ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6025/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 03.05.2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/12.04.2019. Prin cererea depusă la data de 04.11.2019 reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 94 alin. și 2 lit. a) și art. 96 din Legea nr. 161/2003, solicitând totodată suspendarea prezentei cauze.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 158 din 6 martie 2020 a Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de suspendare a judecării cauzei, ca neîntemeiată și s-a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 158 din 6 martie 2020 a Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul a susținut că hotararea recurată este nelegala, fiind pronunțată de instanță fără a analiza cauza pe fond și fără a avea în vedere apărările formulate de acesta, motive de casare prevazute de art. 488 alin. (1) pct. 6 si 8 C. proc. civ. Referitor la motivul de casare prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat că, în opinia sa, ipoteza care se regăsește în cauza supusă judecății are în vedere motivarea sumară a hotărârii sau, mai concret, nemotivarea acesteia, de vreme ce, se constată că prima instanță s-a limitat la a enumera o decizie de speta pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie (nr. 667/22.02.2017), incercand sa creeze aparenta unei minime examinări a motivelor invocate în sustinerea cererii de anulare a actului administrativ emis de autoritatea pârâtă. A mai susținut că, în cauză nu sunt respectate dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., cu privire la conținutul hotărârii, întrucât, desi reclamantul a invocat argumente privind aplicarea art. 96 din Legea nr. 161/2003, instanta de fond a omis a le cerceta. Or, respectarea acestei dispoziții procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, recurenutl-reclamant făcând trimitere la Hotărârea Albina împotriva României și la hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001, cauzele Ruiz Torija c. Spania, hot. din 9 decembrie 1994, § 29; Helle c. Finlanda, hot. din 19 decembrie1997; Suominen c. Finlanda, hot din 1 iulie 2003, S 34 sau Dimitrellos c. Grecia, hot. din 7 aprilie 2005. Referitor la motivul de casare prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a considerat ca instanta a aplicat gresit prevederile art. 94 alin. (1) si alin. (2) lit. a) si art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Instanta de fond a ignorat complet argumentele expuse in cererea de chemare in judecata, limitandu-se la expunerea unei fraze pagina 5, paragraful 4) despre potentialitatea ca exercitarea unei activitati in sectorul privat sa influenteze modul de exercitare a functiei publice. In paragrafele urmatoare, instanta de fond a redat un extras din considerentele deciziei civile nr. 667/22.02.2017 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, pronuntata intr-o cauza cu un obiect probabil asemanator, unde instanta de control judiciar a interpretat disp.art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Preluarea tale-quale de catre instanta de fond a interpretarii dispozițiilor art. 96 facuta de Inalta Curte este contrara dispozitiilor art. 9 alin. (3) C. civ., potrivit carora interpretarea legii de catre instanta se face numai in scopul aplicarii ei in cazul dedus judecatii. Instanta de fond avea obligatia de a-si expune propriul rationament si de a interpreta si aplica dispozitiile art. 96. Nu a facut-o, limitandu-se la a expune considerentele unei alte instante, dintr-o alta cauza. În continuare, recurentul-reclamant a aratat că la fond a invocat faptul că dispozitiile art. 94 alin. (1) si alin. (2), lit. a) si cele ale art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu sunt norme previzibile si suficient de clare in ceea ce priveste aplicarea lor. Instanta de fond, in contextul aplicarii unor norme juridice deficitare din punct de vedere al claritatii si preciziei, nu a stabilit care sunt functiile exercitate simultan, despre care se vorbeste in art. 96. Pe de o parte, a retinut calitatea de functionar public in cadrul Primariei Slobozia, iar pe de alta parte, a retinut activitatile remunerate in calitate de expert tehnic judiciar. In art. 96 ipoteza avuta in vedere este aceea a exercitarii unor FUNCTII simultane, imprejurare pe care instanta a ignorat-o, recurentul neexercitand doua functii simultan. Activitatea de expert tehnic judiciar este o activitate desfasurata in timpul liber, ocazionala, fara legatura cu functia publica detinuta pana in anul 2017. De asemenea, a susținut că instanta de fond nu a aratat care este legatura directa sau indirecta dintre atributiile exercitate ca functionar public si activitatile desfasurate ca expert tehnic judiciar, pentru a stabili starea de incompatibilitate constatata de ANI, invocând paragraful 29 din decizia nr. 