ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 661/2021

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată la data de 20 aprilie 2017 pe rolul Curții de Apel București, reclamanta Academia de Studii Economice București a solicitat în contradictoriu cu pârâtul OIPOSDRU-CNDIPT, anularea parțială a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. CNDIPT x/25.10.2016 în ceea ce privește:- creanța bugetară în sumă de 37.014,66 RON stabilită în urma analizării Constatării 1.3; - creanța bugetară în sumă de 20.567,74 RON stabilită în urma analizării Constatării 1.4 și anularea Deciziei CNDIPT OI nr. 15/26.01.2017, privind soluționarea contestației administrative împotriva titlului de creanță menționat.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 4219 din data de 08 noiembrie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta Academia de Studii Economice București în contradictoriu cu pârâtul OIPOSDRU-CNDIPT, având ca obiect "anulare act administrativ".

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Academia de Studii Economice, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că, în ceea ce privește Constatarea 1.3, instanța de fond a interpretat în mod eronat obligațiile stabilite de parteneri în acordul de parteneriat, cu ignorarea faptului că declararea cheltuielilor indirecte nu a fost făcută în mod forfetar, ci în sistem de costuri reale, bazate pe documente justificative. În aceste condiții, aplicabilitatea art. 7.5 este lipsită de obiect, acesta făcând referire strict la cheltuielile indirecte declarate în mod forfetar. Astfel, nu se poate reține cu titlu de neregulă nerespectarea de către parteneri a procentelor stabilite la art. 7.5. din acordul de parteneriat, dacă acesta face referire la cheltuielile indirecte declarate în mod forfetar, din moment ce aceste cheltuieli nu au fost declarate în acest mod. De asemenea, instanța de fond nu a ținut seama de practica AMPOSDRU în acest sens și nici de probele propuse de reclamantă, respectiv Decizia nr. OV2338/ES/27.12.2016, prin care a fost admisă contestația Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice, într-o speță similară acesteia. Argumentele OEPOSDRU - MENCS, în admiterea contestației, au fost următoarele: "Nerespectarea procentelor stabilite prin Acordul de Parteneriat pentru linia de Cheltuieli indirecte/Cheltuieli generale de administrație nu constituie în acest caz un motiv de invalidare a cheltuielilor respective, dat fiind faptul că în cadrul POSDRU 2007-2013 a fost aplicat principiul decontării în baza costurilor reale și, de asemenea, procentul maxim stabilit prin contractul de finanțare pentru linia cheltuieli indirecte/cheltuieli generale de administrație nu a fost depășit." Aceste argumente sunt valabile și în prezenta speță, OIPOSDRU-CNDIPT dar și OIPOSDRU-MENCS trebuind să respecte, în exercitarea atribuțiilor, alături de legislația incidentă, instrucțiunile dar și practica acestora. În ceea ce priveste Constatarea 1.4., recurenta a arătat că instanța de fond a interpretat greșit prevederile O.M.F.P. nr. 1117/2010 și nu a ținut cont de Notificarea nr. 4 (nr. OIPOSDRU CNDIPT - 8382/25.06.2012), prin care d-na A. a fost inclusă în echipa de implementare, ca expert pe termen lung- asistent financiar, de Acordul de parteneriat, de Contractul individual de muncă al expertului A. și de fisa de post a acestuia, de tarifele specificate în Ghidul solicitantului, pentru categoria de experți pentru care a fost încadrată d-na A.. Pârâta susține la Constatarea 1.4, că "includerea expertului A. în cadrul echipei de implementare și nu în categoria personalului administrativ/auxiliar este eronată", ori, potrivit prevederilor O.M.F.P. nr. 1117/2010 modificat și completat, "personalul administrativ/auxiliar include membri ai echipei de implementare/persoane care desfășoară activități de suport pentru activitățile principale ale beneficiarului/partenerului, cu