ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 651/2021

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea în anulare înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 25.08.2017, reclamanta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea parțială a încheierii nr. 77/03.08.2017 și a deciziei nr. 8/27.06.2017, în privința constatărilor de la pct. 10 și a măsurii dispuse la pct. II.12, precum și a raportului de control nr. x/26.05.2017, în privința abaterii consemnate la pct. 3.6, cu cheltuieli de judecată. Împreună cu acțiunea în anulare, reclamanta a depus și cerere de suspendare a executării măsurii dipuse la pct. II.12 din decizia nr. 8/2017, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 2424 din 24 mai 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondate cererea de suspendare a executării, dar și acțiunea în anulare formulate de reclamanta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României. Anterior, prin încheierea din 12 aprilie 2018 aceeași instanță a încuviințat proba cu înscrisuri pentru ambele părți, respingând însă solicitarea reclamantei de efectuare a unei expertize contabile.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva ambelor soluții pronunțate prin sentința instanței de fond, dar și împotriva încheierii din data de 12 aprilie 2018 reclamanta Compania Națională de Transport a Energiei Electrice Transelectrica S.A. a formulat două cereri de recurs, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin recursul promovat împotriva soluției pronunțate asupra cererii de suspendare a executării actului administrativ, recurenta a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea cererii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată, apreciind că în cauză sunt întrunite ambele cerințe impuse de dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. În privința soluției pronunțate asupra acțiunii în anulare, recurenta a arătat că se impune casarea acesteia și, în rejudecare, anularea încheierii nr. 77/03.08.2017, prin care s-a dispus respingerea punctului 10 din contestația nr. 26140/17.07.2017 formulata de CNTEE Transelectrica S.A. împotriva deciziei nr. 8/27.06.2017, anularea actelor care au stat la baza emiterii încheierii nr. 77/03.08.2017, precum și a deciziei nr. 8/27.06.2017, în privința constatărilor de la punctul 10, a măsurii dispuse la punctul II.12 și a Raportului de control nr. x/26.05.2017, în privința abaterii corespunzătoare consemnată la punctul 3.6, paginile 84-108. S-a solicitat, totodată și casarea încheierii de ședință din data de 12.04.2018, prin care a fost respinsă proba cu expertiză tehnică judiciară în specialitatea contabilitate, ca neutilă soluționării cauzei. În motivarea recursului, după expunerea circumstanțelor și aspectelor relevante din activitatea de control exercitată de pârâta Curtea de Conturi a României, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond, în mod nelegal, nu a constatat intervenirea prescripției extinctive a dreptului pârâtei de a dispune obligarea reclamantei la recuperarea sumelor apreciate ca fiind prejudicii, ignorând faptul că a intervenit prescripția extinctivă a răspunderii Transelectrica S.A., iar măsurile de recuperare a sumelor care rezultă din acte mai vechi de 3 ani anteriori emiterii deciziei nr. 8/2017, nu pot fi puse în aplicare, neavând temei legal. Instanța de fond nu a avut în vedere nici faptul că deficiențele consemnate în decizie și în raportul de control sunt eronate, nefiind întemeiate și neavând corespondent în actele analizate de Curtea de Conturi sau fiind greșit întemeiate pe dispozițiile legale menționate în cele două acte și a apreciat, în mod nelegal, că reclamanta ar fi încălcat dispozițiile art. 3 din H.G. nr. 51/1996 și art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999, act normativ care nu este aplicabil situației supuse judecății, întrucât nu au fost folosite fonduri publice în înțelesul legii. De asemenea, instanța a validat constatările Curții de Conturi a României referitoare la pretinsa nerespectare actelor normative anterior menționate prin achiziția, pe baza a 3 contracte de furnizare, a unor echipamente similare, dar la prețuri diferite. Recurenta a subliniat faptul că toate cele 3 