396/13.06.2017. Ori, în cazul său instanta de fond a concluzionat ca parata ANI a evaluat corect situatia sa si ca a încalcat regimul juridic al incompatibilitatilor, cu motivarea ca activitatile desfasurate in domeniul privat sunt similare si presupun punerea in practica a acelorasi cunostinte si competente profesionale si, mai mult decat atat, obiectul si rezultatele activitatii derulate in sectorul privat interfereaza sau pot interfera cu sfera de activitate a functiei publice. În speță, în opinia sa, calitatea de expert tehnic judiciar detinută nu poate fundamenta încălcarea regimului juridic al incompatibilităților prevăzut de dispozițiile art. 94 alin. (2) lit. a) si art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, întrucât textul normativ reținut de pârâtă vizează doar cele două situații premisă expres și limitativ prevăzute de legiuitor, respectiv: 1) deținerea unei funcții, și 2) desfășurarea de activități, ambele în cadrul autorităților sau instituțiilor publice. În această ordine de idei, se impune a se face distincție între funcție și calitate, în timp ce funcția reprezintă o activitate administrativă pe care o prestează cineva în mod regulat și organizat, într-o instituție, calitatea este definită ca fiind titlul ce conferă un drept. Însuși legiuitorul face referire la calitatea de expert, iar nu la funcția de expert. În acest sens, art. 1 din O.G. nr. 2/2000 privind organizarea activității de expertiză tehnică judiciară și extrajudiciară enunță că activitatea de expertiză tehnică judiciară și extrajudiciară, precum și modul de dobândire a calității de expert tehnic se organizează și se desfășoară în condițiile prevăzute în prezenta ordonanță. Raportat la textul art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 176/2010, constatarea încălcării regimului incompatibilității ca urmare a deținerii unei funcții publice simultan cu deținere unei calități, iar nu a unei funcții în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, înseamnă a adăuga la lege, aspect ce nu este permis. Raportul de evaluare este nelegal si din perspectiva respectarii dreptului la aparare, asa cum a aratat in cererea de chemare in judecata, precum si din aceea a asigurarii protectiei datelor cu caracter personal, drepturi incalcate de ANI, incalcari validate de instanta de fond, care nici macar nu s-a pronuntat asupra acestora. În opinia sa, procedura prin care ANI a solicitat unor instituții publice, autorități publice ori persoane fizice și juridice de drept privat informații financiare, contractuale și comerciale referitoare la situația sa, fără a-l informa cu privire la faptul că s-au solicitat aceste informații de la persoanele menționate anterior, constituie o încălcare a prevederilor art. 10, 11 și 13 din Directiva 95/46/CE. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentintei recurate si, intr-o prima varianta, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar intr-o a doua varianta, admiterea cererii de chemare in judecata, cu consecinta anularii raportului de evaluare contestat. Avand in vedere faptul ca sesizarea privind exceptia de neconstitutionalitate a fost încuviintata de instanta de fond, cauza fiind inregistrata pe rolul Curții Constitutionale, a apreciat că sunt aplicabile dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă ANI a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute. În esență, a susținut că hotărârea este motivată și nu conține motive străine pricinii și nici motive contradictorii, cu privire la motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8, aratând că recurentul-reclamant interpretează prevederile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în mod eronat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 4 august 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 2 decembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin Raportul de evaluare nr. x/12.04.2019 pârâta ANI a reținut că numitul A. s-a aflat în situația de incompatibilitate, întrucât, în calitate de funcționar public în cadrul compartimentului Patrimoniu din cadrul Primăriei Mun. Slobozia, județ Ialomița, a desfășurat activitatea de expert tehnic judiciar specialitatea construcții în perioada 2007-2017, activitate care are legătură directă/indirectă cu atribuțiile funcției publice deținute, conform fișei postului, încălcând dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/12.04.2019 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, reclamantul înțelegând să formuleze critici din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Înalta Curte nu poate reține incidența în cauză a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Astfel, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată. În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv. Înalta Curte constată că este nefondat argumentul recurentului-reclamant în sensul