atribuții de audit intern, secretariat, casier, contabil, arhivar, respectiv șofer, personal pentru curățenie, administrator de clădire, paznic, responsabil de medicina muncii, responsabil resurse umane etc. Potrivit Fișei sale de post, anexă a contractului de muncă, activitățile pentru implementarea cărora era responsabil expertul A. sau contribuia la realizarea acestora, sunt Activitătile A8.4 - Monitorizarea, evaluarea și raportarea periodică a activităților și rezultatelor proiectului și A8.5. - Elaborarea rapoartelor tehnice și financiare, gestiunea financiară a proiectului și a altor documente cerute de AM/OI, activități ce se regăsesc atât în cererea de finanțare cât și în Acordul de parteneriat. Pe perioada de derulare a activității în cadrul proiectului, asistentul financiar de proiect a îndeplinit lunar, pe parcursul a 8 ore cumulate pe lună, strict activitățile pentru care a fost propus și aprobat, respectiv: "Asigurarea gestiunii financiare a proiectului și elaborarea unor situații centralizatoare privind execuția financiară a proiectului la nivelul P1-UOC; Preluarea și prelucrarea documentelor financiare justificative; Analiza liniilor bugetare; Organizarea documentelor financiare în dosare". Astfel, activitățile desfășurate și raportate de d-na A. sunt dintre cele pentru care a fost angajată, sunt cele asumate prin contractul său individual de muncă și prin fișa de post anexă la acesta și sunt cele mentionate în Acordul de parteneriat, în cadrul Activității A8 - Subactivitățile A8.4. și A.8.5, aferente Partenerului I, Universitatea Ovidius din Constanța. În aceste condiții, sunt total eronate aprecierile instanței de fond potrivit cărora "în raport cu activitatea efectiv prestată de d-na A., potrivit rapoartelor de activitate, plata acesteia la nivel de membru al echipei de implementare este incorectă". În ceea ce privește "greșita" includere a expertului A. în echipa de implementare, așa cum s-a arătat și în fața instanței de fond, modificarea echipei de implementare s-a tăcut cu acordul și controlul de legalitate al finanțatorului pârât, prin aprobarea tacită a Notificării nr. 4 (nr. x/25.06.2012). Motivația ce a condus la această suplimentare a fost susținută de "nevoia asigurării unui management financiar sănătos și a evidenței contabile distincte la nivelul partenerului I ". Totodată în cadrul motivării propunerii au fost stabilite și atribuțiile asistentului financiar de proiect, atribuții ce au fost transpuse în cadrul fișei de post a expertului aprobat, în speță doamna A.. Dacă finanțatorul ar fi avut obiecțiuni asupra includerii în echipa de implementare, în calitate de asistent financiar proiect, a expertului pe termen lung, A., ar fi solicitat clarificări subscrisei, astfel cum prevăd dispozițiile Cap. II A pct. 2) din Instrucțiunea nr. 104/2015 a AMPOSDRU, potrivit cărora "Notificarea va intra în vigoare și va produce efecte juridice, începând cu a 11-a (unsprezece) zi de la data înregistrării sale la AMPOSDRU/OI/OIR, dacă nu s-au solicitat beneficiarului clarificări." De asemenea, salariul expertului a fost corect acordat, potrivit contractului individual de muncă al acestuia și în raport de munca prestată. Salariul expertului a fost stabilit cu respectarea tarifelor orare prevăzute Ghidul Solicitantului aplicabile pentru încadrarea și activitățile specifice postului descrise în Notificarea 4 aprobată de OIPOSDRU CNDIPT. Prin urmare, în ceea ce privește Constatarea 1.4, instanța de fond a interpretat greșit prevederile OMFP nr. 1117/2010 și nu a ținut cont de Notificarea nr. 4 (nr. OIPOSDRU CNDIPT - 8382/25.06.2012), prin care d-na A. a fost inclusă în echipa de implementare, ca expert pe termen lung - asistent financiar, de Acordul de parteneriat, de Contractul individual de muncă al expertului A. și de fisa de post a acestuia, de tarifele specificate în Ghidul solicitantului, pentru categoria de experți în care a fost încadrată d-na A..

