ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1889/2022

Ședința publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2017, la data de 3 februarie 2019, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Caraș-Severin a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Societatea Informațională Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, anularea Raportului de control nr. x/25.11.2015 (înregistrat la Consiliul Județean Caraș-Severin sub nr. x/04.12.2015), anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.09.2016, precum și obligarea pârâtului la restituirea sumelor reținute în baza Raportului de control privind Contractul de finanțare nr. x/06.12.2013 - SMIS 48365 - înregistrat la Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale sub nr. x/06.11.2015 și nr. y/04.12.2015.

La data de 5 mai 2017, reclamanta a înțeles să-și precizeze acțiunea în sensul că a solicitat instanței să dispună și anularea Deciziei nr. 2443/18.03.2016 prin care a fost soluționată contestația formulată de către Consiliul Județean Caraș-Severin împotriva Raportului de control nr. x/25.11.2015 prin care s-a propus aplicarea corecției financiare de 5% la valoarea eligibilă a contractului nr. x/27.08.2014 încheiat cu S.C. A. S.R.L..

Prin sentința civilă nr. 260 din 30 septembrie 2019, Curtea de Apel Timișoara a admis excepția inadmisibilității și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Caraș-Severin, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Societatea Informațională Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Caraș-Severin a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă critică soluția primei instanțe, considerând că aceasta a reținut în mod greșit faptul că reclamanta a atacat doar raportul de control, act ce reprezintă o simplă operațiune tehnico-administrativă și nu a reținut aspectul cel mai important, și anume că, prin precizarea la acțiune a cerut anularea Deciziei nr. 2443/18.03.2016 de soluționare a contestației formulate împotriva raportului de control, act ce are implicit natura unui titlu de creanță stabilit în baza raportului. Acest fapt a condus la pronunțarea unei soluții nelegale, prin respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, recurenta-reclamantă apreciază, în esență, că, propunerea de aplicare a unei corecții financiare de 5% pentru abaterea reținută în sarcina sa, este nejustificată, argumentându-și punctul de vedere în acest sens, în mod amplu și detaliat, astfel cum rezultă din cuprinsul memoriului de recurs .

Nu în cele din urmă, recurenta-reclamantă arată că a mai fost sancționată nejustificat pentru aceleași abateri prin raportul de control nr. x/06.11.2015, emis de Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale, ale cărui dispoziții au fost anulate de Curtea de Apel Timișoara, prin sentința nr. 245/18.10.2016 pronunțată în dosarul nr. x/2016.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea pentru Digitalizarea României (citată în locul Ministerului pentru Societatea Informațională Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informaționale) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Arată, în esență, că cele două acte a căror anulare se solicită (raportul de control și decizia de soluționare a contestației împotriva raportului de control) nu au caracterul unor acte administrative, ci sunt acte premergătoare emiterii titlului de creanță, respectiv Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.09.2016. Așadar, cele două înscrisuri au caracterul unor acte pregătitoare emiterii actului administrativ care produce efecte juridice, și anume, titlul de creanță.

Prin O.U.G. nr. 66/2011 nu este stipulată posibilitatea contestării raportului de control, ci doar a titlului de creanță.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Astfel cum rezultă din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al prezentei decizii și, de altfel, a reținut și prima instanță, demersul judiciar al reclamantei vizează solicitarea de anulare a trei acte, respectiv a Raportului de control nr. x/25.11.2015 (sau nr. 19275/04.12.2015), a Deciziei nr. 2443/18.03.2016 emise în soluționarea contestației formulate de reclamantă împotriva raportului de control menționat, precum și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.09.2016.

Instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, motivându-și soluția pronunțată pe lipsa caracterului de act administrativ al primelor două a căror anulare s-a solicitat, respectiv pentru neparcurgerea procedurii prealabile contra titlului de creanță, reprezentat de cel de-al treilea act (Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.09.2016).

Soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată formulată de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Caraș-Severin este împărtășită de instanța de control judiciar, după efectuarea propriei evaluări asupra elementelor de fapt și de drept ale cauzei.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".

Înalta Curte retine că pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naște, a modifica sau a stinge drepturi și obligații.

Potrivit doctrinei și jurisprudenței, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

În speță, raportul de control, chiar dacă este emis de o autoritate publică, nu este un act administrativ, deoarece prin concluziile sale nu se dispun măsuri, ci, doar se constată o stare de fapt, în urma căreia se recomandă luarea unor măsuri în conformitate cu legislația aplicabilă situației constatate.

Așadar, prin acest raport se constată împrejurări fără a modifica raporturi juridice, din moment ce nu cuprinde măsuri apte de a fi puse în executare.

În acord cu judecătorul fondului, se reține că raportul de control reprezintă o simplă operațiune tehnico-administrativă, acesta urmând a fi avut în vedere la emiterea altor acte.

Din această perspectivă, raportul în discuție poate fi verificat sub aspectul legalității numai în cadrul acțiunii formulate împotriva actului administrativ pe care îl fundamentează, în speță, titlul de creanță.

Prin urmare, raportul de control nu poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ de sine stătătoare.

Nu poate fi primită afirmația recurentei-reclamante, în sensul că instanța de fond a reținut în mod greșit că reclamanta a atacat doar raportul de control și nu a reținut aspectul cel mai important, și anume, că a cerut și anularea deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva raportului de control, act ce are, în opinia recurentei, natura unui titlu de creanță.

Din considerentele sentinței atacate rezultă, în mod evident, că instanța de fond nu a avut în vedere doar raportul de control ci și decizia privind soluționarea contestației, arătând că "deși analizată și pronunțată pe fondul ei, soluția în contestația administrativă contra Raportului de control, prin Decizia nr. x/18.03.2016 trebuia respinsă din perspectiva acestei argumentări vizând inaptitudinea raportului de control de a genera efecte juridice, el nefiind un act juridic care să nască, să modifice ori să stingă raporturi juridice administrativ-fiscale, acest lucru caracterizând numai titlul de creanță".

De altfel, prima instanță a reținut în mod corect că raportul de control a fost atacat eronat și nelegal la organul emitent cu contestație administrativă, prevăzută de lege doar contra titlului de creanță.

Totodată, în speță, aplicabilitate are legea specială, respectiv O.U.G. nr. 66/2011, conform căreia nu este stipulată posibilitatea contestării raportului de control, ci numai a titlurilor de creanță. Potrivit art. 21 alin. (20) din actul normativ precizat anterior, titlurile de creanță sunt reprezentate, în astfel de situații, de procesele-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare și de nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, nicidecum de rapoarte de control.

Deși reclamanta a atacat în cauză și titlul de creanță reprezentat de nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.09.2016, în mod corect a constatat prima instanță că pentru verificarea legalității emiterii lui, reclamanta trebuia să parcurgă procedura prealabilă instituită de art. 46 și urm. din O.U.G. nr. 66/2011, or, reclamanta nu a urmat această procedură.

În speță, reclamanta a formulat contestație administrativă împotriva unei operațiuni tehnico-administrative (raportului de control), nu împotriva actului administrativ vătămător (titlului de creanță).

Prin urmare, Înalta Curte constată că dezlegarea dată fondului cauzei reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, iar susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Caraș-Severin împotriva sentinței civile nr. 260 din 30 septembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 martie 2022.