Decizia nr. 2164/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta Universitatea de Vest din Timișoara, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Educației Naționale, Ministrul Educației Naționale și Municipiul Timișoara, a solicitat ca, prin sentința ce se va pronunța, să se constate, în principal, pe cale de excepție, nelegalitatea parțială a H.G. nr. 1016/2005 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al Județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din Județul Timiș, respectiv nelegalitatea poziției 1769 din Anexa la Hotărâre, iar pe fond, să fie obligați pârâții de rang 1 și 2 la eliberarea unul certificat de atestare a dreptului de proprietate asupra imobilelor reprezentate de: - terenul în suprafață de 4687 mp, înscris în CF nr. x Timișoara (CF vechi nr. x Timișoara), având nr. cadastral/topografic Top: x, teren situat în Municipiul Timișoara, Str. x, Jud. Timiș; - casă cu 2 etaje, înscrisă în CF nr. x Timișoara (CF vechi nr. x Timișoara), având nr. cadastral/topografic Cad: CI, Top: x, casă situată în Municipiul Timișoara, Str. x, Jud. Timiș.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 57 din 12 martie 2020, a respins excepția de nelegalitate parțială a H.G. nr. 1016/2005, excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Guvernul României, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministrul Educației Naționale, cu consecința respingerii acțiunii formulată de reclamantă în contradictoriu cu acest pârât ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă și, totodată, a respins acțiunea formulată de reclamanta Universitatea de Vest din Timișoara, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale, Guvernul României și Municipiul Timișoara -prin Primar.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Universitatea de Vest din Timișoara a declarat recurs principal, iar Guvernul României recurs incident. 3.1. Reclamanta Universitatea de Vest din Timișoara, prin recursul formulat susține că judecătorul fondului face o serie de confuzii între regimul de proprietate publică și privată și, raportat la elementele contradictorii reținute, aplică greșit normele de drept material incidente în cauză. Singurul motiv pentru care judecătorul de primă instanță respinge, pe fond, cererea introductivă este faptul că, potrivit art. 3 din Legea nr. 213/1998, bunurile, în discuție, ar face parte din domeniul public al statului. Recurenta susține că instanța de fond în mod greșit a considerat că singura modalitate în care acestea ar putea ajunge în proprietatea sa ar fi ca, inițial, bunurile să fie transferate din domeniul public al statului în domeniul privat al statului și, ulterior, transmise către Universitatea de Vest din Timișoara. Potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 "Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexa, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege". În opinia sa, bunurile în discuție nu fac parte din domeniul public al statului, ele nefiind enumerate nici în art. 135 alin. (4) din Constituție, nici la pct. I din anexa la Legea nr. 213/1998 și nici declarate ca atare prin lege organică. Practic, în privința bunurilor reprezentate de casa și terenul situate pe Str. x, în Municipiul Timișoara, operează prevederile art. 166 din Legea cu nr. 84/1995, bunurile fiind parte din baza materială a instituției de învățământ superior, astfel cum este aceasta definită de art. 166 alin. (2) din același act normativ. Legea cu nr. 84 a apărut anterior Legii cu nr. 213, la acel moment fiind deja tranșată chestiunea dreptului de proprietate al recurentei. Bunul a fost tot timpul în baza materială și nu a făcut niciodată parte din domeniul public al statului, reținerile judecătorului nefiind în acord cu normele legale incidente. Se mai susține că la o atentă analiză asupra alin. (3) al art. 166 din Legea nr. 84/1995 se observă faptul că "Baza materială aferentă procesului de instruire și de educație, menționată la alin. (2) și realizată din fondurile statului sau din fondurile instituțiilor și întreprinderilor de stat în perioada anterioară datei de 22 decembrie 1989, se reintegrează, fără plată, în patrimoniul Ministerului Educației Naționale, al instituțiilor și unităților de învățământ și de cercetare științifică din sistemul învățământului de stat. Predarea-preluarea se face pe bază de protocol". Astfel fiind, bunurile în discuție nici nu puteau ajunge în domeniul public al Statului Român. La momentul intrării în vigoare a Legii cu nr. 84/1995, prin art. 166 alin. (4) s-a stabilit faptul că "Baza materială a instituțiilor de învățământ superior de stat și de cercetare științifică universitară este de drept proprietatea acestora. Ministerul Educației, Cercetării și Inovării este împuternicit să emită certificate de atestare a dreptului de proprietate pentru instituțiile de învățământ superior și de cercetare științifică, pe baza documentației înaintate de acestea", doar că certificatul de atestare nu a fost niciodată solicitat. Cu toate acestea, dreptul de proprietate al Universității s-a născut de drept, prin efectul legii, certificatul emis de Ministerul Educației Naționale fiind doar un act constatator al acestui drept și nu act cu caracter constitutiv. De asemenea, se mai arată că art. 226 alin. (7) din