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Ministerul Educației și Cercetării - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta Academia de Studii Economice București a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalității Deciziei CNDIPT OI nr. 15/26.01.2017 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. CNDIPT x/25.10.2016, în ceea ce privește: - creanța bugetară în sumă de 37.014,66 RON stabilită în urma analizării Constatării 1.3; - creanța bugetară în sumă de 20.567,74 RON stabilită în urma analizării Constatării 1.4 . Fiind învestită cu soluționarea căii de atac promovate de reclamantă împotriva soluției de respingere a acțiunii, instanța de control judiciar reține că hotărârea atacată nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale, în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Astfel, din actele și documentele aflate la dosar, rezultă că între părți a fost încheiat contractul de finanțare nr. x/16.12.2010 (x) pentru implementarea proiectului "Facilitarea tranziției de la școală la viața activă pentru studenții din domeniul economie-afaceri internaționale" cod SMIS - 22396. În urma verificării unei suspiciuni de neregulă referitoare la implementarea acestui proiect, autoritatea pârâtă a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară de 58.026,83 RON, cheltuieli apreciate ca fiind neeligibile urmare a celor 2 constatări ce fac obiectul prezentei cauze. În cauză sunt contestate următoarele două constatări: - constatarea 1.3. - "Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă de 37.770,06 RON, reprezentând cheltuieli generale de administrație solicitate la rambursare peste plafonul maxim admis stabilit în Acordul de parteneriat, anexă a Contractului de finanțare, din Raportul de audit stat 2 nr. 61310/15.06.2016 al Curții de Conturi a României - Autoritatea de Audit. Din verificarea execuției bugetare în cazul proiectului SMIS 22396, beneficiar Academia de Studii Economice București, se constată că prevederile Acordului de Parteneriat cu privire la alocarea bugetară a cheltuielilor generale de administrație pe fiecare partener, nu a fost respectată. Deși bugetul proiectului, atât cel inițial, cât și cel final, respectă procentul maxim admis pentru categoria de cheltuieli generale de administrație de 5% din cheltuieli directe, respectiv faptul că la finalul proiectului din suma maximă admisă a fi rambursată conform execuției bugetare, respectiv 309.112,12 RON (5%), a fost rambursată suma de 264.719,79 RON, totuși se constată că beneficiarul a solicitat la rambursare această sumă fără a respecta prevederile Acordului de Parteneriat, anexă la contractul de finanțare". Suma afectată de neregulă 37.770,06 RON - constatarea 1.4. - "Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă de 1.100 RON, reprezentând cheltuieli de personal decontate pentru un membru al echipei de implementare care desfășoară activități administrative Din verificarea pe bază de eșantion de gradul II, a cheltuielilor cu resursele umane declarate în cadrul cererii de rambursare nr. x finală din cadrul proiectului cod SMIS 22396, implementat de beneficiarul Academia de Studii Economice București s-a constatat că au fost validate cheltuieli salariate și contribuții aferente pentru un expert pe termen lung din echipa de implementare, d-na. A. asistent financiar de proiect, din echipa Partenerului 2 - Universitatea Ovidius din Constanța, pentru lunile august 2012 - noiembrie 2013 și martie 2014 (17 luni), cu un salariu lunar brut de 1.568 RON, pentru 8 ore/lună și un tarif orar de 196 RON, în condițiile în care aceasta îndeplinea atribuții administrative. Din analiza Fișei de post aferentă Contractului individual de muncă nr. x/20.07.2012 se constată că atribuțiile se suprapun cu cele ale responsabilului financiar al proiectului (d-na B., din partea solicitantului - ASE) care are aceeași fișă de post, respectiv următoarele atribuții: efectuează toate operațiunile financiare derivate din derularea proiectului, întocmește rapoarte financiare intermediare și raportul final, pregătește documente financiare legate de managementul și implementarea proiectului, asigură monitorizarea financiară a proiectului și propune asistent managerului de proiect modificări/realocări în cadrul bugetului aprobat al proiectului". Suma afectată de neregulă 20.987,49 RON." Analizând punctual susținerile recurentei din calea de atac promovată, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe nu este rezultatul unei interpretări eronate a obligațiilor stabilite prin acordul de parteneriat și nu poate primi argumentele referitoare la modul de declarare a cheltuielilor indirecte (forfetar sau în sistem de costuri reale) și de aplicare în cauză a dispozițiilor art. 7.5 din acord. Astfel, potrivit art. 7.5. din Acordul de parteneriat anexă la Contractul de finanțare x/16.12.2010, părțile au convenit ca sumele rambursate de AM corespunzătoare cheltuielilor indirecte declarate în mod forfetar, să fie împărțite între parteneri, în procente variind între 3,73% și 39,53%, iar potrivit art. 3 alin. (3) și (4) din contractul de finanțare "(3) Valoarea cheltuielilor generale de administrație va fi acordată în procent de 5,00% din valoarea totală a costurilor directe