ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1631/2021

Ședința publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a sub nr. x/2016 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - ANI, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/29.03.2016, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate și a actelor premergătoare emiterii acestuia.

Prin sentința civilă nr. 6480 din data de 10 noiembrie 2016 pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necomptenței materiale a acestei instanțe și a dispus declinarea cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16 decembrie 2016, sub nr. x/2016.

Prin sentința civilă nr. 3589 din data de 10 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 3589 din data de 10 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și în principal, trimiterea cauzei spre soluționare instanței de fond în temeiul art. 497 din C. proc. civ. și în subsidiar, rejudecarea cauzei în fond, cu consecința admiterii acțiunii introductive.

În motivarea recursului, reclamantul și-a structurat criticile de nelegalitate după cum urmează:

- În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., reclamantul a arătat că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești, adăugând la lege, atunci când a reținut în cuprinsul considerentelor că reclamantul s-a aflat într-o evidentă stare de incompatibilitate, întrucât nu a fost numit în consiliul de administrație al liceului în temeiul legii speciale, de autoritatea administrativă, ca reprezentant al acesteia, ci a fost numit ca reprezentant al părinților. Având în vedere că legiuitorul nu a făcut nicio distincție în cuprinsul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în sensul că incompatibilitatea deținerii calității de primar și aceea de membru al consiliului de administrație al liceului ar depinde de modul de numire a acestuia din urmă, apreciază ca fiind incident principiul "Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus" (Unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem).

- În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., reclamantul a susținut că hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și totodată, cuprinde motive contradictorii și străine de natura cauzei. În acest sens, a arătat că instanța de fond nu a motivat de ce a respins susținerile reclamantului cu privire la lipsa calității de instituție publică a unităților de învățământ prin raportare la decizia pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, depusă la dosar cu titlu de practică judiciară. De asemenea, instanța de fond nu a analizat practica judiciară depusă la dosarul cauzei, referitoare la căderea în desuetudine a dispozițiilor pe care se bazează raportul de evaluare al Agenției Naționale de Integritate.

De asemenea, recurentul-reclamant a apreciat că sentința recurată cuprinde motive contradictorii, întrucât prima instanță a reținut, pe de-o parte, că "nu se poate identifica un impediment pentru participarea primarului la consiliul de administrație al unui liceu nici înainte și nici după modificarea textului legal" iar pe de altă parte, a dezvoltat o argumentație care a condus la o soluție de respingere a acțiunii introductive, contrară celor menționate în considerente.

- Referitor la motivul de recurs întemeiat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat că sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material reprezentate de prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 și ale art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, interpretarea instanței de fond fiind contrară scopului urmărit de legiuitor prin edictarea acestor norme. În susținerea acestui motiv de recurs, a precizat că, prin dispozițiile art. 61 din Legea nr. 215/2001 și ale art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 s-a consacrat o reglementare contradictorie față de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fără a exista o abrogare expresă a celor din urmă, ceea ce a condus la căderea în desuetudine a acestor prevederi legale.

Totodată, a mai criticat sentința recurată și cu privire la omisiunea instanței de fond de a se pronunța asupra susținerilor reclamantului, ce vizau obligația particulară a acestuia, în virtutea calității de părinte, de a colabora cu persoanele juridice cu atribuții în domeniul educării și formării profesionale a copilului. Față de acest aspect, apreciază că ocuparea unei funcții efective nu atrage după sine interdicții și decăderi din perspectiva drepturilor și obligațiilor părintești.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul instanței de recurs, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare și normele legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. Primul motiv de recurs formulat de reclamant, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge ca neîntemeiat, având în vedere următoarele considerente:

În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul-reclamant a invocat pretinsa depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, considerând că prima instanță a adăugat la lege atunci când a reținut existența situației de incompatibilitate, datorită numirii reclamantului în calitate de membru al consiliul de adminstrație al liceului ca reprezentant al părinților și nu în temeiul legii speciale care îi recunoaște posibilitatea să participe ca reprezentant al unității administrativ- teritoriale, deși legea nu face o astfel de distincție.

Înalta Curte constată că dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. sunt incidente atunci când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești. Prin sintagma "depășirea puterii judecătorești" se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera activității autorității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească.

Prin urmare, acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuții constituționale recunoscute diferitelor autorități statale. Instanța săvârșește un exces de putere atunci când: îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfințește, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte sau aplică o lege adoptată, înainte de intrarea ei în vigoare.