Legea cu nr. 1/2011 a educației naționale stabilește faptul că "Universitățile de stat au drept de proprietate asupra bunurilor existente în patrimoniul lor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Ministerul Educației Naționale este împuternicit să emită certificat de atestare a dreptului de proprietate pentru universitățile de stat pe baza documentației înaintate de acestea". În aceste condiții este foarte clar faptul că Universității de Vest din Timișoara îi poate fi emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate, în condițiile în care cele două imobile au făcut parte din baza materială a acestei instituții de învățământ superior încă din timpul Legii cu nr. 84/1995 și, potrivit art. 166 alin. (4) din conținutul acestui din urmă act normativ, această bază materială era de drept proprietatea Universității. Prin urmare, Legea nr. 84/1995 a instituit o soluție legislativă în considerarea căreia orice bun aflat ori ajuns într-un fel sau altul în administrarea, posesia sau folosința legitimă a unei instituții de învățământ superior putea face obiectul unei cereri pentru eliberarea certificatului de atestare a dreptului de proprietate, sub condiția ca respectivul bun să fi fost inclus, cu ocazia atribuirii în administrare, în posesie sau în folosință, în sfera bazei materiale a respectivei instituții. 3.2. Guvernul României, prin recursul incident, arată că atât timp cât chiar reclamanta a precizat cadrul procesual cu privire la fondul litigiului prin indicarea expresă a pârâților Ministerul Educației Naționale și ministrul educației naționale și chiar instanța de judecată a apreciat că pârâtul nu a fost împrocesat cu privire la fondul litigiului, totuși reține necesitatea participării acestei autorități pentru contradictorialitate. Poziția instanței este contradictorie și prin aceea că reținând că pârâtul a fost împrocesat doar ca urmare a invocării excepție de nelegalitate a H.G. nr. 1016/2005 și respingând excepția de nelegalitate, a respins totodată și fondul cauzei în contradictoriu cu Guvernul României, deși tot instanța a reținut că pârâtul nu a fost împrocesat cu privire la fondul cauzei. Recurentul consideră că, respingând excepția lipsei calității procesuale pasive, instanța de fond a aplicat greșit pe de o parte, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și, pe de altă parte, pe cele ale art. 102 și art. 108 din Constituție, republicată, art. 14 și urm. din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ cât și pe cele ale art. 2 alin. (1) lit. a)-c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Guvernul României nu are printre atribuții și pe aceea de a emite certificate de atestare a dreptului de proprietate, în sensul celor solicitate de recurenta-reclamantă. Dispozițiile legale speciale invocate de reclamantă - art. 166 alin. (4) din Legea nr. 84/1995 și art. 226 alin. (7) din Legea nr. 1/2011 - dau această competență organului de specialitate al administrației publice centrale, respectiv Ministerului Educației Naționale (în prezent Ministerul Educației și Cercetării).

Apărările formulate în cauză Intimații au formulat întâmpinări reciproce prin care au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursul principal este nefondat, iar recursul incident este inadmisibil. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Recursul reclamantei Universitatea de Vest din Timișoara În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") invocate ca temei al cererii de recurs, Înalta Curte constată că, deși este invocat, acest motiv de recurs nu este însoțit de argumentele prin care să se demonstreze în care dintre ipotezele reglementate de textul legal mai sus menționat s-ar încadra critica de nelegalitate. Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cererea de recurs va cuprinde, alături de celelalte mențiuni prevăzute cu caracter imperativ, și motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea ca motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat. Prin textul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., legiuitorul a reglementat mai multe ipoteze de nelegalitate, de natură să atragă casarea unei hotărâri judecătorești, însă simpla invocare a acestui articol nu este de natură a conduce la concluzia că cerința imperativă a dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. a fost îndeplinită în cauză de către recurenta-reclamantă. Pentru a conduce la casarea hotărârii atacate pe acest motiv de critică, recursul nu se poate limita la o simplă indicare "de formă" a textului art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cerința legală a "dezvoltării motivelor" implicând determinarea criticilor punctuale și indicarea pretinselor greșeli de judecată săvârșite de instanță, cerință nerespectată de către recurent cu ocazia invocării acestui prim motiv de recurs, ceea ce conferă susținerilor recurentului doar o aparență de motivare, însă nu reprezintă un argument suficient pentru a provoca o analiză de legalitate a hotărârii recurate pe acest motiv de recurs. Prin urmare, sancțiunea prevăzută de normele procedurale în vigoare, pentru lipsa oricăreia dintre mențiunile la care se referă art. 486 alin. (1) lit. a) și c), este nulitatea, astfel cum prevăd dispozițiilor art. 488 alin. (3) teza întâi