ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3219/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare și Societatea Națională Nuclearelectrica S.A., a solicitat constatarea nulității sancțiunii/a actului administrativ prin care s-a dispus aplicarea sancțiunii de către CNCAN și a tuturor actelor în legătura cu aceasta, respectiv de retragere a permisului de exercitare și constatarea nulității actului înregistrat sub nr. x/19.11.2019 prin care pârâta CNCAN a decis respingerea plângerii administrative.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 91/F-CONT din 22 septembrie 2020, a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, a anulat actul înregistrat sub nr. x/17.10.2019 emis de CNCAN și actul înregistrat sub nr. x/19.11.2019 prin care s-a respins plângerea administrativă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că instanța de fond a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 65 din Normele privind eliberarea permiselor de exercitare pentru personalul operator, personalul de conducere și personalul de pregătire specifică din centralele nuclearoelectrice, reactorii de cercetare și din alte instalații nucleare, publicate în Monitorul Oficial, nr. 350/bis din 13/05/2014, aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014, considerând că acestea sunt aplicabile numai operatorilor în camera de comandă (OCC) și operatorilor principali în camera de comandă (OPCC), nu și personalului de conducere. Însă, prevederile art. 65 din Norme se referă în esență, la toți deținătorii de permise de exercitare. Aceștia trebuie să respecte întocmai toate reglementările, regulamentele și ordinele CNCAN. Astfel, art. 65 alin. (1) dispune că "Posesorii PE au obligația să respecte toate reglementările, regulamentele și ordinele CNCAN". Decizia de aplicare a sancțiunii de retragere a permisului, formulată prin adresa CNCAN nr. x/17.10.2019, a fost legală, chiar dacă trimiterea la articolul menționat (art. 65) nu pare clară. Esența acestui articol este aceea că deținătorii permiselor de exercitare trebuie să respecte întocmai toate reglementările, cerințele și dispozițiile CNCAN, inclusiv dacă acestea vin ca și limite și condiționări la emiterea unui permis de exercitare. Această formulare cu caracter general a fost introdusă în normă, deoarece nu toate situațiile de retragere a unui permis pot fi anticipate într-o normă, redactată la un anumit moment. În opinia recurentei, în mod greșit instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 65 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014 coroborate cu art. 5, duc la concluzia că art. 65 (care se refera la obligațiile posesorului unui PE) este eronat menționat în adresa de retragere a permisului, pentru că nu privește persoanele de conducere, referindu-se doar la operatori. Alin. (1) din art. 65 se referă la toți posesorii de permise, inclusiv la cei care aveau funcții de conducere. Pentru personalul de conducere din centralele nuclearoelectrice și alte instalații nucleare este necesară deținerea de permis de exercitare eliberat de CNCAN, ce dă dreptul posesorului să desfășoare activități de conducere în instalația nucleară pentru care acest permis a fost emis. Reclamantul a fost directorul Fabricii de Combustibil Nuclear Pitești, sucursala Societății Naționale Nuclearelectrica S.A.. Acesta a deținut permisul de exercitare nr. SNN - 05/2018 în mod condiționat. În urma interviului susținut de reclamant, în perioada 7-8 iunie 2018, CNCAN a emis permisul de exercitare Nr. SNN - 05/2018, condiționat de transmiterea de către SNN S.A. a unui program de pregătire suplimentar pentru directorul FCN Pitești, (adresa CNCAN nr. x/20.06.2018), acesta deținând o funcție de conducere, coordonare și supervizare a activităților importante pentru securitatea nucleară, specific instalației nucleare. Comisia de examinare, constituită prin Ordinul CNCAN, a apreciat în urma interviului, că reclamantul necesită cursuri de specialitate de securitate nucleară pentru fabrica (instalație nucleară) pe care o conduce, astfel că a eliberat un permis condiționat de efectuarea acestei pregătiri. Având în vedere lipsa de cultură de securitate nucleară, Comisia de examinare CNCAN a concluzionat că deținătorul de Permis de Exercitare pune în pericol securitatea nucleară la nivelul societății naționale și al sucursalei. Această concluzie a rezultat în urma analizei documentațiilor transmise la CNCAN de către titularul de autorizație SNN S.A. Pentru instalația nucleară Fabrica de Combustibil Nuclear Pitești, ocupantul funcției de conducere