contracte verificate (contractul nr. x/04.06.2008, contractul nr. x/23.12.2008 și contractul nr. x/17.09.2008) au fost atribuite prin procedură concurențială, licitație publică deschisă, conform O.U.G. nr. 34/2006. Fiind vorba de 3 proceduri de achiziție publică desfășurate la momente diferite de timp, chiar dacă în același an, s-a apreciat că este legală existența unor prețuri diferite la produse similare, firmele participante cu oferte la procedurile de achiziție publică având dreptul de a-și forma prețul în mod liber, în raport de condițiile din piață de la omentul ofertării. Instanța de fond a pronunțat sentința atacată fără a ține cont de faptul că reclamanta, în calitate de autoritate contractantă, trebuia să respecte obligațiile instituite de prevederile art. 200 și art. 204 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006. De asemenea, au fost încălcate și dispozițiile art. 1270 și 1271 C. civ., referitoare la obligativitatea contractelor valabil încheiate, câtă vreme cele 3 contracte au respectat, în totalitate, legislația achizițiilor publice. În susținerea acestui punct de vedere recurenta a invocat practica existentă la nivelul Curții de Apel București pentru spețe similare, dar și aspecte din hotărâri și note interne ale Curții de Conturi a României, referitoare la modul de interpretare a prevederilor legale (Hotărârea nr. 462/14.12.2017, Nota nr. x/11.12.2017, Hotărârea nr. 477/21.12.2017, Nota nr. x/18.12.2017). Astfel, însăși pârâta, constatând modul defectuos în care auditorii publici externi proprii interpretau legea și prevederile contractuale cu ocazia verificărilor efectuate, a simțit nevoia, prin compartimentele sale de specialitate și prin organele de conducere, să stabilească un mod unitar de interpretare a prevederilor legale aplicabile, cu ocazia verificării modului de angajare, lichidare, ordonanțare și plată a cheltuielilor cu achizițiile de lucrări. Recurenta a criticat și aspectele reținute de prima instanță în privința achiziției de echipamente/licențe care nu au fost instalate/puse în funcțiune și a apreciat că, în mod nelegal, au fost preluate constatările pârâtei de la pagina 27 din decizia nr. 8/27.06.2017 referitoare la încălcarea prevederilor art. 38 alin. (1) pct. 3 din contractele de furnizare nr. x/2008 si nr. y/2013 și a art. 3 din H.G. nr. 51/1996, întrucât deficiențele consemnate în decizie și în raportul de control nu au corespondent în actele analizate de Curtea de Conturi a României și sunt greșit întemeiate pe dispozițiile legale menționate. În privința echipamentelor aferente contractului nr. x/2008 producătorul și-a asumat prelungirea garanției cu doi ani de la data P.I.F. indiferent de firma care va integra echipamentele într-un nou sistem de securitate, venind și cu propunerea de a implementa Sistemul Integrat de Securitate în Stația electrică Câmpia Turzii, având în vedere faptul că s-a încheiat procesul de retehnologizare, în aceleași condiții contractuale și la aceeași valoare, fără alte costuri suplimentare din partea C.N.T.E.E. Transelectrica S.A, astfel că nu poate fi vorba de niciun prejudiciu adus companiei din moment ce echipamentele vor fi integrate într-un nou proiect. Cel de al doilea contract, contractul nr. x/2013 vizând cele 3 stații electrice, este încă în derulare, iar garanția echipamentelor este de doi ani de la data punerii în funcțiune a sistemelor, astfel că este neîntemeiată constatarea pârâtei conform căreia garanția echipamentelor a expirat, până la finalizarea contractului neputându-se pune problema existenței vreunui prejudiciu. Cu privire la încheierea de ședință din data de 12.04.2018, recurenta a arătat că instanța a respins, în mod nelegal, proba cu expertiză contabilă, pe motiv că nu ar fi utilă, întrucât nu s-ar fi reținut în Decizia nr. 8/2017 nerespectarea prevederilor legale privind amortizarea sistemelor integrate de securitate. Astfel, se solicită a se constata că această abatere este menționată atât la pagina 25 a Deciziei nr. 8/27.06.2017, cât și în încheierea nr. 77/03.08.2017, paginile 107-131, precum și în Raportul de control nr. x/26.05.2017, paginile 89-95. Recurenta a precizat și faptul că, urmare sesizării făcute de Curtea de Conturi la A.N.A.F., pe constatarea pârâtei privind amortizarea sistemelor integrate de securitate, A.N.A.F. nu a constatat la nivelul sucursalelor Transelectrica S.A. încălcări ale legislației fiscale, iar la nivelul Transelectrica S.A. nu a fost efectuată încă vreo verificare a celor sesizate, care să conducă la stabilirea în sarcina acesteia a vreunei încălcări a legislației fiscale, fiind evident că pârâta Curtea de Conturi a României a confundat amortizarea contabilă cu amortizarea fiscală, modul de calcul și legislația specifică fiecăreia.