ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1192/2021

Ședința publică din data de 26 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Guvernul României și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, solicitând suspendarea în parte a executării Hotărârii de Guvern nr. 308/2020, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 30 din 28 mai 2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare în parte a executării H.G. nr. 308/15 aprilie 2020 formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 30 din 28 mai 2020, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctul 6 din teza a II-a și pct. 8 din C. proc. civ., fără a le dezvolta pe fiecare separat.

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 teza a II-a care vizează existența unor motive contradictorii în considerentele hotărârii atacate sunt detaliate de recurentul-reclamant prin raportare la faptul că, deși instanța de fond a respins excepția lipsei de interes invocată de pârâta ANRP, ulterior a menționat, în considerente, că "instanța trebuie să cerceteze necesitatea suspendării actului din perspectiva interesului reclamantului, adică din perspectiva încălcării unui drept sau interes legitim al acestuia", concluzionând că nu ar fi justificat un interes.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., care vizează încălcarea normelor de drept material incidente speței, recurentul-reclamant invocă faptul că, în mod greșit, instanța de fond s-a raportat strict la interesul reclamantului în analiza condiției cazului bine justificat.

În realitate, afirmă recurentul -reclamant că analiza aparenței de legalitate a unui act normativ trebuie realizată în ansamblul situației de fapt pornind de la obiectivitatea motivelor arătate și care vizau încălcarea normelor de tehnică legislativă prin adoptarea H.G. nr. 308/2020, aspecte pe care prima instanță trebuia să le cerceteze.

Mai arată recurentul că, în mod greșit, prima instanță a apreciat că nu are competență în a analiza oportunitatea deciziei de reorganizare a structurii interne a ANRP, în condițiile în care, motivele invocate în susținerea cererii de suspendare nu țineau de oportunitate, ci de nelegalitatea ei, respectiv nerespectarea dispozițiilor art. 518-519 Cod administrativ. Se afirmă că ceea ce s-a susținut a fost nerespectarea condiției "motivelor temeinice" a căror existență este imperativ cerută de lege atunci când se vizează restructurarea unui post.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, arată recurentul că nelegalitatea H.G. nr. 308/2020 este în sine cauzatoare de prejudicii, iar abordarea instanței de fond în sensul raportării doar la cuantumul sumei reprezentând diferența de salariu nu este circumscrisă noțiunii de iminență a pagubei.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, a probelor administrate în cauză, precum și prin raportare la dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele prezentate în cele ce urmează.

Primul motiv de casare este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) punctul 6 teza a II-a din C. proc. civ., recurentul-reclamant invocând existența unor motive contradictorii în considerentele sentinței atacate, legate de existența interesului reclamantului în raport de demersul judiciar inițiat.

Verificând susținerile recurentului în raport de considerentele reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că afirmațiile recurentului nu sunt fondate.

Astfel, instanța de fond a respins excepția lipsei de interes invocată de pârâta ANRP, ca și condiție generală de exercitare a acțiunii civile, prin prisma faptului că reclamantul nu a contestat actele administrative individuale, respectiv Ordinul nr. 229/29.04.2020 și Ordinul nr. 230/29.04.202, prin care s-a pus în executare Hotărârea de Guvern nr. 308/2020, în ceea ce îl privește pe reclamant.

Curtea de Apel a apreciat că există un interes legitim și actual al reclamantului în exercitarea acțiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 32 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, independent de situația neatacării actelor administrative individuale, înlăturând astfel excepția invocată de autoritatea pârâtă în apărările sale.

Pe de altă parte, contrar afirmațiilor recurentului-reclamant, prima instanță, analizând fondul cererii de suspendare a executării, în mod firesc, s-a raportat la condiția specială de exercitare a acțiunii în contencios administrativ și anume la aceea a vătămării unui drept sau interes legitim privat prin actul administrativ contestat, astfel cum impune art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și cum această noțiune este definitiă de art. 2 alin. (1) lit. p) din aceeași lege: "interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat".

Prin urmare, Înalta Curte nu poate reține existența unor motive contradictorii în raționamentul juridic elaborat de prima instanță în considerentele sentinței, hotărârea pronunțată respectând exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., astfel încât motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 este nefondat.

Prin motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din Codul de procedură civilă, recurentul-reclamant invocă, în esență, interpretarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ privind existența condițiilor suspendării executării unui act administrativ, în susținerea acestuia, fiind reiterate, rezumativ, argumentele de fapt și de drept formulate în fața primei instanțe, o parte dintre acestea vizând fondul cauzei.

Curtea de Apel Bacău a făcut o cercetare judecătorească completă, analizând îndeplinirea celor două condiții cumulative necesare suspendării executării unui act administrativ: cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, prin raportare în concret la situația de fapt și juridică rezultată din înscrisurile administrate la dosar ca probatoriu.