Or, în cauza de față, nu este incidentă niciuna dintre situațiile menționate anterior și nici o altă situație similară din care să rezulte săvârșirea de către instanța de judecată a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, aceasta rezumându-se la stabilirea situației de fapt și la interpretarea prevederilor legale pe care le-a apreciat ca fiind incidente în cauză, prin raportare la motivele de nelegalitate formulate de către reclamant.

Critica recurentului-reclamant potrivit căreia instanța de fond a operat cu distincții pe care nu era cazul să le facă va fi analizată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., reprezentând o critică prin care se susține aplicarea greșită a normelor de drept substanțial.

II.2. În ceea ce privește motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că argumentele reclamantului sub acest aspect nu se circumscriu ipotezelor prevăzute de norma procedurală menționată și nu reprezintă un motiv de casare a sentinței recurate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată.

Înalta Curte constată că, în litigiul pendinte, prima instanță a analizat criticile formulate de reclamant și a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, prin raportare la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății. Astfel, argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii, iar din considerentele sentinței reiese raționamentul logico-juridic pe care s-a întemeiat soluția pronunțată, precum și că au fost avute în vedere susținerile părților.

Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces și cu atât mai mult nu trebuie să analizeze cele statuate în cuprinsul hotărârilor judecătorești depuse la dosarul cauzei, cu titlu de practică judiciară, acestea neconstituind izvor de drept, fiind suficient a fi prezentate argumentele esențiale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

În concluzie, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant în contextul faptic dat.

Recurentul-reclamant a arătat și că, în cuprinsul hotărârii recurate, s-au reținut motive contradictorii, din care unele sunt de natură să conducă la o soluție de admitere a cererii de chemare în judecată.

Instanța de fond a reținut în motivarea sentinței recurate incidența cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și în același timp a făcut referire la dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, arătând că " În ceea ce privește argumentele reclamantului centrate pe dispozițiile Legii nr. 1/2011 și invocate în completarea la acțiune denumită Excepție preliminară, Curtea opinează că nu se poate identifica un impediment pentru participarea primarului la consiliul de administrație al unui liceu nici înainte și nici după modificarea textului legal".

Prima instanță a statuat astfel că participarea reclamantului în cadrul Consiliului de administrație în calitatea sa de primar nu ar fi atras incidența situației de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, situație care este însă atrasă de împrejurarea participării în Consiliul de administrație al liceului în calitate de reprezentant al părinților.

Așa cum s-a arătat și în precedent, susținerile recurentului-reclamant sunt în sensul că nu trebuie făcută distincție în funcție de împrejurările care au condus la dobândirea statutului de membru al Consiliului de administrație al liceului.

Înalta Curte constată că și aceste critici sunt pretabile analizei care va fi întreprinsă subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., raționamentul instanței de fond nefiind afectat de contradicții între argumente, ci exprimând opinia judecătorului fondului asupra interpretării și aplicării cadrului normativ.

II.3. Înalta Curte constată ca fiind nefondate și criticile recurentului-reclamant întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., având în vedere următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 20 iunie 2012-03.07.2014 a deținut, simultan, funcția de primar al orașului Anina din județul Caraș-Severin și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Liceului "B." Anina, în calitate de reprezentant al părinților.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora " funcția de primar este incompatibilă cu (...) d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, adminstrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice altă funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național și local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

Recurentul-reclamant a susținut că dispozițiile legale din art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 coroborate cu art. 61 din Legea nr. 215/2001 au consacrat o reglementare contradictorie față de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fără a exista o abrogare expresă a acestora din urmă, ceea ce a determinat căderea în desuetudine a cazului de incompatibilitate care i-a fost aplicat. Recurentul-reclamant a arătat că art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 trebuia avut în vedere de instanța de fond, întrucât confirmă voința legiuitorului de a nu considera participarea primarului în consiliile de administrație ale unităților de învățământ ca reprezentând un caz de incompatibilitate.

Înalta Curte subliniază în primul rând că, așa cum a reținut instanța de fond, art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu este incident raportului juridic dedus judecății câtă vreme participarea reclamantului în Consiliul de administrație al liceului nu a avut temei în aceste dispoziții, iar calitatea de membru în acest consiliu a fost dobândită de reclamant ca reprezentant al părinților elevilor care urmează cursurile instituției de învățământ.