C. proc. civ. Astfel, Înalta Curte va admite excepția nulității recursului și, pe cale de consecință, va anula recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în raport cu dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material" Din actele și lucrările dosarului rezultă că potrivit evidențelor actualizate de carte funciară imobilele înscrise în CF nr. x Timișoara, nr. cadastral/topografic Cad: C1, Top. x, teren și casă, situate în Timișoara, str. x, jud. Timiș, sunt proprietatea Statului Român, domeniul public, iar prin H.G. nr. 1302/2000 dreptul de administrare asupra acestor imobile a fost transmis de la Ministerul Apărării Naționale la Ministerul Educației Naționale pentru Universitatea de Vest din Timișoara. Prin recursul formulat, recurenta-reclamantă, invocă faptul că bunurile imobile descrise mai sus, nu fac parte din domeniul public al statului, ele nefiind enumerate nici în art. 135 alin(4) din Constituție, nici la pct. I din anexa la Legea nr. 213/1998 și nici declarate ca atare prin lege organică. Recurenta susține că, în cauză, operează prevederile art. 166 din legea nr. 84/1995, bunurile fiind parte din baza materială a instituției de învățământ superior, că nu a făcut parte niciodată din domeniul public al statului, iar reținerile instanței de fond nu sunt în acord cu normele legale incidente . Înalta Curte constată că potrivit art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1302/2000 privind efectuarea unui schimb de drept de administrare a unor imobile între Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Educației Naționale, pentru Universitatea de Vest din Timișoara, s-a încheiat protocolul de predare-preluare prin care s-a aprobat transmiterea imobilului, ce face obiectul prezentului dosar, proprietate publică a statului, din administrarea Ministerului Apărării Naționale în administrarea Ministerului Educației Naționale (în prezent Ministerul Educației si Cercetării), pentru Universitatea de Vest Timișoara, iar un alt imobil proprietate privată a statului, aflat în administrarea Ministerului Educației Naționale, a fost transmis Ministerului Apărării Naționale. Astfel, s-a dat Universității de Vest din Timișoara, dreptul de administrare asupra imobilului aflat în domeniul public al statului, compus din teren în suprafață de 4.687 mp, clădirea "Pavilion Administrativ", având suprafața construită de 1.510 mp și suprafața desfășurată de 6.040 mp și clădirea " 1/2 Pavilionul F1 -magazie", având suprafața construită de 232 mp și suprafața desfășurată de 232 mp. Dreptul de proprietate publică este dreptul de proprietate care aparține exclusiv statului și unităților administrativ- teritoriale asupra bunurilor care fac parte din domeniul public și ale cărei prerogative se exercită în regim de drept public, acesta fiind inalienabil, imprescriptibil și insesizabil. De asemenea, dreptul de proprietate publică se exercită direct și nemijlocit de către autoritățile publice competente, în calitate de titulari ai dreptului, fie se realizează prin intermediul unor alte subiecte de drept. În situația de față, dreptul de administrare este constituit în favoarea unor persoane juridice de drept public ca principală modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică. Dreptul de administrare în speța dedusă judecății a luat naștere prin hotărâre de Guvern având în vedere faptul că bunul face parte din domeniul public al statului. Potrivit prevederilor art. 166 alin(l) din Legea învățământului nr. 84/1995: "Baza materială a învățământului de stat constă în întregul activ patrimonial al Ministerului Educației și Cercetării, al instituțiilor și unităților de învățământ și de cercetare științifică din sistemul de învățământ existent la data intrării în vigoare a prezentei legi, precum și în activul patrimonial redobândit sau dobândit ulterior". Conform alin. (3) din art. 166, al aceluiași act normativ " (3) Baza materială aferentă procesului de instruire și de educație, prevăzută la alin. (2) și realizată din fondurile statului sau din fondul instituțiilor și întreprinderilor de stat în perioada anterioară datei de 22 decembrie 1989 se reintegrează fără plată în patrimoniul Ministerului Educației și Cercetării, al instituțiilor și unităților de învățământ și de cercetare științifică universitară și, după caz, în domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor, respectiv al sectoarelor municipiului București, al consiliilor județene și al Consiliului General al Municipiului București, cu excepția bunurilor care au intrat în proprietatea agenților economici privați. Predarea-preluarea se face pe bază de protocol, în aceleași condiții se reintegrează fără plată și imobilele care, conform art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, cu modificările ulterioare, au trecut în patrimoniul unor societăți comerciale, indiferent de statutul capitalului social al acestora. Reintegrarea se face pe bază de protocol de predare-preluare. Justa despăgubire se acordă, pentru fiecare caz, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Educației și Cercetării și a Ministerului Finanțelor Publice, în termen de 60 de zile de la data semnării protocolului de predare-preluare. Cuantumul despăgubirii se stabilește în termen de 30 de zile de la data semnării protocolului de