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea celor două recursuri și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: În privința recursului declarat împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ atacat, Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei." Rezultă, din prevederile legale menționate, că măsura suspendării executării actului administrativ este limitată sub aspect temporal, putând fi dispusă până la data soluționării definitive a acțiunii în anulare. Prin sentința recurată, prima instanță a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ, reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ cerințele impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Înainte de a păși la examinarea legalității acestei soluții prin prisma criticilor formulate în recurs, Înalta Curte a apreciat că se impune a se verifica dacă, în raport cu obiectul cererii și al temeiului de drept invocat, subzistă condiția interesului în promovarea căii de atac. Date fiind dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 C. proc. civ., interesul constituie una dintre condițiile de exercitare a acțiunii în justiție, necesară nu numai în momentul declanșării procedurii judiciare, ci pe tot parcursul derulării cauzei. La momentul promovării recursului, interesul recurentei-reclamante viza reformarea hotărârii atacate, în sensul admiterii cererii de suspendare a executării formulate în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cum măsura suspendării executării anterior menționată poate fi dispusă și este aptă să producă efecte juridice numai până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, iar la acest termen instanța de recurs va pronunța și soluția definitivă asupra fondului cauzei, este evident că la acest moment nu mai subzistă interesul în promovarea recursului împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, ceea ce face de prisos analizarea în concret a criticilor recurentei-reclamante. Analizând punctual argumentele recurentei din cuprinsul recursului promovat împotriva încheierii din data de 12 aprilie 2018 și împotriva soluției de respingere a acțiunii în anulare, Înalta Curte constată că cele două hotărâri ale Curții de Apel București nu sunt rezultatul unei interpretări eronate a dispozițiilor de drept material și nu pot fi reformate prin prisma cazului de casare invocat. Astfel, reclamanta Compania Națională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ încheierea nr. 77/03.08.2017 și decizia nr. 8/27.06.2017, în privința constatărilor de la pct. 10 și a măsurii dispuse la pct. II.12, precum și a raportului de control nr. x/26.05.2017, în privința abaterii consemnate la pct. 3.6., toate emise de pârâta Curtea de Conturi a României. Prin decizia nr. 8/27.06.2017, la pct. 10, pârâta a reținut următoarea abatere: utilizarea ineficientă de fonduri bănești pentru realizarea proiectului "Sistem integrat de securitate în stațiile electrice etapele I-IV", prin achiziția de echipamente similare la prețuri diferite, contractate în același an (în sumă estimată de 3.348.020 RON), precum și prin achiziția de echipamente/licențe care nu au fost instalate până în prezent, având garanția expirată (în sumă estimată de 7.930.402 RON). S-a constatat, de asemenea, că entitatea verificată a încălcat art. 3 din H.G. nr. 51/1996 privind aprobarea Regulamentului de recepție a lucrărilor de montaj utilaje, echipamente, instalații tehnologice și a punerii în funcțiune a capacităților de producție, art. 38 alin. (1) pct. 3 din contractele de furnizare nr. x/2008 și nr. y/2013, art. 1, art. 5 alin. (1) și art. 10 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv. Pentru înlăturarea acestei abateri, la pct. II.12 din decizie, s-a