director sucursală necesită deținerea unui permis de exercitare eliberat de CNCAN, având în vedere importanța pentru securitatea nucleară a instalației a acestei funcții. Recurenta consideră că instanța de fond a concluzionat greșit că art. 23 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 108/2017 se referă strict la momentul obținerii permisului, fără a ține cont că permisul era eliberat în mod condiționat de efectuarea unui program de pregătire. Reclamantul avea obligația de a participa la programele de pregătire continuă, periodică pentru menținerea și reîmprospătarea cunoștințelor, raportat la art. 35 alin. (4) din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014 și la art. 11 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 108/2017, chiar și după eliberarea permisului. Prin adresa nr. x/06.07.2018, SNN-SA a transmis la CNCAN un program de pregătire întocmit de SNN S.A. în colaborare cu sucursala FCN Pitești, pentru directorul sucursalei FCN. Programul de pregătire pentru personalul de conducere a fost elaborat în temeiul art. 17 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 108/2017 și a fost transmis CNCAN spre aprobare, conform art. 28 din aceleași Norme, prin adresa nr. x/19.09.2018. Programul a fost avizat de CNCAN prin adresa x/31.10.2018. Deși reclamantul a pretins că n-a avut cunoștință de programul de pregătire, adresa nr. x/06.07.2018 i-a fost comunicată prin poșta electronică a SNN-SA, la data de 20.06.2018, ora 1:23 PM. Reclamantul a răspuns la acest e-mail la aceeași dată, la ora 02:09 PM (subiectul e-mail-ului este avizare NSN 23), solicitând sprijin pentru identificarea cursurilor, seminariilor, programelor de pregătire. Această comunicare este relatată în adresa SNN-SA nr. x/17.09.2019. Așadar, reclamantul a participat la elaborarea programului care trebuia transmis de SNN-SA la CNCAN, în temeiul art. 28 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 108/2017 (care are indicativul NSN 23). SNN S.A. a notificat reclamantul prin adresa x/08.08.2019 despre intenția de a forma o comisie de examinare, pentru evaluarea competențelor manageriale și profesionale ale acestuia cerând ca un reprezentant de la CNCAN să facă parte din această comisie. La această solicitare, CNCAN a răspuns că nu poate face parte din comisia de evaluare internă a competentelor personalului de conducere al SNN. Prin urmare, instanța de fond nu a ținut cont de toate apărările CNCAN și s-a limitat doar la adresa de retragere a permisului și la răspunsul la plângerea prealabilă, fără a lua în considerare toată corespondența dintre CNCAN și SNN-SA. Astfel, prin adresa nr. x/29.08.2019, CNCAN a solicitat către SNN S.A. transmiterea unui raport prin care să arate cum a îndeplinit reclamantul cerințele CNCAN din adresa din 20.06.2018, privind programul suplimentar de pregătire și rezultatele examinării interne în cadrul SNN. În luarea deciziei de retragere a permisului, CNCAN a avut în vedere atât rezultatul examinării interne, cât și faptul dacă intimatul a urmat cursuri de pregătire. Răspunzând la solicitarea CNCAN din 29.08.2019, SNN a transmis prin adresa nr. x/20.09.2019 o informare privind examinarea internă în cadrul SNN a competențelor, în vederea verificării cunoștințelor dobândite în cursul pregătirii. Concluzia adresei este aceea că reclamantul nu a promovat examenul de evaluare a competențelor profesionale pentru funcția pe care o deținea. În sprijinul afirmațiilor din adresă au fost anexate documente privind nepromovarea examenului intern, și deci, neîndeplinirea cerinței din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014, de a participa și promova programele de perfecționare pe perioada de valabilitate a permisului de exercitare. Se mai susține că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra apărărilor din întâmpinare care se referă la art. 73 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014, potrivit cărora, în conformitate cu prevederile art. 12 din Legea nr. 111/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, permisul de exercitare PE se suspendă sau se retrage de către CNCAN în toate cazurile în care se constată că posesorul PE nu a respectat cerințele prevăzute la art. 5 din aceeași lege și reglementările în vigoare. De asemenea, recurenta consideră că instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că titularul de autorizație nu avea dreptul de a examina/evalua pe reclamant. Or, conform Normelor aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014 - art. 14, alin. (6), orice program de pregătire pentru personalul instalațiilor nucleare, inclusiv cel de conducere, trebuie finalizat printr-o evaluare finală internă, ce trebuie efectuată cu succes de participantul la pregătire, iar înregistrările acestei evaluări trebuie transmise la CNCAN. