ", iar "acest acord presupune existența unui raport juridic de egalitate și nu un raport juridic administrativ, de putere, în condițiile în care nu este stabilită prin lege competența pârâtei de a emite avize într-un anumit domeniu".

Faptul că reclamantul avea sau nu vocația de a participa la concursul pentru funcția de director al SCDCB Arad nu prezintă relevanță, deoarece asemenea interes nu este singurul interes legitim, personal, determinat, născut și actual în formularea acțiunii.

Instanța, făcând referire la vocația de ocupare a funcției, a restrâns nejustificat prevederile art. 33 noul C. proc. civ. și art. 1 din Legea nr. 554/2004, considerând nelegal, cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, că interesul ar exista numai dacă dreptul sau interesul legitim vătămate ar fi ele însele deduse judecații.

Or, asemenea interpretare este nelegală, de vreme ce interesul formulării unei acțiuni este în legătură cu un drept sau un interes legitim vătămate, reclamantul putând să se adreseze instanței de contencios administrativ, conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și dacă "se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim" - primul temei de drept al acțiunii noastre.

De vreme ce legea însăși prevede posibilitatea sesizării instanței pentru obligarea unei autorități sau instituții publice la efectuarea unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim, este absurd să se susțină că interesul în formularea acțiunii ar exista numai dacă însuși dreptul sau interesul legitim ar fi obiectul operațiunii administrative respective.

Pentru a admite excepția lipsei interesului reclamantului în formularea cererii, instanța a reținut că "potrivit art. 34 lit. a) și c) din Legea nr. 45/2009 modificată și completată, funcția în discuție asigură conducerea executivă a Stațiunii de Cercetare Dezvoltare pentru Creșterea Bovinelor Arad, respectiv pune în aplicare ceea ce decide consiliul de administrație, situație în care decizia de emitere a avizului solicitat de reclamant, în raport de care acesta pretinde că are interes în prezenta cauză, nu îi aparține directorului, ci consiliului de administrație al SCDCB Arad, iar reclamantul nu a susținut și dovedit că acesta din urmă ar fi decis în sensul emiterii avizului (...)"

A invocat art. 34 lit. a) din Legea nr. 45/2009 și a formulat o adresă prin care a solicitat Academiei de Științe Agricole Silvice "Gheorghe Ionescu-Șișești" să comunice care dintre organele de conducere ale Stațiunii de Cercetare Dezvoltare pentru Creșterea Bovinelor Arad, reglementate la art. 13 lit. a) din H.G. nr. 685/2017 - consiliul de administrație și art. 13 lit. b) din H.G. nr. 685/2017 - directorul, deține competența pentru a emite "acordul vecinilor" reglementat la art. 7 alin. (1) lit. c) din Legea 50/1991, acesta făcând parte din documentația tehnica, conform Ane¬xei I, Cap. I, pct. 2.5.6.

Președintele și membrul al Consiliului de Administrație nu are doar atribuția de a pune în executare deciziile luate de Consiliul de Administrație al SCDCB Arad, ci are și funcția de a decide, în calitate de președinte, alături de ceilalți membri, cu privire la soluționarea problemelor de pe ordinea de zi a ședințelor Consiliului de Administrație.

Or, de vreme ce directorul, oricine ar fi, este de drept și Președintele Consiliului de administrație, astfel încât legala numire a directorului se reflectă în componența Consiliului de administrație, rezultă evident interesul reclamantului, în contextul în care acordul solicitat trebuie emis de consiliul de administrație, într-o componență care să respecte dispozițiile legale.

Instanța a ignorat complet dispozițiile art. 34 din Legea nr. 45/2009, care justifică interesul de a solicita obligarea pârâtei la efectuarea unei operațiuni administrative necesare pentru ca subsemnatul să-mi exercit un drept sau interes legitim, respectiv acela de a solicita de la Consiliul de administrație al SCDCB Arad emiterea acordului, în condițiile în care din Consiliul de administrație face parte de drept directorul unității, care este și președinte al consiliului de administrație,

Arată recurentul că prima instanță este într-o eroare cu privire la obiectul acțiunii, deoarece subsemnatul nu am solicitat și nu am susținut că actul de numire în funcția de director a dlui B. ar fi nelegal și ar trebui anulat.

Nulitatea este sancțiunea care intervine în cazul încălcării unor dispoziții legale la momentul emiterii actului. Or, Decizia nr. 208/29.03.2016, prin care domnul B. a fost numit în funcția de director al SCDCB Arad a fost probabil legal emisă, însă a încetat să producă efecte la momentul încetării personalității juridice a SCDCB Arad, înființate prin H.G. nr. 35/2006.