stabilit în sarcina conducerii Companiei Naționale de Transport a Energiei Electrice Transelectrica S.A. următoarea măsură: "va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de achiziție "Sisteme integrate de securitate în stații electrice", derulate în perioada 2014-2016, în vederea identificării și altor cazuri de echipamente similare, achiziționate în același an de la același furnizor, la prețuri diferite, precum și de echipamente/licențe neinstalate până în prezent, cu garanție expirată, aflate în custodie la furnizor; pentru cazurile constatate (inclusiv cele prezentate în raportul de control) se vor dispune măsuri de identificare a cauzelor care au condus la astfel de achiziții, la nepunerea în funcțiune a tuturor echipamentelor achiziționate, la neîntocmirea de procese-verbale de recepție definitivă și de punere în funcțiune în condițiile stabilite prin contract, inventarierea echipamentelor/licențelor informatice facturate și acceptate la plată, evaluarea tehnică a acestora și stabilirea utilității lor în cadrul Companiei, stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăților efectuate pentru cazurile constatate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestuia în condițiile legii, inclusiv a penalităților/dobânzilor penalizatoare în conformitate cu prevederile legale, precum și corectarea rezultatelor contabile înregistrate". Contestația administrativă formulată împotriva deciziei nr. 8/27.06.2017, inclusiv sub aspectul măsurii dispuse la pct. II.12 a fost respinsă ca nefondată prin încheierea nr. 77/03.08.2017. Contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte reține că prima instanță a apreciat, în mod just, că proba cu expertiză contabilă, cu obiectivele propuse de reclamantă, nu este utilă pentru soluționarea acțiunii, întrucât abatarea consemnată la pct. 10 din decizie nu vizează neevidențierea sau nelegala evidențiere în contabilitate a Sistemelor integrate de securitate sau nelegalitatea cheltuielilor înregistrate în perioada 2014-2016 cu amortizarea fiscală, ci utilizarea ineficientă de fonduri bănești pentru realizarea proiectului Sistem integrat de securitate în stațiile electrice etapele I-IV, prin achiziția de echipamente similare la prețuri diferite, contractate în același an, precum și prin achiziția de echipamente/licențe care nu au fost instalate până în prezent, având garanția expirată. Această soluție a fost corect adoptată ca urmare a faptului că suma reprezentând cheltuielile cu amortizarea nu face obiectul măsurii dispuse la pct. II.12., consemnarea ei în actele emise neavând semnificația includerii în valoarea estimată a abaterii consemnate la pct. 10, astfel că nu face obiectul măsurii dispuse la pct. II.12. În acest context, apar ca nefondate și argumentele recurentei referitoare la confundarea de către pârâtă a amortizării contabile cu amortizarea fiscală, a modului de calcul și a legislației specifice fiecăreia. Un alt set de critici formulate de recurentă a vizat pretinsa intervenire a prescripției extinctive a dreptului pârâtei de a dispune obligarea reclamantei la recuperarea sumelor apreciate ca fiind prejudicii și imposibilitatea de punere în aplicare a măsurilor de recuperare a sumelor care rezultă din acte mai vechi de 3 ani anteriori emiterii deciziei nr. 8/2017. În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestor argumente, care vizează executarea propriu-zisă, iar nu legalitatea măsurii. Astfel, întrucât prin măsura de la pct. II.12 din decizia nr. 8/2017 autoritatea pârâtă a impus în sarcina conducerii reclamantei "stabilirea întinderii prejudiciului produs ca urmare a plăților efectuate pentru cazurile constatate, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestuia în condițiile legii, inclusiv a penalităților/dobânzilor penalizatoare în conformitate cu prevederile legale", ceea ce implică și acceptarea, în procedura de follow-up, a intervenirii prescripției extinctive. Înalta Curte nu poate primi nici susținerile recurentei conform cărora nu se poate vorbi despre o încălcare a dispozițiilor art. 3 din H.G. nr. 51/1996 și art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999, ca urmare a faptului că aceste acte normative nu sunt aplicabile situației deduse judecății și constată