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că potrivit actului înregistrat sub nr. x/17.10.2019 emis de CNCAN, începând cu data de 17.10.2019 i se retrage reclamantului permisul de exercitare pentru funcția de Director Sucursală, FCN Pitești din cadrul SN Nuclearoelectrica, ca urmare a neîndeplinirii cerințelor prevăzute de art. 65 din Normele privind eliberarea permiselor, aprobate prin Ordinul Președintelui CNCAN nr. 61 din 10.04.2014, publicate în M.Of. a României, nr. 350 bis din 13.05.2014. Prin răspunsul la plângerea prealabilă înregistrat sub nr. x/19.11.2019, CNCAN menționează că își păstrează punctul de vedere exprimat în dosarul nr. x/2019, în sensul că sunt aplicabile prevederile art. 23 din NSN 23/2017, iar nu art. 65 din NSN 14, precum și faptul că permisul de exercitare a fost retras ca urmare a notificării CNCAN de către SNN-05/2018 prin care au fost înștiințați că reclamantul nu a participat la programul de pregătire pentru personalul cu funcții de conducere, elaborat de SNN, la cererea CNCAN. Analizând temeiul de drept invocat în actul de retragere a permisului, instanța de fond a constatat că articolul 65 din Normele privind eliberarea permiselor, aprobate prin Ordinul Președintelui CNCAN nr. 61 din 10.04.2014, publicate în M.Of. a României, nr. 350 bis din 13.05.2014 este aplicabil doar operatorilor în camera de comandă și operatorilor principali în camera de comandă, la alin. (2) al art. 65 fiind menționate condițiile pentru valabilitatea PE pentru operatorii în camera de comandă și operatorii principali în camera de comandă, iar la alin. (4) se menționează că programele de pregătire suplimentare dezvoltate în aceste cazuri de titular (tot de operatorii în camera de comandă și operatorii principali în camera de comandă) sunt aprobate de CNCAN înainte de aplicare. De asemenea, instanța de fond a reținut că potrivit art. 5 din Normele privind eliberarea permiselor, aprobate prin Ordinul Președintelui CNCAN nr. 61 din 10.04.2014, operatorii sunt "personal ce desfășoară activități de operare în camera de comandă", și sunt reglementați distinct de personalul de conducere, PE pentru operatorii în camera de comandă și operatorii principali în camera de comanda sunt prevăzute în art. 4 alin. (1) lit. a) și b), distinct de PE pentru personalul cu funcții de conducere, care este reglementat la lit. c), iar) activitățile de operare în camera de comandă sunt stabilite ca activități ce necesită PE distinct de activitatea de conducere, conform art. 3. Înalta Curte constată că invocarea art. 65 din Norme de către CNCAN drept temei al retragerii permisului s-a făcut pentru prima dată prin răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamant, întrucât, așa cum s-a arătat și în plângere, nu exista nicio dispoziție legală care să permită retragerea permisului, CNCAN încercând să se folosească de prevederile art. 77 din NSN-17 coroborat cu art. 65. Astfel, singurul articol care dă posibilitatea retragerii unui permis de exercitare valabil este art. 77 din NSN-14, în următoarele situații: a) Nerespectarea prevederilor art. 65 și 66; b) Constatarea că posesorul PE este consumator de droguri sau de alcool; c) Medicul de medicina muncii atestat de Ministerul Sănătății constată incapacitate, inabilitate definitivă sau o boală care afectează desfășurarea în siguranța a activității autorizate de PE; d) Constatarea că posesorul PE suportă o condamnare definitivă privativă de libertate datorită unor delicte în exercițiul funcțiunii sau în cazul unei sentințe de condamnare cu privare de liberate care nu a fost judecată definitiv; e) Constatarea că posesorul unui PE suspendat temporar efectuează activități pentru care a fost emis PE, în perioada de suspendare; f) PE a fost suspendat temporar de 2 ori în interval de 1 an; g) Posesorul PE solicită retragerea permisului". Înalta Curte apreciază că, așa corect a reținut instanța de fond, dispozițiile articolului 65, la care face trimitere art. 77, nu sunt aplicabile situației reclamantului. Așadar, toate aceste dispoziții legale sunt aplicabile doar operatorilor, nu personalului de conducere sau altor categorii de personal care necesită PE. Activitățile, de operare în camera de comanda sunt stabilite ca activități ce necesită PE distinct de activitatea de conducere, conform art. 3. Reglementările privind permisul de exercitare