eligibile, mai puțin cheltuielile de tip FEDR; (4) La finalizarea perioadei de implementare a Proiectului, finanțarea nerambursabilă acordată de AMPOSDRU va fi limitată la valoarea obținută prin aplicarea procentului prevăzut la art. 3 alin. (2) cheltuielilor totale eligibile validate". Instanța de fond a constatat, în mod corect, că deși per total proiect, bugetul acestuia respectă procentul maxim admis de 5% pentru cheltuielile generale de administrație, reclamanta nu a respectat prevederile Acordului de parteneriat cu privire la alocarea bugetară a cheltuielilor generale de administrație pe fiecare partener, conform procentelor aferente, exemplificând, în acest sens, situația partenerilor 2, 4, 8 și 9, cărora le-au fost rambursate sume mai mari decât cele rezultate din aplicarea procentelor stabilite pentru fiecare din valoarea cheltuielilor generale pe total proiect. În acest context, invocarea de către recurentă a pretinsei declarări a cheltuielilor indirecte în sistem de costuri reale, iar nu forfetar, nu poate avea efectele juridice dorite de aceasta, câtă vreme dispozițiile contractului de finanțare și ale anexelor sale sunt obligatorii pentru părți, respectarea acestora era o condiție de eligibilitate a cheltuielilor, iar orice modificare a Acordului de parteneriat presupunea încheierea unui act adițional în acest sens la contractul de finanțare, din care făcea parte integrantă. Sentința primei instanțe a fost criticată de către recurentă și prin prisma greșitei validări a Constatării 1.4 din cuprinsul procesului-verbal contestat. Astfel, reluând argumentele din cererea de chemare în judecată, recurenta a apreciat că instanța de fond a interpretat greșit prevederile OMFP nr. 1117/2010 și nu a ținut cont de Notificarea nr. 4 (nr. OIPOSDRU CNDIPT - 8382/25.06.2012), prin care d-na A. a fost inclusă în echipa de implementare, ca expert pe termen lung - asistent financiar, de Acordul de parteneriat, de contractul individual de muncă al expertului A. și de fișa de post a acestuia, de tarifele specificate în Ghidul solicitantului pentru categoria de experți în care a fost încadrată d-na A.. Potrivit art. 1 lit. g) din OMFP nr. 1117/2170 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate și a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operațiunilor finanțate prin Programul operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007 - 2013", personalul administrativ/auxiliar este constituit din membrii echipei de implementare/persoane care desfășoară activități de suport pentru activitățile principale ale beneficiarului/partenerului, cu atribuții de audit intern, secretariat, casier, contabil, arhivar, respectiv șofer, personal pentru curățenie, administrator de clădire, paznic, responsabil de medicina muncii, responsabil resurse umane etc. Astfel cum în mod corect a reținut prima instanță, regulile de eligibilitate a cheltuielilor sunt cele stabilite prin Ghidul Solicitantului - Condiții generale 2009 și art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, acest aspect fiind confirmat și de conținutul art. 4 din contractul de finanțare "Eligibilitatea cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului". În cauză, contrar susținerilor recurentei, cheltuielile de personal decontate pentru un membru al echipei de implementare care desfășoară activități administrative sunt cheltuieli neeligibile, fiind lipsită de relevanță includerea în echipa de implementare, în calitate de asistent financiar proiect, a expertului pe termen lung, prin aprobarea tacită a Notificării nr. 4, câtă vreme acesta a avut, în realitate, rol administrativ în cadrul proiectului. Cum din analiza fișei de post aferentă contractului individual de muncă nr. x/20.07.2012 se constată că atribuțiile doamnei A. se suprapun cu cele ale responsabilului financiar al proiectului (d-na B., din partea solicitantului - A.S.E.) care are aceeași fișă de post, respectiv următoarele atribuții: "efectuează toate operațiunile financiare derivate din derularea proiectului, întocmește rapoarte financiare intermediare și raportul final, pregătește documente financiare legate de managementul și implementarea proiectului, asigură monitorizarea financiară a proiectului și propune asistent managerului de proiect modificări/realocări în cadrul bugetului aprobat al proiectului", autoritatea pârâtă a stabilit, în mod corect, că reprezintă cheltuială neeligibilă diferența de tarif orar dintre suma prevăzută în contractul de muncă și cea din Ghidul Solicitantului - Condiții generale 2009. Sunt nefondate, așadar, din perspectiva eligibilității cheltuielilor, argumentele recurentei vizând legalitatea salariului acordat doamnei expert. De asemenea, date fiind atribuțiile diferite ale personalului administrativ/auxiliar față de cele ale experților din echipa de implementare, în cauză s-a constatat, în mod just, că în realitate rolul doamnei A. în cadrul proiectului a fost unul administrativ, raportul său de activitatea nerelevând prezentarea unor livrabile specifice acitivității experților din echipa de implementare. Pentru considerentele expuse, constatând că soluția primei instanțe de validare a actelor administrative emise de autoritatea pârâtă nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.