Mai arată recurentul-reclamant că cele două acte administrative - H.G. nr. 35/2006 prin care s-a înființat Stațiunea și H.G. nr. 685/2017 prin care s-a reorganizat această unitate - se refera la două entități distincte:

- Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare și Creștere Bovine înființată prin H.G. nr. 35/2006 și

- Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare și Creștere Bovine înființată ca urmare a reorganizării fostei unități de cercetare, prin H.G. nr. 685/2017. Potrivit art. 233 noul C. civ., "Reorganizarea persoanei juridice se realizează prin fuziune, prin divizare sau prin transformare".

Având în vedere că prin H.G. nr. 685/21.09.2017 nu s-a atribuit o altă semnificație noțiunii de "reorganizare", rezultă că această instituție, este aceeași ca cea reglementată în Legea nr. 287/2009 privind C. civ., în Titlul IV, Cap. V.

Așadar, Stațiunea de Cercetare-Dezvoltare și Creștere Bovine, înființată prin H.G. nr. 35/2006 și-a încetat existența în anul 2017, la momentul intrării în vigoare a H.G. nr. 685/2017, prin care a fost înființată noua Stațiune de Cercetare-Dezvoltare și Creștere Bovine, fiind vorba în realitate de două unități distincte chiar dacă denumirea acestora este identică.

Or, prin Decizia nr. 208/29.03.2016, dl. B. a fost numit în funcția de director al SCDCB Arad înainte ca această instituție sa fie reorganizată, acesta deținând funcția de director la SCDCB Arad care și-a încetat existența în anul 2017.

Personalul fostei instituții a fost preluat de noua instituție în condițiile art. 8 al H.G. nr. 685/2017, însă pentru ocuparea funcției de director trebuia să fie organizat concurs, așa cum rezultă din art. 13 alin. (5) din H.G. nr. 685/2017.

Decizia nr. 208/29.03.2016 nu mai produce efecte după intrarea în vigoare a H.G. nr. 685/2017, ceea ce nu înseamnă însă că aceasta ar trebui anulată. Dim¬potrivă, această decizie este emisa în legătură cu altă persoană juridică, astfel încât nu prezintă relevanță în cauza noastră.

De altfel, primul capăt de cerere constă în obligarea pârâtei la emiterea unui act prin care să constate că funcția de director al Stațiunii de Cercetare-Dezvoltare pentru Creșterea Bovinelor Arad este vacantă, ceea ce înseamnă că nu este ocupată, nicidecum că ar fi ocupată nelegal.

Prima instanță s-a raportat nelegal la "persoana care ocupă funcția în discuție ar pune în executare o eventuală decizie (a Consiliului de Administrație), în condițiile în care persoana care ocupă funcția în discuție nu doar pune în executare deciziile Consiliului de administrație, ci este însuși Președintele Consiliului de administrație, context în care decide asupra adoptării problemelor aflate pe ordinea de zi.

Astfel, interesul practic al reclamantul este reprezentat de constatarea ca vacanta a funcției de director al SCDCB Arad și organizarea unui nou concurs pentru ocuparea în mod legal a acestei funcții, ceea ce va conduce de drept și la ocuparea în mod legal a funcției de Președinte al Consiliului de administrație -organul care are competența emiterii acordului solicitat.

Interesul justificat este unul personal și legitim, având în vedere că, pentru realizarea proiectului P.U.Z. este solicitată emiterea avizului de către S.C.D.C.B. Arad, iar în prezent nu există un director care să-și exercite activitatea în mod legal - numit în conformitate cu dispozițiile art. 34 lit. c) din legea 45/2009 și art. 13 alin. (5) din H.G. nr. 685/21.09.2017 și deci nu există un Președinte al Consiliului de administrație care să exercite aceasta funcție - subsemnatul fiind astfel vătămat pentru ca nu pot obține un aviz legal emis de Consiliul de administrație SCDCB Arad.

Prin urmare, folosul practic urmărit în cauză este fundamentat pe relațiile de vecinătate și rezida în necesitatea emiterii avizului pentru realizarea proiectului de dezvoltare urbanistica demarat de subsemnatul, iar legalitatea acestui aviz depinde evident de legalitatea ocupării funcției de director și de Președinte și membru al Consiliului de administrație.

Investițiile făcute în vederea realizării proiectului sunt semnificative față de cheltuielile foarte mari pe care le-au presupus obținerea avizelor și apoi prelungirea acestora astfel încât emiterea unui aviz nelegal creează prejudicii majore reclamantului.