pentru funcții de conducere sunt prevăzute în Capitolul VII din Norme, fără nicio legătură cu art. 65. De altfel, recurentul nu arată care ar fi norma legală încălcată și care, potrivit legii, să poată determina retragerea permisului. Ca atare, nu poate fi sancționată o persoană dintr-o categorie profesională pe baza dispozițiilor legale care reglementează activitatea și obligațiile altor categorii profesionale, referirea la art. 65 fiind nelegală. Pregătirea practică și de copilotare, aplicabilă operatorilor, este exclusă în cazul personalului cu funcții de conducere. În acest context, sancționarea cu retragerea permisului pe baza unei dispoziții din Norme care se referă strict la situația unei alte categorii profesionale, este nelegală, iar soluția instanței de fond este corectă. Totodată, nu pot fi reținute afirmațiile recurentei legate de retragerea permisului de exercitare în raport de așa zisă condiție sub care ar fi fost emis. Valabilitatea permisului, eliberat ca urmare a susținerii examenului în fața CNCAN, nu a fost condiționată de susținerea unui nou examen în perioada sa de valabilitate, neexistând vreo prevedere legală în acest sens și nici vreun act emis de CNCAN care să impună o asemenea reevaluare. Chiar CNCAN arată că ar fi condiționat eliberarea permisului de o pregătire suplimentară, nu de o evaluare ulterioară, neexistând nicio mențiune privind condiționarea valabilității acestui permis, raportat la programul de pregătire și nici normele legale incidente nu prevăd vreo astfel de procedură de retragere a permisului. Motivele de recurs întemeiate pe greșita interpretare a art. 23 din NSN 17, pe neanalizarea art. 73 din NSN 14 și pe faptul că instanța nu a ținut cont de apărările pârâtei sunt nefondate, deoarece actul atacat nu a fost motivat pe niciunul dintre articolele pretins a fi fost greșit aplicate de instanța de fond. Singurul articol invocat de pârâta a fost art. 65 din NSN 14, pentru prima dată în răspunsul la plângerea prealabilă. Înalta Curte reține faptul că, inițial, s-a susținut că s-a retras permisul pentru rezultatul obținut de reclamant în urma examinării, pentru ca prin răspunsul la plângerea prealabilă să se indice ca motiv al retragerii permisului neparticiparea reclamantului la programul de pregătire, în contradicție majoră cu susținerile din actul de retragere a permisului. Față de contradicțiile privind motivarea în fapt a retragerii permisului și a indicării eronate a temeiului de drept în actul de retragere a permisului, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat ca fiind întemeiată critica reclamantului potrivit căreia actul contestat nu este motivat în fapt și în drept. Înalta Curte constată că judecătorul fondului temeinic și argumentat a reținut că actul atacat nu conține o motivare corespunzătoare care să permită exercitarea unui control de legalitate. Instanța de control judiciar reține că un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate, și anume: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. Înalta Curte precizează că obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât și la nivelul dreptului unional. Motivarea actului administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conțină și elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte într-o manieră clară algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor și de asemenea, să permită instanțelor efectuarea revizuirii actului, insuficiența motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea. În acest sens, este cauza C 509/1993 prin care instanța de contencios unional a reținut că o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparență, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Într-o atare situație, actul administrativ este lipsit de previzibilitate și coerență, iar vătămarea există. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod temeinic și legal a apreciat că actul contestat și răspunsul la plângerea prealabilă sunt nelegale în condițiile în care sunt motivate greșit atât în drept cât și în fapt, nefiind îndeplinite dispozițiile art. 77 din Norma din 10.04.2014 cu privire la aplicarea sancțiunii retragerii permisului, deoarece nu a fost implementat un program de pregătire la care reclamantul să poată participa pentru a se reține nerespectarea obligației prevăzute de art. 35 alin. (4) din NSN 14. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală. În baza dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta la plata sumei de 11.900 către intimatul A..

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.