Recurentul-reclamant afirmă în mod nefondat că împrejurările în care a dobândit calitatea de membru în Consiliul de administrație al liceului ar fi nerelevante în cauză. Art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 permite participarea în Consilul de administrație al unității de învățământ a unui reprezentant al primarului sau a primarului însuși, în varianta normei modificată prin O.U.G. nr. 49/2014, or, participarea reclamantului în acest consiliu nu a avut ca premisă deținerea funcției de primar.

Este adevărat că argumentele din sentință potrivit cărora participarea în calitate de primar în Consiliul de administrație al unității de învățământ ar face inaplicabilă situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, pe de o parte, se îndepărtează de la premisele factuale ale cauzei, iar pe de altă parte, sunt exprimate cu interpretarea greșită a dispozițiilor coroborate ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 și art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens, în practica consolidată a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal s-a reținut că subzistă starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 pentru situația participării a însuși primarului în Consiliul de administrație al unității de învățământ, în perioada anterioară modificării art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014.

Înalta Curte constată că reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și al efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior.

În speța de față, starea de incompatibilitate reținută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată pentru perioada 20.06.2012-03.07.2014, fiind irelevante modificările legislative intervenite ulterior.

Față de împrejurările factuale ale cauzei, Înalta Curte reține că starea de incompatibilitate a fost corect reținută prin raportare exclusivă la dispozițiile 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în intervalul temporal pentru care s-a constatat incidentul de integritate, ca urmare a participării reclamantului la Consiliul de Administrație al Liceului "B." Anina, în calitate de reprezentant al părinților.

În ceea ce privește critica recurentului-reclamant privind neîncadrarea Liceului "B." Anina în categoria instituțiilor publice în accepțiunea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 1 alin. (2) lit. a) - c) ale Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, care prevăd că această lege se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și raportării bugetelor locale ale unităților administrativ-teritoriale, a bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale, a bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, iar în cuprinsul art. 2 pct. 39 prevede că noțiunea de "instituții publice locale" reprezintă "denumirea generică, incluzând comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora."

În acest sens, pct. 7 din Capitolul II al Anexei 2 la Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, prevede că, în bugetul propriu al unității administrativ-teritoriale vor fi incluse cheltuielile privind învățământul preșcolar și primar, învățământul secundar, învățământul postliceal, învățământul special și alte cheltuieli în domeniul învățământului.

Totodată, art. 8 din Legea nr. 1/2011 prevede că:

"Pentru finanțarea educației naționale se alocă anual din bugetul de stat și din bugetele autorităților publice locale minimum 6% din produsul intern brut al anului respectiv. Suplimentar, unitățile și instituțiile de învățământ pot obține și utiliza autonom venituri proprii.(...)" (deși aplicarea acestui articol a fost suspendată în perioada 2019-2021, conform O.U.G. nr. 114/2018, prevederile sale sunt relevante în stabilirea calității de instituție publică a unităților de învățământ).

În raport de toate aceste dispoziții legale, se constată că unitățile de învățământ se încadrează în categoria instituțiilor publice, astfel încât incompatibilitatea reglementată de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 era aplicabilă și în situația deținerii de către persoana evaluată a calității de membru în consiliul de administrație al unității de învățământ.

Totodată, Înalta Curte constată ca fiind nefondate și criticile prin care recurentul-reclamant a susținut că deținerea simultană a calității de membru în consiliul de administrație al unității școlare și a funcției de primar nu conduce la existența unei situații de incompatibilitate, dată fiind obligația sa, ca părinte, de a colabora cu persoanele juridice cu atribuții în domeniul educării și formării profesionale a copilului.

Aceste susțineri nu prezintă relevanță în constatarea stării de incompatibilitate, atât timp cât legea interzicea cumulul de funcții. Exercitarea calității de membru în Consiliul de administrație al unității de învățământ în virtutea statutului de părinte excedează sferei exercitării drepturilor părintești, iar exercițiul funcției publice de primar presupunea ca reclamantul să respecte regimul incompatibilităților specifice.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcției publice în mod transparent, imparțial și independent, motiv pentru care, în perioada de referință, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă ce vizează simpla deținere simultană a anumitor funcții sau calități, astfel încât împrejurările invocate de către reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce privește obligația respectării regimului incompatibilităților.

Față de aspectele expuse anterior, Înalta Curte constată că pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul A., în perioada 20.06.2012-03.07.2014, ca urmare a deținerii simultane a funcției de primar al comunei Anina și a calității de membru în Consiliul de administrație al Liceului "B." Anina.

Concluzionând, Înalta Curte constată că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ., astfel că, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul declarat de A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 3589 din 10 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 martie 2021.