În acest sens, instanța de control judiciar constată că, fără a antama fondul cauzei, prima instanță a verificat aparența de legalitate a H.G. nr. 308/2020 prin prisma unor aspecte invocate de reclamant, extrinseci conținutului în sine a actului administrativ, referitoare la încălcarea normelor de tehnică legislativă, prin raportare la faptul că proiectul de hotărâre a fost publicat dosar pe site-ul ANRP, nu și al Guvernului, cu încălcarea transparenței decizionale.

Or, din actele dosarului, astfel cum a reținut, în mod judicios, și prima instanță, motivul privind nerespectarea dispozițiilor art. 15 din H.G. nr. 561/2009 nu poate fi primit pentru a justifica suspendarea actului, câtă vreme însuși reclamantul recunoaște că pe site-ul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților a fost publicat proiectul de act normativ, deci a avut cunoștință despre intenția de reorganizare a autorității, astfel că, în măsura în care considera neconcludentă nota de fundamentare publicată, avea posibilitatea de a solicita lămuriri suplimentare.

De altfel, din sesizarea ce emană de la reclamant, înregistrată la Secretariatul General al Guvernului sub nr. x la 27.02.2020, reiese faptul că reclamantul a cunoscut în detaliu modalitatea de reorganizare propusă, inclusiv desființarea postului de director al Direcției pentru Aplicarea Tratatelor Internaționale, iar avizele au fost emise după data la care reclamantul a formulat obiecțiuni (adresa nr. x/27.02.2020 înaintată de la Secretariatul General al Guvernului către inițiatorul proiectului, A.N.R.P.): la 06.03.2020 de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, la 01.04.2020 de Ministerul Justiției.

Înalta Curte reține că, în argumentarea criticilor de nelegalitate ale sentinței atacate, din perspectiva condiției cazului bine justificat, recurentul-reclamant nu arată în concret și nu detaliază sub ce aspect a greșit instanța de fond atunci când a analizat aparența de legalitate, prin prisma încălcării normelor de tehnică legislativă privind adoptarea actelor normative.

În aceste condiții, instanța de control judiciar, procedând la propria verificare a ansamblului probatoriu administrat în cauză, constată că prima instanță a stabilit în mot temeinic și legal circumstanțele de fapt și de drept care au stat la baza adoptării H.G. nr. 308/2020, reținând corect că au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000, precum și ale Legii nr. 53/2002 privind transparența decizională.

Referitor la criticile de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant strict cu privire la punctele din hotărârea de Guvern ce reglementează reorganizarea instituției, Înalta Curte reține că, în mod corect, instanța de contencios administrativ a afirmat că nu are competența de a analiza legalitatea și temeinicia hotărârii de guvern prin raportare la conținutul acesteia, această analiză revenind instanței învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ.

Prin urmare, existența sau inexistența unor motive temeinice avute în vedere pentru reorganizarea instituției pârâte, excedează limitelor învestirii instanței cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ, depășind sfera aparenței de nelegalitate care să contureze condiția cazului bine justificat, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte reține că, în mod nefondat recurentul - reclamant susține că nelegalitatea Hotărârii de Guvern nr. 308/2020 este în sine cauzatoare de prejudicii, iar contorizarea "pagubei iminente’’ la venitul lunar (diferența de retribuție) este un element de nelegalitate a sentinței recurate.

În acest sens, instanța de fond în mod întemeiat a reținut că:

"Deși s-a emis ordin pentru eliberarea reclamantului din funcția de director al Direcției pentru Aplicarea Tratatelor Internaționale, instanța reține că însuși reclamantul a recunoscut că i s-a oferit un alt post în cadrul ANRP. Chiar dacă postul oferit este unul de execuție, ceea ce implică o diminuare a veniturilor salariale ce se cuvin reclamantului, instanța reține că nu se poate vorbi de lipsirea reclamantului de mijloacele de subzistență, situație ce ar fi putut contura ideea de pagubă iminentă. Simpla reducere a veniturilor nu se încadrează însă în noțiunea de pagubă iminentă, în ipoteza anulării actului administrativ existând posibilitatea recuperării diferențelor salariale".

Prin "paguba iminentă’’ se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În literatura de specialitate, prin paguba iminentă se înțelege producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil sau imposibil de reparat.

În jurisprudența instanțelor naționale s-a reținut în repetate rânduri faptul că diminuarea salarială dispusă prin actul administrativ contestat poate fi recuperată, în cazul în care actul va fi anulat.

Trebuie observat că în jurisprudența instanței supreme se arată, în mod constant, că "din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului’’, ceea ce în cauză nu este demonstrat

Față de toate considerentele anterior expuse, instanța de recurs constată că sentința primei instanțe este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală și temeinică.

În concluzie, pentru argumentele prezentate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 30 din 28 mai 2020, pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 februarie 2021.