ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2629/2021

Ședința publică din data de 22 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 15.05.2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, suspendarea executării Ordinului nr. 229/29.04.2020 privind aprobarea organigramei detaliată a structurii funcțiilor publice, respectiv a statului de funcții și a statului de personal ale Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților și a Ordinului nr. 230/29.04.2020 prin care a fost eliberat din funcția publică de conducere de director gradul II-Direcția pentru Aplicarea Tratatelor Internaționale, emise de pârâtă.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 36 din 30 iunie 2020, Curtea a respins cererea de suspendare.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, pe fond, admiterea cererii de suspendare până la exercitarea instanței de contencios administrativ a controlului de legalitate.

A susținut recurentul că hotărârea de fond nu este motivată, nefiind analizate susținerile sale, și nici raportarea la o altă cauză, prin care s-a solicitat suspendarea H.G. nr. 308/2020, nu poate suplini obligația de motivare a hotărârii.

De asemenea, instanța de fond a aplicat în mod greșit normele de drept material în analiza condițiilor cumulative care trebuie îndeplinite în vederea admiterii cererii de suspendare.

Motivarea referitoare la condiția pagubei iminente, privind venitul lunar al său, nu poate fi decât un aspect colateral, pentru că paguba creată de eliberarea dintr-o funcție de conducere nu poate fi restrânsă doar la acest aspect.

A învestit Curtea de Apel Bacău cu cererea de suspendare, prin care a adus argumente care țin nu de oportunitatea realizării unei reorganizări instituționale, ci de legalitatea acesteia, pentru a împiedica un comportament abuziv, vădit prejudiciabil.

Reorganizarea instituțională, situația de fapt care stă la baza emiterii celor două ordine atacate, are ca bază legală un singur act, respectiv H.G. nr. 308/2020, inițiată ca și proiect legislativ de către Președintele ANRP, emitentul celor două ordine.

Hotărârea reglementează în parte parte o uniformizare a legislației aplicabile Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, uniformizare sub umbrela căreia este înglobată și reorganizarea instituției. Singura modificarea a organigramei cuprinde restructurarea postului ocupat de el, de Director al Direcției pentru Aplicarea Tratatelor Internaționale, singurul scop concret al reorganizării.

A mai susținut recurentul că motivarea Ordinului nr. 230/29.04.2020 de eliberare din funcție a sa este inexistentă. Pe lângă faptul că nu se indică în cuprinsul său care este reala bază legală a reorganizării, H.G. nr. 308/2020, motivarea este reprezentată de redarea conținutului textului de lege, neindicându-se care dintre cele 38 de atribuții cuprinse în Fișa Postului s-ar încadra în presupusa restructurare.

În vederea analizei sumare care ține de motivarea sau nu a emiterii actului administrativ, a depus rapoartele de evaluare ale sale, din care reiese că toate atribuțiile postului sunt valide și le-a îndeplinit în proporție de 100%.

Invocarea a peste 50% din atribuții care nu ar mai exista nu are niciun suport real, aceasta fiind și cauza care a condus către nemotivarea actului.

Sub aspectul nerespectării art. 519 din Codul administrativ, care obliga instituția să-i pună la dispoziție un post echivalent celui supus reorganizării, este fără echivoc reaua credință, organizându-se un concurs de recrutare pentru singurul post liber care era echivalent cu al său, în paralel cu reorganizarea invocată.

Însăși refuzul de a fi mutat începând cu 22.04.2020 pe acel post care era încă liber dovedește fără echivoc că nu reorganizarea instituției a fost obiectivul real, ci înlăturarea sa din funcția deținută, ocupată cu concurs încă din anul 2014.

Aceste aspecte ar fi trebuit analizate de instanța de fond, aspecte care țin de nelegalitatea emiterii actelor administrative, nelegalitate care putea fi constatată prin analiza sumară având în vedere cele invocate.

Referitor la Ordinul 229/29.04.2020 a detaliat în cererea de chemare în judecată numeroasele încălcări în ceea ce s-a propus, sub aparența legalității, prin reorganizare și a arătat ceea ce se realizează în fapt.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că recurentul reiterează criticile prezentate pe fondul cauzei.

Înalta Curte, examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat, reținând în acest sens, în acord cu instanța de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actele a căror suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură aceste acte, în cazul particular supus evaluării.

4.1. Verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte nu poate reține incidența motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., având în vedere că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică, succint și la obiect, soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplinește condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

4.2. Nici motivul de nelegalitate prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. nu poate fi reținut.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 și 15 atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

4.2.1. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În jurisprudența sa, Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind, exempli gratia, emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare) etc.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentului-reclamant neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative atacate.

Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Susținerile recurentului, expuse la pct. 2 al prezentei decizii, referitoare, în esență, la lipsa motivării asupra elementelor de fapt care au stat la baza reorganizării postului său, nerespectarea procedurii prevăzute de Codul administrativ, scopul reorganizării instituționale și al emiterii ordinului de eliberare din funcție, necorelarea atribuțiilor postului, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității actului administrativ-fiscal atacat.

De asemenea, aspectele referitoare la neindicarea în motivarea ordinelor atacate a H.G. nr. 308/2020, singurul act care ar sta la baza emiterii acestora, și scopul emiterii acestei hotărâri de guvern, excedează analizei instanței în acest cadru procesual.

Prima instanță a analizat aspectele invocate în limitele învestirii sale, în raport cu obiectul acțiunii și cu aplicarea corectă a normelor de drept material, neputându-se reține nici incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentului-reclamant nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Verificarea aspectelor susținute de recurent presupune administrarea unui probatoriu mult mai complex. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului.

4.2.2. Nefiind îndeplinită condiția cazului bine justificat, nu se mai impune analiza alegațiilor recurentului vizând condiția prevenirii unei pagube iminente, cele două condiții impunându-se a fi îndeplinite cumulativ.

4.3. Soluția instanței de recurs

Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluția pronunțată de instanța de fond este legală, motiv pentru care recursul declarat în cauză va fi respins ca nefondat, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 36 din 30 iunie 2020 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 aprilie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.