Prin urmare, raportul juridic se bazează pe dreptul recamantuluui, în calitate de proprietar, de a solicita acordul proprietarului/administratorului terenului vecin acordul pentru realizarea proiectului PUZ și pe obligația corelativă a acestuia de a da acordul, cu respectarea dispozițiilor legale.

Totodată a susținut partea că a invocat și un interes public subsidiar, care rezidă în dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/20014, având în vedere că SCDCB Arad este organizată și funcționează ca "instituție de drept public organizată ca instituție publică".

A mai susținut, conform art. 32 noul C. proc. civ., că interesul este una din condițiile de exercitare a acțiunii civile, iar încălcarea dispozițiilor privind interesul reprezintă un motiv de nulitate necondiționată.

Chiar dacă s-ar considera nulitatea ca fiind condiționată, oricum prin ne-respectarea art. 33 noul C. proc. civ. și art. 1 din Legea nr. 554/2004 i s-a adus o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței civile atacate.

Prin întâmpinarea formulată în cauză la data de 25 iunie 2019, intimata -pârâtă Academia de Științe Agricole și Silvice "Gheorghe Ionescu-Sisești" a solicitat, în principal, pe cale de excepție, respingerea recursului ca fiind nul, iar, în subsidiar, respingerea cererii de recurs ca nefondată.

În ședința publică de la 4 iunie 2021 Înalta Curte a respins excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât, pentru motivele arătate în practicaua prezentei decizii.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs

Analizând cererea de recurs prin prisma criticilor subsumate motivului de casare invocat, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum și la dispozițiile legale incidente speței, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru argumentele prezentate în cele ce urmează.

Recurentul-reclamant își întemeiază cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 5 din C. proc. civ., care sancționează hotărârea dată cu încălcarea de către instanță a "regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității."

În raport de ipoteza textului procedural, Înalta Curte va exercita controlul judiciar în limitele soluției pronunțate de prima instanță, urmând a analiza, exclusiv, criticile care vizează îndeplinirea cerinței interesului procesual al reclamantului în exercitarea acțiunii în contencios administrativ, în raport de dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, raportate la cele ale art. 33 din C. proc. civ.

Una dintre condițiile de exercitare a acțiunii civile în general, precum și a celei în contencios administrativ ca specie a primei, este reprezentată de interesul de a acționa, astfel cum această noțiune este definită de art. 33 din C. proc. civ.

În cazul demersului judiciar inițiat în fața instanței de contencios administrativ, interesul procesual, pe lângă caracteristicile generale prevăzute de art. 33 C. proc. civ. (determinat, legitim, personal, născut și actual) trebuie analizat și prin prisma specificului raporturilor juridice de drept administrativ care intră în sfera dreptului public și conturează contenciosul administrativ.

Fără a relua considerațiile de ordin teoretic referitoare la interesul procesual, ca și condiție de exercitare a acțiunii civile și raționamentele de intepretare juridică bazate pe situația de fapt prezentată, pe care instanța de fond, în mod corect și judicios, le-a expus în considerente și pe care le însușim în integralitatea lor, Înalta Curte, în exercitarea controlului judiciar, va răspunde punctual la criticile concrete referitoare la dovedirea de către recurent a existenței interesului cerut de dispozițiile art. 33 din C. proc. civ. raportate la art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Premisa dezlegării acestei chestiuni este reprezentată de obiectul acțiunii deduse judecății, constând în solicitarea reclamantului de obligare a pârâtei la emiterea unui act prin care să se constate că funcția de director al Stațiunii de Cercetare-Dezvoltare pentru Creșterea Bovinelor Arad este vacantă și obligarea la organizarea unui concurs pentru ocuparea funcției de director al Stațiunii de Cercetare-Dezvoltare pentru Creșterea Bovinelor Arad.

Astfel cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, situația pe care s-a grefat acțiunea în contencios administrativ, necontestată de părți, constă în faptul, potrivit căreia, reclamantul, persoană fizică, fără a fi parte în raporturile juridice de serviciu, de drept administrativ născute între instituția publică pârâtă și funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul acesteia, inclusiv pe funcția publică de conducere de director, urmărește ca pe cale judecătorească să fie vacantat postul de director al instituției și să fie organizat un concurs pentru numirea unei noi conduceri.

Înalta Curte reține că, astfel cum a precizat și recurentul, acesta nu poate invoca un interes direct, personal, născut din dispozițiile Legii nr. 45/2009 sau din aplicarea H.G. nr. 36/2005 și H.G. nr. 685/21.09.2017, având în vedere că este un terț în raport de instituția publică pârâtă, în sensul că nu desfășoară vreo activitate în cadrul acestei instituții și nici nu deține calitatea sau profesia cerută de lege pentru a ocupa postul de director al Stațiunii de cercetare congorm procedurii reglementată de lege și de cele două hotărâri de guvern menționate ca temei al acțiunii.