că prima instanță nu a analizat argumentele sale și s-a limitat la a expune considerentele unei alte instante, dintr-o alta cauza, hotărârea recurată fiind motivată corespunzător astfel cum s-a reținut anterior, câtă vreme deși s-a facut referire la o decizie de jurisprudență, prima instanță și-a expus propriul raționament în baza cărui a pronunțat soluția care a generat nemulțumirea reclamantului. Așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentului neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Instanța de control judiciar constată că sunt nefondate și criticile formulate de reclamant circumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care s-a invocat aplicarea gresită a dispozițiilor art. 94 alin. (1) și (2) lit. a) și art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, susținându-se, în esență, că reclamantul nu se află într-o stare de incompatibilitate rezultată din exercitarea activității de expert contabil pe perioada îndeplinirii atribuțiilor specifice funcției publice deținute în cadrul Primăriei Municipiului Slobozia, prima instanță neindicând legătură directă sau indirectă între activitățile desfășurate în calitate de persoană fizică autorizată și atribuțiile inserate în fișa postului aferente funcției publice, că se adaugă la lege prin constatarea încălcării regimului incompatibilității ca urmare a deținerii unei funcții publice simultan cu deținerea unei calități, iar nu a unei funcții în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, precum și incălcarea dreptului la apărare, acestea urmând să fie analizate în mod unitar și să li se răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea lor concretă. Instanța de control judiciar amintește că prin art. 488 pct. 8 C. proc. civ. sunt vizate situațiile în care instanța de fond evocă norme de drept substanțial incidente situației în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greșit, consecință a unei interpretări eronate a legii. Prin reglementarea incompatibilităților legiuitorul a urmărit determinarea situațiilor și a cazurilor în care un oficial public ocupă mai multe funcții în același timp, deși un atare cumul este fie interzis expres de lege, fie impune abținerea de la luarea oricărei decizii, în circumstanțele expres arătate. Astfel, regimul incompatibilităților și al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcții publice sau demnități publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația incompatibilității sau de conflictul de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementari. Totodată, de esența regimului juridic al incompatibilităților este caracterul preventiv, astfel că susținerea sau dovedirea unor aspecte concrete de parțialitate sau opacitate decizională, ori necinste sau coruptibilitate nu reprezintă un element constitutiv al incompatibilităților. Potrivit art. 94 din Legea nr. 161/2003 "(1) Calitatea de funcționar public este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcții publice sau calități decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică. (2) Funcționarii publici nu pot deține alte funcții și nu pot desfășura alte activități, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităților sau instituțiilor publice;" dispozițiile art. 96 alin. (1) din aceeași lege stipulează că" Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului." Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar constată că în mod corect judecătorul fondului a reținut că situația de fapt nu este contestată în cauză de reclamant, perioada suspusă verificării fiind cuprinsă în intervalul 2007-2017. Astfel, în perioada 2007- 2017, A. a desfășurat simultan cu funcția publică din cadrul Primăriei municipiului Slobozia, activități remunerate în calitate de expert tehnic judiciar, membru activ al Biroului de Expertize Judiciare Tehnice si Contabile din cadrul Tribunalului Ialomița (autorizația nr. 1541 seria x), care au fost în legătură cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, potrivit fișei postului, realizând din aceasta activitate venituri în valoare totală de 217.602 RON. Totodată, se reține că scopul principal al postului deținut de reclamant în cadrul Primăriei Municipiului Slobozia era administrarea patrimoniului public, patrimoniu concesionat și acesta avea printre altele, ca atribuții: evaluarea bunurilor din patrimoniul puiblic și privat al Municipiului Slobozia, participarea la rezolvarea litigiilor legate de aceste bunuri, participarea în comisii de aplicare a legislației privind retrocedarea bunurilor trecute în proprietatea statului în mod abuziv. Așa cum s-a apreciat constant în practica judiciară, prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, antereferite, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcției publice cu funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate potrivit fișei postului