că recurenta este o întreprindere publică, astfel cum este aceasta definită în cuprinsul art. 2 pct. 2 din O.U.G. nr. 109/2011 și, în calitate de ordonator de credite, răspunde conform art. 22 din Legea nr. 500/2002 de "angajarea și utilizarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament și creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare". Astfel, în urma activității de control a modului de administrare a patrimoniului pentru rețeaua națională de transport a energiei electrice, pârâta a reținut în sarcina reclamantei abaterea constând în utilizarea ineficientă de fonduri bănești pentru realizarea proiectului "Sistem integrat de securitate în stațiile electrice etapele I-IV", rezultată din achiziția în același an de echipamente similare la prețuri diferite de la același furnizor și din achiziția de echipamente/licențe care nu au fost instalate până în prezent, având garanția expirată. În privința primei componente a abaterii menționate - achiziția în același an de echipamente similare la prețuri diferite, Înalta Curte reține că sunt nefondate argumentele recurentei, conform cărora cele 3 contracte verificate au fost încheiate cu respectarea dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006, iar constatările pârâtei, validate de prima instanță, încalcă dispozițiile art. 1270 și 1271 C. civ., referitoare la obligativitatea contractelor valabil încheiate. În acord cu cele reținute de prima instanță, se observă că reclamanta a încheiat cele 3 contracte de furnizare: - contractul de furnizare nr. x/04.06.2008, încheiat cu A. S.A. (lider al consorțiului format din A. S.A. - B. S.R.L. - C. SRL), - contractul de furnizare nr. x/23.12.2008, încheiat cu S.C. D. S.R.L. (lider al asociației formate din D. S.R.L. - A. S.A. - B. SRL), - contractul de furnizare nr. x/17.09.2008, încheiat cu S.C. B. S.R.L. (lider al asociației formate din B. S.R.L. - A. S.A. - D. SRL). Pe baza acestor contracte, încheiate într-o perioadă scurtă de timp (iunie- decembrie 2008) cu același furnizor-consorțiu/asociație (liderul asociației fiind diferit de la un contract la altul) recurenta-reclamantă a achiziționat echipamente similare, dar la prețuri diferite, semnificativ mai mari. Prin emiterea actelor contestate pârâta nu a sancționat vreo încălcare a dispozițiilor art. 34 2 006 și nici nu a impus reclamantei să nu respecte obligațiile asumate prin contracte. Curtea de Conturi a României a verificat eficiența utilizării fondurilor bănești pentru realizarea proiectului "Sistem integrat de securitate în stațiile electrice etapele I-IV", iar reclamanta nu a justificat, prin elemente obiective, prețul diferit de la un contract la altul al echipamentelor similare achiziționate. În mod similar, documentele verificate de pârâtă au relevat și achiziția de echipamente/licențe care nu au fost instalate/puse în funcțiune și cărora le-a expirat garanția. Contrar susținerilor recurentei, prevederile art. 38 alin. (1) pct. 3 din contractele de furnizare nr. x/2008 si nr. y/2013 sunt aplicabile, acestea reglementând obligația de garanție asumată de furnizor, pentru o perioadă de 24 de luni de la data emiterii procesului-verbal de recepție a punerii în funcțiune, iar instanța de fond a reținut că, în cazul echipamentelor achiziționate în baza contractului de furnizare nr. x/2008, prin nepunerea lor în funcțiune, bunurile și-au pierdut garanția, având în vedere și durata de valabilitate a contractului, care a expirat la 12.05.2012. În acest context, susținerile recurentei vizând prelungirea garanției cu doi ani și propunerea de integrare a echipamentelor într-un nou sistem de securitate sau de redistribuire către alte proiecte de investiții nu pot avea valențele pretinse de aceasta și nu pot, prin ele însele, să combată constatarea pârâtei referitoare la expirarea termenului de garanție înainte de punerea în funcțiune a echipamentelor/licențelor în discuție. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca fiind lipsit de interes recursul declarat împotriva soluției asupra cererii de suspendare a executării actului administrativ și ca nefondat recursul declarat împotriva încheierii din 12 aprilie 2018 și împotriva soluției asupra acțiunii în anulare pronunțate prin sentința primei instanțe.