predare-preluare, de către o comisie de evaluare formată din reprezentanți ai Ministerului Educației și Cercetării, Ministerului Administrației și Internelor, Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului și ai Ministerului Finanțelor Publice, constituită prin ordin comun". Înalta Curte constată că textele de lege menționate sunt de strictă aplicare și interpretare, făcând trimitere în mod expres la baza materială aferentă procesului de instruire și de educație, existentă după 22 decembrie 1989 și până la data intrării în vigoare a Legii nr. 84/1995, care se reintegrează în patrimoniul unităților de învățământ și de cercetare științifică universitară. În cauza de față, transmiterea imobilelor în discuție s-a realizat la nivelul anului 2000, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 85/1995. După intrarea în vigoare a Legii învățământului nr. 84/1995 și în conformitate cu prevederile legale privind bunurile proprietate publică, imobilele care constituie baza materială a unităților de învățământ pot fi în domeniul public al statului, respectiv terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea ministerele și instituțiile publice subordonate acestora și, pot fi în domeniul privat al acestora, respectiv bunurile care nu fac parte din domeniul public al statului și sunt finanțate din veniturile proprii ale acestor instituții. Având în vedere motivele recurentei-reclamante Universitatea de Vest din Timișoara, prin care solicită emiterea certificatului de atestare a dreptului de proprietate, în raport de dispozițiile legale în vigoare la data efectuării schimbului de imobile între Ministerul apărării Naționale și Ministerul Educației Naționale (actual Ministerul Educației și Cercetării), Înalta Curte constată că instanța de fond în mod temeinic și legal a apreciat că recurenta-reclamantă dă o interpretare eronată prevederilor legale, deoarece prevederile art. 166 alin. (4), coroborate cu prevederile art. 166 alin. (3) din Legea nr. 84/1995, se referă la baza materială aflată în folosința instituțiilor și unităților de învățământ și de cercetare științifică universitară aflată anterior intrării în vigoare a prevederilor Legii nr. 84/1995. Prin urmare, hotărârea pronunțată este temeinică și legală, instanța de fond în mod corect reținând că doar prin hotărâre a Guvernului bunurile din domeniul public al statului pot fi trecute în domeniul privat al statului și transmise în proprietatea universităților de stat, în condițiile legii, astfel că pârâtul, văzând că bunul face parte din domeniul public al statului și nu a fost trecut în domeniul privat, nu a transmis în proprietatea reclamantei, universitate de stat, imobilele în litigiu și nu a emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate, în condițiile ari. 226 alin. (7) din Legea nr. 1/2011, respectiv art. 166 alin(4) coroborat cu alin. (3) din Legea învățământului nr. 84/1995 (în prezent abrogată), refuzul pârâtului nefiind deci unul nejustificat. Înalta Curte, așa cum a reținut și instanța de fond, constată că recurentul avea un drept de administrare asupra imobilelor proprietate de stat, transmis prin H.G. nr. 1302/2000, acestea fiind afectate uzului public și făcând prin urmare parte din domeniul public al statului, față de dispozițiile art. 3 din Legea nr. 213/1998. De asemenea, temeinic și legal s-a reținut că universitățile de stat pot fi titularele unor bunuri imobile prin certificate de atestare emise de către ministerul de resort, doar dacă respectivele imobile sunt bunuri din domeniul privat al statului, însă în ipoteza în care fac parte din domeniul public al statului, ele nu pot face obiectul unei drept de administrare, de folosință, de concesiune ori de închiriere, în condițiile legii. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală. Recursul incident formulat de Guvernul României Înalta Curte constată că acesta este inadmisibil, pentru considerentele în continuare arătate Din examinarea motivelor invocate, Înalta Curte constată că deși este intitulat recurs incident, acesta este de fapt un recurs formulat împotriva modului prin care instanța de fond a soluționat excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României. Or, aceste aspecte și considerente pe care instanța de fond le-a avut în vedere când s-a pronunțat pe excepția lipsei calității procesuale pasive, nu au fost atacate, instanța de control judiciar nefiind sesizată sub acest aspect. Prin urmare, așa zisul recurs incident este inadmisibil, motiv pentru care Înalta Curte va admite excepția invocată din oficiu și, pe cale de consecință, va respinge recursul ca inadmisibil.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepția nulității motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocată din oficiu, în ceea ce privește recursul formulat de recurenta-reclamantă Universitatea de Vest din Timișoara și va constata nulitatea recursului formulat din perspectiva acestui motiv de recurs, în raport cu dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., va respinge ca fiind nefondat recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va admite excepția inadmisibilității recursului incident declarat de recurentul-pârât Guvernul României invocată din oficiu și va respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca inadmisibil.