în funcția publică deținută. Scopul instituirii unei astfel de interdicții este acela de a permite funcționarului public să-și exercite atribuțiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999 R, nefiind permis ca natura activității derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar și numai la un nivel potențial, de exercitarea aceleiași activități în sfera privată, în cadrul unei profesii liberale. Recurentul a considerat că nu se află într-o stare de incompatibilitate rezultată din exercitarea activității de expert pe perioada îndeplinirii atribuțiilor specifice funcției publice deținute în cadrul Primăriei Municipiului Slobozia, susținând că activitățile desfășurate în această calitate nu au legătură directă sau indirectă cu atribuțiile inserate în fișa postului aferente funcției publice. Premisele unui asemenea argument sunt, în opinia instanței de control judiciar, eronate, cât timp se poate reține, în sfera legăturilor indirecte, o similitudine a activității desfășurate atât în funcția publică deținută, cât și în cadrul profesiei liberale exercitate concomitent cu calitatea de funcționar public, activități ce corespund aceluiași domeniu de formare profesională, cel de construcții civile, industriale și agricole și evaluarea proprietății imobiliare. Or, legiuitorul a reglementat interdicția unui cumul între funcția publică și activitatea din sectorul privat și pentru situația în care s-ar putea identifica legături indirecte între această activitate și atribuții ale fișei postului de funcționar public, pentru a împiedica pe cel chemat să îndeplinească responsabilitățile stabilite în sarcina sa, în cadrul autorității publice din care face parte, concomitent cu exercitarea unor lucrări similare în activitatea privată, prin raportare la factorul comun al contextului public-privat, cel reprezentat, în cauză, de pregătirea profesională a persoanei fizice în materia construcții civile, industriale și agricole și evaluarea proprietății imobiliare, mai ales că în cadrul Primăriei, acesta participa și la rezolvarea litigiilor legate de bunurile din patrimoniul public și privat al Municipiului Slobozia. Sunt nefondate și susținerile recurentului referitoare la încălcarea dreptului la apărare în sensul invocat, astfel cum a constatat în mod corect și prima instanță, precum și alegațiile acestuia privind faptul că a se constata încălcarea regimului incompatibilității ca urmare a deținerii unei funcții publice simultan cu deținere unei calități, iar nu a unei funcții în cadrul autorităților sau instituțiilor publice, înseamnă a adăuga la lege, distincția făcută de recurent cu trimitere la faptul că biroul de expertize tehnice locale nu este o instituție publică neavând relevanță în situația concretă în discuție. Așadar, regimul juridic al incompatibilităților funcționarilor publici urmărește să restrângă cumulul funcției publice cu activitățile din sectorul privat, pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuțiile prevăzute în fișa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispozițiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient și imparțial, în interesul cetățenilor. Prin urmare, în acord cu judecătorul primei instanțe, Înalta Curte va valida raționamentul intimatei-pârâte expus în raportul de evaluare contestat, reținând că a fost dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat persoana verificată, în perioadele în care, fiind numită într-o funcție publică la Primăria Municipiului Slobozia, a exercitat concomitent și calitatea de expert. Cu privire la afirmațiile recurentului în sensul că prima instanță a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 94 alin. (1) și alin. (2) lit. a) și art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, norme care, în opinia acestuia, nu sunt previzibile și suficient de clare, instanța de control judiciar constată că acestea sunt critici de neconstituționalitate care au format obiectul cererii de sesizare a Curții Constituționale, care a fost admisă în parte de prima instanță, prin încheierea din data de 6 martie 2020, recurentul neexercitând calea de atac a recursului potrivit dispozițiilor Legii nr. 47/1992. În fine, în ceea ce priveste nemultumirea recurentului cu privire la incidența art. 413 C. proc. civ., cu consecinta suspendarii judecății față de solutia de admitere a cererii de sesizare a Curții Constituționale, Înalta Curte împărtășește solutia primei instante, considerând că nu se impune suspendarea judecății, aceasta fiind o chestiune de apreciere asupra oportunității luării măsurii, în conditiile în care este vorba despre o suspendare facultativă, în C. proc. civ. fiind reglementate remedii procesuale pentru situația admiterii excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor legale avute în vedere la soluționarea cauzei. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,