Cu alte cuvinte, în raport de temeiurile juridice ale demersului judiciar, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că scopul urmărit de recurent ca finalitate a interesului procesual trebuie să se încadreze în dispozițiile legale invocate ca temei al pretențiilor deduse judecății, iar reclamantului să îi fie aplicabile aceste dispoziții.

Prin urmare, nu se poate reține nici legitimitatea interesului recurentului, în condițiile în care dispozițiile legale invocate în susținerea acțiunii judiciare nu sunt aplicabile propriei situații de fapt sau juridice în care se află reclamantul, neputând obține, pentru sine, vreun drept recunoscut de normele legale și administrative menționate anterior.

Or, Înalta Curte reține că deși sunt invocate dispoziții care reglementează strict organizarea instituției publice pârâte, în cadrul căreia reclamantul nu desfășoară vreo activitate și nici nu poate obține vreo funcție de execuție sau conducere, motivarea demersului se bazează pe nemulțumirea sa legată de neobținerea unui aviz favorabil, prin care stațiunea sa-si exprime acordul pentru ca acesta să construiască un complex rezidențial pe o suprafața de teren, pe care se afla mai multe canale de irigații, bunuri domeniu public, aflate în administrarea stațiunii, canale ce deservesc terenurile administrate de stațiune si pe care aceasta isi desfășoară activitatea.

Prin urmare, acesta este interesul real al recurentului-reclamant, înțeles ca folos material, practic și care nu corespunde scopului juridic ce rezultă din petitul prezentei acțiuni.

De altfel, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, recurentul a încercat să își valorifice interesul concret de a obține avizul solicitat de la instituția pârâtă, introducând acțiune în contencios administrativ pentru obligarea Stațiunii de cercetare la emiterea unui aviz favorabil necesar demarării construcțiilor, acțiunea fiind respinsă prin Decizia nr. 1240 din 13.04.2016 a Curții de Apel Timișoara, secția copntenios administrativ și fiscal.

Înalta Curte mai reține și că toate alegațiile recurentului- reclamant cu privire la faptul ca directorul stațiunii este si președintele consiliului de administrație nu au nici o legătura cu presupusul interes al acestuia în formularea acțiunii, iar încercarea de a schimba directorului stațiunii, în speranța că o altă persoană va fi mai receptivă la doleanțele acestuia și poate va obține avizul solicitat, nu poate conduce la existența unui interes legitim, născut și actual.

Pe de altă parte, interesul recurentului-reclamant nu se justifică nici prin prisma dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care nu este invocat niciun drept sau interes legitim vătămat printr-un act administrativ menit să își producă efectele vătămătoare asupra persoanei sale.

Invocarea art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ de către recurentul-reclamant nu are nicio relevanță sub aspectul existenței interesului procesual, având în vedere că recurentul nu are calitatea de terț vătămat printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept, în speță nefiind întrunită această ipoteză.

Cu titlu de exemplu pentru întărirea argumentației, Înalta Curte amintește că textul legal menționat ar acoperi situația în care s-ar fi aflat terțul, cu vocație recunoscută de lege la ocuparea postului de director al stațiunii și care ar solicita anularea actului administrativ individual de numire în funcția de director a altei persoane.

În acest context, Înalta Curte constată că, în mod corect, a fost reținut în considerentele sentinței recurate că reclamantul nu are nicio legătură cu modalitatea în care se numesc directorii de către ASAS, nu este un posibil candidat pentru această funcție, prin urmare, nu este privat de dreptul de a participa la un eventual concurs pe care instituția noastră l-ar organiza.

În ceea ce privește celelalte critici care privesc strict procedura de reorganizare și de numire în funcție a directorului stațiunii de cercetare intimate, Înalta Curte constată că, în raport de soluția de respingere a acțiunii ca lipsită de interes, nu se impun a fi analizate, deoarece acestea privesc raporturile juridice de serviciu dintre instituția publică și angajații cu vocație la ocuparea postului de director, situașie în care nu se regăsește recurentul.

Pe cale de consecința Înalta Curte constată că soluția instanței de fond de respingere a acțiunii ca lipsită de interes este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 5 din Codul de procedruă civilă, sentința fiind legală și temeinică.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temieulș dispozițiilor art. 496 alin. (1) din Codul de proecdruă civilă, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 4470 din 02 noiembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 04 iunie 2021.